龍靈娟

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

一、問(wèn)題的提出

2018 年2 月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《三年行動(dòng)方案》），從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略層面就如何推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提出了總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、公民參與、政策支持和保障措施。2018 年12 月，中央農(nóng)辦等18 單位聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村莊清潔行動(dòng)方案》）再次提出，要聚焦村莊環(huán)境衛(wèi)生難題、增強(qiáng)農(nóng)民群眾幸福感、推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，建設(shè)好美麗宜居鄉(xiāng)村。2019 年2 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開(kāi)展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出要“建設(shè)整潔、舒適、安全、美麗的城鄉(xiāng)人居環(huán)境，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。

農(nóng)村人居環(huán)境整治是助推全面建成小康社會(huì)和決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施和“美麗中國(guó)”全面建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容。在《三年行動(dòng)方案》收官之際，從中央出臺(tái)的政策文本出發(fā)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策工具的類(lèi)型、運(yùn)用情況進(jìn)行分析，試圖對(duì)后續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧與研究設(shè)計(jì)

（一）文獻(xiàn)回顧

自有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策相繼頒布，尤其是《三年行動(dòng)方案》《村莊清潔行動(dòng)方案》《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件出臺(tái)以來(lái)，農(nóng)村人居環(huán)境整治研究日益成為學(xué)界討論的趨勢(shì)和熱點(diǎn)。首先，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策體系方面，朱琳等（2014）[1]指出雖然農(nóng)村人居環(huán)境整治工作日益得到重視，但在相關(guān)的技術(shù)管理層面缺乏政策體系，分析得出技術(shù)管理政策還需要加強(qiáng)針對(duì)性、前瞻性和技術(shù)性方面的內(nèi)容。鞠昌華等（2015）[2]同時(shí)也指出配套經(jīng)濟(jì)政策的缺失或力度過(guò)小制約了農(nóng)村人居環(huán)境整治的推進(jìn)工作。其次，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的問(wèn)題與優(yōu)化路徑方面。呂建華和林琪（2019）[3]指出由于受到治理主體自身、治理過(guò)程艱巨、農(nóng)村特征復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)因素影響，提出要豐富整治的主體、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理、提升認(rèn)知水平等等。王曉毅（2018）[4]則提出要加強(qiáng)政府與村民的溝通，避免出現(xiàn)整治工作的形式主義、簡(jiǎn)單模仿、重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象。最后，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的時(shí)代背景方面，學(xué)者們做了大量研究，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，進(jìn)行農(nóng)村人居環(huán)境整治是全面建成小康社會(huì)的重要一環(huán)、也是改善農(nóng)村面貌從而縮小城鄉(xiāng)差距的難點(diǎn)所在[5]，袁家軍提出要強(qiáng)化綠色發(fā)展理念、創(chuàng)新治理機(jī)制、推進(jìn)生態(tài)治理、推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境。

政策工具作為一種分析手段其在政策執(zhí)行過(guò)程中不斷發(fā)展和完善，對(duì)于政策工具的內(nèi)涵與分類(lèi)，許多學(xué)者紛紛進(jìn)行了研究，包括有尼達(dá)姆、格林、歐文.修斯等等。我國(guó)學(xué)者陳振明教授將政策工具定義為人們（即政府主體）為了解決某一個(gè)社會(huì)問(wèn)題或者達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。在我國(guó)，政策工具運(yùn)用的雖然廣泛，分別是經(jīng)濟(jì)政策、就業(yè)政策、教育政策、扶貧政策、醫(yī)療政策等領(lǐng)域都有應(yīng)用。

綜上梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的研究更多的關(guān)注政策體系、問(wèn)題與路徑等方面，尤其是在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，以上研究為政策實(shí)踐提供了可借鑒的理論指導(dǎo)。但是，從政策工具的視角還沒(méi)有對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治展開(kāi)研究，于是本研究將從政策工具入手，依據(jù)中央發(fā)布的政策文本進(jìn)行系統(tǒng)的整理分析。

（二）研究設(shè)計(jì)

1.研究方法。內(nèi)容分析法是通過(guò)對(duì)“內(nèi)容（文本）”進(jìn)行分析，期望從研究的內(nèi)容或文本中取得可重復(fù)且有效的推理并得出結(jié)論的一種研究手段。本研究基于內(nèi)容分析法，引入了政策工具與政策內(nèi)容兩個(gè)維度來(lái)構(gòu)建二維分析框架。以定量方式對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策進(jìn)行政策文本分析：首先，建立基本政策工具分類(lèi)維度；其次，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治政策內(nèi)容構(gòu)建二維分析框架；再次，對(duì)所選的文本進(jìn)行編碼歸類(lèi)；最后，通過(guò)數(shù)據(jù)分析得出研究結(jié)論并提出相應(yīng)的政策建議。

2.文本選擇。本研究通過(guò)北大法寶、中央部委官方網(wǎng)站等渠道，以“人居環(huán)境整治”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，基于政策文本權(quán)威性、代表性和相關(guān)性的原則，選取了由中央部委及其直屬部門(mén)發(fā)布的關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的綱領(lǐng)性政策文件。因此，本研究選取2018 年2 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》、2018 年12月中央農(nóng)辦等18 個(gè)單位印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》和2019 年2 月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開(kāi)展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》三份政策文本作為分析對(duì)象。

三、政策工具的二維分析框架

本研究從政策工具和政策內(nèi)容出發(fā)，構(gòu)建政策工具分析的二維分析框架，對(duì)《三年行動(dòng)方案》《村莊清潔行動(dòng)方案》和《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》三份政策文本進(jìn)行政策編碼和歸類(lèi)。其中，橫向維度表示農(nóng)村人居環(huán)境整治政策工具的不同類(lèi)型，縱向維度表示農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策建設(shè)要素，通過(guò)構(gòu)建工具—要素二維框架，更加系統(tǒng)地分析農(nóng)村人居環(huán)境整治政策工具的組合與選擇。

（一）橫向維度：政策工具分類(lèi)

政策工具是政府執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村宜居目的的主要手段，根據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策特點(diǎn)，本研究結(jié)合豪利特和拉梅什的觀(guān)點(diǎn)，按照政府介入程度的高低將農(nóng)村人居環(huán)境整治政策工具分為強(qiáng)制性工具、混合型工具和自愿型工具三類(lèi)。

強(qiáng)制型政策工具也被稱(chēng)為直接工具，強(qiáng)制或直接作用于政策受眾，主要指政府機(jī)構(gòu)依托其統(tǒng)治權(quán)威，直接對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境提供產(chǎn)品和勞務(wù)服務(wù)，幾乎不給村民留下任何可回旋的余地。本研究將其具化為規(guī)制規(guī)劃（體系建設(shè)、規(guī)劃引導(dǎo)、行動(dòng)方案、考核評(píng)估）、直接提供（公共財(cái)政支出）、命令權(quán)威（組織協(xié)調(diào)、督促檢查）三種。

混合型政策工具包含有強(qiáng)制型政策工具和自愿型政策工具的特征，在私人部門(mén)擁有決定權(quán)的基礎(chǔ)上，政府保留介入的權(quán)力。本研究將其具化為信息與勸誡（廣泛動(dòng)員、增強(qiáng)意識(shí)）和補(bǔ)貼（獎(jiǎng)勵(lì)與表?yè)P(yáng)）兩種。本研究將政策工具分成三個(gè)大類(lèi)總共8個(gè)次級(jí)政策工具。

自愿型政策工具是在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成政策目標(biāo)的、不受或少受政府影響的工具，其中，市場(chǎng)、家庭或志愿組織是解決公共問(wèn)題最佳渠道。本研究將其具化為家庭（農(nóng)戶(hù)主體）、自愿型組織（黨政群團(tuán)、社會(huì)組織、志愿者組織）和市場(chǎng)（運(yùn)營(yíng)管護(hù)、投融資機(jī)制、用者付費(fèi)）三種。

（二）縱向維度：政策建設(shè)要素

本研究依據(jù)《三年行動(dòng)方案》《村莊清潔行動(dòng)方案》和《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中出臺(tái)的各項(xiàng)措施和途徑，并結(jié)合已有的研究對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治構(gòu)成要素的分析，將建設(shè)要素分為建設(shè)管護(hù)機(jī)制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規(guī)劃管理、村容村貌建設(shè)六個(gè)方面。其中，建設(shè)管護(hù)機(jī)制主要由村莊人居環(huán)境管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)成，包含服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和農(nóng)戶(hù)合理付費(fèi)分擔(dān)機(jī)制；生活垃圾治理主要由區(qū)分農(nóng)村生活垃圾與生產(chǎn)垃圾、垃圾就地分類(lèi)和開(kāi)展資源化利用方式構(gòu)成；廁所糞污治理包括農(nóng)戶(hù)廁所革命和村莊公共廁所建設(shè)；生活污水治理主要是源頭減量和尾水回收，并將農(nóng)村水環(huán)境治理納入河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制管理；村莊規(guī)劃管理包括村土地整治和利用規(guī)劃、村委會(huì)編制機(jī)制兩個(gè)主要方面。

（三）構(gòu)建二維分析框架

基于政策工具的橫向維度和建設(shè)要素的縱向維度構(gòu)建了農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的二維分析框架，如圖1 所示。

圖1 農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的二維分析框架圖

四、政策文本的內(nèi)容分析

依據(jù)構(gòu)建的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的二維分析框架，對(duì)《三年行動(dòng)方案》《村莊清潔行動(dòng)方案》《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的政策內(nèi)容進(jìn)行編碼歸類(lèi)，對(duì)政策工具的使用結(jié)構(gòu)和建設(shè)要素進(jìn)行分析。

（一）政策文本編碼

通過(guò)內(nèi)容分析的研究方法，將《三年行動(dòng)方案》《村莊清潔行動(dòng)方案》和《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的政策文本內(nèi)容為基本分析單元，按照“政策名稱(chēng)—內(nèi)容章節(jié)—具體條款”進(jìn)行編碼，最后形成編碼表，如表1 所示。

表1 《三年行動(dòng)方案》《村莊清潔行動(dòng)方案》《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》編碼一覽表

（二）政策文本橫向維度分析

通過(guò)對(duì)三份政策文本總共59 個(gè)分析單元進(jìn)行編碼和分析后，按照強(qiáng)制型、混合型和自愿型三種劃分將其分別歸入不同政策工具類(lèi)別中，得到農(nóng)村人居環(huán)境整治各類(lèi)政策工具應(yīng)用比例。其中，三份政策總計(jì)使用強(qiáng)制型政策工具46 次（占全部政策工具的55%）、混合型政策工具27 次（占全部政策工具的33%）、自愿型政策工具10 次（占全部政策工具的12%）。另外，對(duì)《三年行動(dòng)方案》《村莊清潔行動(dòng)方案》和《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》三份政策文本再次進(jìn)行使用政策工具計(jì)量分析，得到各類(lèi)政策工具的具體使用情況。

首先，從三份政策文件來(lái)逐一分析各類(lèi)政策工具使用情況。第一，在《三年行動(dòng)方案》中，使用強(qiáng)制型政策工具頻次最高，超過(guò)該政策工具的一半，占比達(dá)到51%，其中，規(guī)制規(guī)劃和命令權(quán)威工具使用較高；使用混合型政策工具較為頻繁，占比達(dá)到30%，其中使用信息與勸誡工具較多，也說(shuō)明了動(dòng)員和鼓勵(lì)對(duì)于推進(jìn)方案進(jìn)行有重要作用；使用自愿型政策工具頻次最少，占所有政策工具的19%。第二，在《村莊清潔行動(dòng)方案》中，強(qiáng)制型政策工具使用頻次最高，占比達(dá)到60%，命令權(quán)威和規(guī)制規(guī)劃是最主要的政策工具；混合型政策工具使用頻次次之，占比為36%，也是信息與勸誡工具使用最多；自愿型政策工具僅使用1 次，即家庭工具。第三，在《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，強(qiáng)制型政策工具共使用9 次，占比60%；混合型政策工具使用5 次，占比24%；自愿型政策工具僅使用1 次。

其次，三份政策文件使用的政策工具具有極大的相似性。第一，從使用頻次來(lái)看都是優(yōu)先選用強(qiáng)制型政策工具、而后到混合型政策工具、最后才是自愿型政策工具；第二，強(qiáng)制型政策工具中使用規(guī)制規(guī)劃和命令權(quán)威工具最多，直接提供則僅使用過(guò)一次；混合型政策工具中使用信息和勸誡工具最多，而較少選用補(bǔ)貼的政策工具；自愿型政策工具都使用較少，其中引入市場(chǎng)的投融資和用者付費(fèi)是較多的選擇工具。

最后，與《三年行動(dòng)方案》和《村莊清潔行動(dòng)方案》相比，《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》使用的政策工具較少，所有83 個(gè)政策工具中僅僅使用了15次，如表2 所示。

表2 農(nóng)村人居環(huán)境整治政策內(nèi)容分析結(jié)果

（三）政策文本縱向維度分析

在政策工具使用的基礎(chǔ)和分析框架的構(gòu)建上，本研究從建設(shè)要素層面對(duì)三份政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，可以得出政策工具涵蓋了建設(shè)管護(hù)機(jī)制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規(guī)劃管理、村容村貌建設(shè)六項(xiàng)要素。其中，建設(shè)管護(hù)機(jī)制運(yùn)用政策工具20 次，占比35%；生活垃圾治理運(yùn)用政策工具7 次，占比12%；廁所糞污治理運(yùn)用政策工具7 次，占比12%；生活污水治理運(yùn)用政策工具9 次，占比16%；村莊規(guī)劃管理運(yùn)用政策工具4次，占比7%；村容村貌建設(shè)運(yùn)用政策工具10 次，占比18%。

（四）政策文本縱向維度分析

在政策工具使用的基礎(chǔ)和分析框架的構(gòu)建上，本研究從建設(shè)要素層面對(duì)三份政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，可以得出政策工具涵蓋了建設(shè)管護(hù)機(jī)制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規(guī)劃管理、村容村貌建設(shè)六項(xiàng)要素。其中，建設(shè)管護(hù)機(jī)制運(yùn)用政策工具20 次，占比35%；生活垃圾治理運(yùn)用政策工具7 次，占比12%；廁所糞污治理運(yùn)用政策工具7 次，占比12%；生活污水治理運(yùn)用政策工具9 次，占比16%；村莊規(guī)劃管理運(yùn)用政策工具4次，占比7%；村容村貌建設(shè)運(yùn)用政策工具10 次，占比18%。

從分析建設(shè)要素的政策工具使用情況可以看出，建設(shè)管護(hù)機(jī)制、村容村貌建設(shè)和生活污水治理是政策工具作用最多的要素，生活垃圾治理和廁所糞污治理也都得到一定重視并運(yùn)用政策工具，相比之下村莊規(guī)劃管理運(yùn)用的政策工具較少，仍然缺乏關(guān)注。另外，從三份政策文件建設(shè)要素的使用工具來(lái)看，《三年行動(dòng)方案》和《村莊清潔行動(dòng)方案》都使用了25 個(gè)的政策工具，而《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》僅使用了7 個(gè)，關(guān)注的建設(shè)要素和使用的政策工具較少，如表3 所示。

表3 建設(shè)要素分析結(jié)果

五、結(jié)論與政策啟示

（一）結(jié)論

本研究通過(guò)運(yùn)用政策工具和建設(shè)要素兩個(gè)維度來(lái)研究《三年行動(dòng)方案》《村莊清潔行動(dòng)方案》和《共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》政策工具運(yùn)用情況，得出以下結(jié)論。三份政策涵蓋了強(qiáng)制型、混合型和自愿型三大政策工具類(lèi)型的8 個(gè)次級(jí)政策工具，而涉及了建設(shè)管護(hù)機(jī)制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規(guī)劃管理、村容村貌建設(shè)六項(xiàng)建設(shè)要素，形成了比較全面的政策工具分析框架。但是，從次級(jí)政策工具的具體使用頻次、建設(shè)要素的各項(xiàng)內(nèi)容來(lái)看，還存在著分布不均、工具缺失等問(wèn)題。

首先，強(qiáng)制型政策工具中的直接提供工具使用很少，而農(nóng)村人居環(huán)境整治的內(nèi)容較多、涉及的項(xiàng)目也非常廣泛，恰恰需要大量的財(cái)政資金支持。如果忽視對(duì)財(cái)政直接支持，整治項(xiàng)目很有可能會(huì)因?yàn)橘Y金短缺而造成項(xiàng)目中斷，面臨整治項(xiàng)目爛尾的困境。混合型政策工具中的補(bǔ)貼工具和自愿型政策工具中的市場(chǎng)工具使用較少，雖然政府給予農(nóng)戶(hù)補(bǔ)貼、呼吁用者付費(fèi)和支持企業(yè)投融資，但是該工具的使用數(shù)量總共只有7 個(gè)，這也說(shuō)明在補(bǔ)貼和市場(chǎng)兩種工具上政府還有空間可以作為。

其次，自愿型政策整體運(yùn)用不足，雖然家庭、自愿型組織和市場(chǎng)工具都得到運(yùn)用，總使用數(shù)量?jī)H為10，使用率不足17%。這也說(shuō)明作為農(nóng)村整治主體之一的農(nóng)戶(hù)和志愿者隊(duì)伍實(shí)際參與治理的程度不足。

最后，各項(xiàng)政策工具的使用呈現(xiàn)分布不均、比例失衡的問(wèn)題?；旌闲秃妥栽感驼吖ぞ呤褂弥投疾患皬?qiáng)制型政策工具的使用，可見(jiàn)強(qiáng)制型工具尤其是規(guī)制規(guī)劃和命令權(quán)威工具使用過(guò)度，而其他工具使用嚴(yán)重不足。

（二）政策啟示

根據(jù)上述研究，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的后續(xù)工作中要注意政策工具的搭配組合，依托各政策工具的優(yōu)勢(shì)進(jìn)而合理使用政策工具。首先是要適度增加政府財(cái)政投入、農(nóng)戶(hù)補(bǔ)貼等政策工具，將部分強(qiáng)制型政策工具進(jìn)行轉(zhuǎn)化，優(yōu)化強(qiáng)制型政策工具組合；其次是要加強(qiáng)自愿型政策工具的使用力度，提升農(nóng)戶(hù)主體的參與意識(shí)，幫助其實(shí)現(xiàn)建設(shè)和維護(hù)生活環(huán)境；再次是要提高混合型和強(qiáng)制型政策工具在農(nóng)村環(huán)境整治中的各建設(shè)要素之間的使用比例，實(shí)現(xiàn)工具與要素的合理搭配，最終推進(jìn)整治效果。