吳藝

摘要：監(jiān)察制度是中國特有的政治制度之一，也是中華制度文明 史上的卓越政治資產(chǎn)。產(chǎn)生于先秦，發(fā)展于唐宋，完善于明清。對于緩解官民沖突，維護(hù)國家機(jī)器的良性運(yùn)轉(zhuǎn)起到了巨大的潤滑作用。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察官、監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察法

一、監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察法的產(chǎn)生

（一）春秋戰(zhàn)國

春秋戰(zhàn)國時期，鐵質(zhì)生產(chǎn)工具的應(yīng)用極大提高了生產(chǎn)力，促進(jìn)了生產(chǎn)關(guān)系的變化，推動了政治上層建筑的重大變革。一，周天子共主的地位發(fā)生動搖，禮樂之治讓位給講求富國強(qiáng)兵之學(xué)的以法為治。二，官僚制度取代了貴族世卿世祿制，俸祿取代了采邑制度。三，在國家機(jī)構(gòu)中，設(shè)置了專門從事察官的機(jī)構(gòu)——御史， 以糾彈官邪、督勵官吏，成為戰(zhàn)國時期官制變動的新趨向。隨著戰(zhàn)國時期地方郡縣制的劃分，在郡設(shè)監(jiān)御史為地方監(jiān)察官。

（二）秦朝

中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史府，設(shè)置御史大夫作為主管監(jiān)察的最高官吏， 御史大夫?qū)嵓锤必┫唷Ｓ反蠓蛳路种胸┖陀坟﹥蓚€屬吏。御史丞主要是在府內(nèi)協(xié)助大夫處理日常公務(wù);中丞則在殿中掌圖書秘籍，并外領(lǐng)監(jiān)御史以督郡縣。在地方，秦朝郡級所置之監(jiān)，即是監(jiān)御史。史稱“秦有監(jiān)御史，監(jiān)諸郡”。

（三）漢朝

漢承秦制， 仍以御史府為中央最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。但漢朝監(jiān)察權(quán)出現(xiàn) 多元化現(xiàn)象，丞相司直，輔佐丞相，檢舉不法，是丞相系統(tǒng)的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu);武帝時，還建立了特殊監(jiān)察機(jī)構(gòu)司隸校尉，每逢朝會，獨(dú)據(jù)一席，與尚書令、御史中丞合稱為“三獨(dú)坐”，受到特殊重視。武帝后其權(quán)力不斷受侵削。

漢武帝時，劃分全國為十三部州作為監(jiān)察區(qū)，各派刺史一人為監(jiān)察官?！洞淌妨鶙l》是頒行天下的地方性監(jiān)察法，部刺史據(jù)此行使監(jiān)察 權(quán)。其以兩千石高官和地方強(qiáng)宗豪右為主要監(jiān)察對象，嚴(yán)防郡守與地 方豪強(qiáng)勢力相互勾結(jié)。刺史如超越六條濫用職權(quán)，要受丞相彈劾。但至東漢末年，刺史實(shí)際已超越六條規(guī)定，直接干預(yù)地方行政事務(wù)。

二、監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察法的發(fā)展——魏晉南北朝

東漢末期連年征戰(zhàn)，權(quán)貴篡權(quán)，至魏晉、南朝時期，士族高門壟斷了朝廷大權(quán)，出現(xiàn)了歷史上少有的門閥政治。監(jiān)察機(jī)構(gòu)對于士族高門無法行使正常的監(jiān)察活動，皇帝轉(zhuǎn)而倚重監(jiān)察官，出現(xiàn)了一些名標(biāo)史冊的監(jiān)察官。曹魏時，常設(shè)的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍為御史府，以御史大夫?yàn)殚L官，由于御史大夫身為“三公”之列，因此實(shí)際執(zhí)掌監(jiān)察權(quán)的是御史中丞。京畿地區(qū)仍設(shè)司隸校尉，掌舉劾糾察，兼管京城附近犯罪案件審理。地方仍設(shè)十三部州刺史。孫吳、劉蜀， 監(jiān)察機(jī)構(gòu)多依漢制。

兩晉時中央最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史臺，又稱“憲臺”，臺長御史中丞。南朝中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史臺，大體襲晉制。遣使巡查與典簽制結(jié)合，是南朝地方監(jiān)察的特點(diǎn)之一。典簽制是皇帝用以監(jiān)視和控制地方政權(quán)的一種形式，南齊典簽之權(quán)達(dá)到頂峰，南梁時逐漸衰弱。北朝初，仿魏晉舊制設(shè)御史臺，又稱“蘭臺”，以御史中丞為長官，但中間出現(xiàn)多次反復(fù)。孝文帝時，為適應(yīng)統(tǒng)治中原地區(qū)漢族的需要，大力推行漢化政策，為革除貴族專權(quán)弊端和監(jiān)視漢官，重新確立御史臺為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以御史中尉為臺長。下設(shè)治書侍御史、侍御史、殿中侍御史、檢校御史。

魏晉兩代都重視立法活動，《魏律》和《泰始律》在歷史上均占有一定地位，曹魏時，賈逵在漢六條基礎(chǔ)上提出了新的《察吏六條》，西晉泰始四年六月，詔頒《察長吏能否十條》和《察長吏八條》。由于士家大族把持政權(quán)，西晉監(jiān)察法難以認(rèn)真推行。東晉和南朝因土族攬權(quán)，崇尚清談，監(jiān)察法制無所建樹。北朝在法制上以《漢律》為楷模，西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》，是具有代表性的監(jiān)察立法。

三、監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察法的細(xì)化

（一）唐朝

唐朝典章制度趨于穩(wěn)定和定型。唐初正式確立一臺三院體制，并定期不定期遣使出巡，不僅溝通了中央與地方的政令，也形成了遍布全國的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，而玄宗時制定的《監(jiān)察六法》涵蓋所有職官，是監(jiān)察法的重大發(fā)展。唐朝對地方的監(jiān)察稱“道察”。監(jiān)察御史可不先經(jīng)過御史臺長官而直接向皇帝奏彈。開元年間制定《六察法》，使出巡御史有章可循，也對御史產(chǎn)生了約束。唐朝允許御史“風(fēng)聞彈奏”，同時又嚴(yán)防監(jiān)察官結(jié)朋黨。唐朝監(jiān)察官“位卑權(quán)重”，監(jiān)察官職能的發(fā)揮同皇帝個人的品德密切相關(guān)。

綜上所述，唐朝擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織，賦予御史廣泛的監(jiān)察權(quán);充實(shí)了監(jiān)察立法，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)活動有章可循。監(jiān)察活動的法律化，是封建行政管理不斷完善的重要標(biāo)志。

（二）宋朝

宋襲唐制，設(shè)御史臺為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。大事廷辯，小事奏彈。宋朝監(jiān)察制度擴(kuò)大了御史的彈奏權(quán)，允許御史“風(fēng)聞彈人”，此規(guī)定助長了御史彈劾權(quán)的濫用。

宋朝在地方建立監(jiān)司、通判監(jiān)察體系。監(jiān)司是皇帝派到路一級的負(fù)責(zé)監(jiān)督地方軍、政、財(cái)、刑的四個機(jī)構(gòu)，互不統(tǒng)屬，對皇帝負(fù)責(zé)。通判是州監(jiān)察官，監(jiān)察知州及所部官吏。監(jiān)司通判監(jiān)察系統(tǒng)的建立， 形成了上下左右涵蓋寬廣的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

皇帝頒發(fā)的詔、敕、令、格是主要的監(jiān)察法律形式，通過國家立法的形式詳定監(jiān)司與按察官的職掌與違法處置辦法?！稇c元條法事類》是宋朝監(jiān)察法的代表作。

（三）元朝

元朝仍以御史臺為中央最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，御史臺下設(shè)殿中司。元朝在江南、陜西設(shè)行御史臺，為中央御史臺派駐地方的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)， 有權(quán)彈劾地方最高行政長官。元世祖設(shè)立四道提刑按察司為元朝設(shè)地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)之始，之后改為肅政廉訪司，以示監(jiān)察對肅政的作用。為使監(jiān)察機(jī)構(gòu)活動有法可循，元朝制定一系列監(jiān)察法規(guī)：《憲臺格例》、《察司體察等例》、《行臺體察等例》、《禁治察司等例》、《察司合察事理》、《廉訪司合行條例》。經(jīng)世祖一代的努力，監(jiān)察法規(guī)基本完善。仁宗時期，還先后制定、頒行了《憲臺通紀(jì)》《南臺備要》《行臺條畫》等多部單行監(jiān)察法。元朝是依靠軍事和民族特權(quán)統(tǒng)治，立法與執(zhí)法間嚴(yán)重脫節(jié)。在皇帝昏庸、奸相使權(quán)的情況下，許多監(jiān)察立法成為具文，喪失了監(jiān)察制度作為封建官僚政治自我調(diào)節(jié)器的作用。

四、監(jiān)察法典化

（一）明朝

明朝建立后，朱元璋實(shí)行重典治國， 十分重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)。 廢相制，實(shí)行都察院一院制，設(shè)左、右都御史。六部直屬于皇帝，還創(chuàng)設(shè)了以六部長官為監(jiān)察對象的六科給事中制度。

明朝時御史巡按地方逐漸制度化，御史巡按地方一般明察或暗訪，以行政監(jiān)察與司法監(jiān)察為重點(diǎn)，兼有了解民風(fēng)等職責(zé)。巡按御史制度改變了坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的方式，一定程度上減少了虛監(jiān)、失監(jiān)的現(xiàn)象，大大提高了監(jiān)察效果。

明朝監(jiān)察立法活動取得了新的成就，《諸司職掌》與《大明會典》中設(shè)有專章規(guī)定都察院及六科的職責(zé)、權(quán)限、活動原則等。洪武四年，御史臺擬定《憲綱》四十條，這是明朝最早也是最重要的監(jiān)察法規(guī)。洪武二十六年前后，制定《憲綱總例》、《統(tǒng)政使司典章》（總例）及事例、《六科給事中》總例及各科事例、《巡撫六察》及《責(zé)任條例》等?；菸牡邸⒊勺?、仁宗、宣宗歷朝均有所增補(bǔ)。英宗正統(tǒng)四年制定《憲綱條例》，此后，歷朝均奉為圭臬。嘉靖年間對《憲綱條例》進(jìn)行了補(bǔ)充。此外，還制定了《監(jiān)官遵守六款》《監(jiān)紀(jì)九款》《滿日造報(bào)冊式》等約束監(jiān)察官的法規(guī)。

明代監(jiān)察法是漢唐宋元以來監(jiān)察立法的傳承與發(fā)展，為清代監(jiān)察立法提供了重要的歷史淵源。但明朝專制制度的極端發(fā)展所造成的宦官專權(quán)使得監(jiān)察法多成為具文。

（二）清朝

清襲明制，監(jiān)察體制無大的改變，只是監(jiān)察立法進(jìn)一步充實(shí)，達(dá)到法典化的程度。清朝監(jiān)察主要集中于乾隆朝編纂的《欽定臺規(guī)》，它是一部較為完整的監(jiān)察法規(guī)。后經(jīng)嘉慶、道光、光緒續(xù)修，合稱“四朝臺規(guī)”?！稓J定臺規(guī)》在結(jié)構(gòu)上已有總則、分則之分，顯示了立法技術(shù)的進(jìn)步，其規(guī)范之細(xì)密、涉及面的寬廣、制度構(gòu)建的完整，達(dá)到了法典化的標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，清朝還制定了一系列專門性的監(jiān)察法，如《考滿四條》《滿官京察則例》《勸賞則例》《六部現(xiàn)行則例》《六部處分則例》《五城巡城御史處分例》等。

五、中國古代監(jiān)察體系對現(xiàn)代監(jiān)察的啟示

（一）吏治體系中監(jiān)察不可或缺

監(jiān)察是和平時代官吏治理體系中的潤滑劑，以保證官員合理合法的行使職權(quán)，使國家吏治運(yùn)行清明高效，也是統(tǒng)治者自察自省的方式。

（二）監(jiān)察權(quán)的動態(tài)演變

縱觀歷朝歷代可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)是動態(tài)變化的，初始階段，監(jiān)察權(quán)輔佐行政權(quán)，保證行政權(quán)規(guī)范行使，發(fā)展階段，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)悄然發(fā)生爭奪，二者處于膠著狀態(tài);末期，監(jiān)察權(quán)超越行政權(quán)處于上風(fēng)，甚至取代原來的行政權(quán)。因此，就需要監(jiān)察法來監(jiān)督監(jiān)察權(quán)，使各項(xiàng)權(quán)利各司其職各守其位，從而保障吏治體系的正常運(yùn)行。

（三）依法行使監(jiān)察權(quán)

依法行使監(jiān)察權(quán)是我國建設(shè)法治社會的必然要求，監(jiān)察主體與監(jiān)察客體皆須遵守規(guī)范與紀(jì)律。監(jiān)察官的選任、監(jiān)察法律的制定等都直接影響到監(jiān)察的效果，因此對監(jiān)察之事再謹(jǐn)慎都不為過，同時也要求監(jiān)察法律制定的盡量完善，具有較高的可執(zhí)行性。

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