王 馨

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

我國人口數(shù)量眾多，對糧食的需求量大，農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，再加上大量農(nóng)村勞動力的流失，當前面臨著農(nóng)村土地大片閑置等問題。土地閑置不僅會對自然環(huán)境造成水土流失等影響，還阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。通過土地流轉(zhuǎn)使土地能夠得到高效利用，農(nóng)村勞動力得到轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為了亟待解決的問題[1]。探究土地流轉(zhuǎn)過程中政策執(zhí)行遭受阻滯的原因，大力引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠促進農(nóng)民增收，對鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要的意義?；诖耍醒胝雠_了一系列相關政策文件，對土地所有權、土地經(jīng)營權交易、財政補貼等各個方面進行了法律條文的明確規(guī)定。然而與強力政策輸出形成對比的是趨于式微的政策執(zhí)行效力。從實際情況來看，這些政策在落地過程中出現(xiàn)了偏差，使土地流轉(zhuǎn)政策沒有取得政策制定的預想效果。本文研究的目的是基于史密斯所提出的“政策執(zhí)行過程模型”，用案例來檢驗該模型在中國情境下的適用性，解釋土地流轉(zhuǎn)政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的原因并提出解決這種現(xiàn)象的對策建議。

二、政策執(zhí)行過程模型概述

20 世紀70 年代，針對美國旨在解決就業(yè)和貧困問題的“奧克蘭計劃”項目的失敗現(xiàn)象，加州大學的普雷斯曼和威達夫斯基出版了《執(zhí)行—華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭落空》一書，使地方政府的政策執(zhí)行成為政策科學研究的一個重要領域，這也標志著西方政策科學由傳統(tǒng)的側重于政策制定系統(tǒng)的研究逐漸轉(zhuǎn)向了關注政策執(zhí)行活動。西方有關于政策執(zhí)行的研究是以《執(zhí)行—華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭落空》一書的出版為標志的，之后經(jīng)歷了“自上而下”“自下而上”以及兩者整合的三代研究范式。美國學者艾利森認為：“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[2]。這句話盡管不完全正確，卻體現(xiàn)了政策執(zhí)行之于實現(xiàn)政策目標的重要性。1973年，作為最早建構影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學者，史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中提出了政策執(zhí)行過程模型，其政策執(zhí)行過程模型如圖1 所示。

史密斯的“政策執(zhí)行過程模型”由圖1 所提到的四個部分組成：

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

（1）理想化的政策：它是政策制定者試圖滿足利益相關者需要的理想化相互作用形式。

（2）目標群體：它是由受政策直接影響的個體或群體所組成，只有當目標群體對政策產(chǎn)生認同感時，政策的執(zhí)行才能順暢。

（3）執(zhí)行機構：它通常是政府機構中負責政策執(zhí)行的機關和單位。

（4）環(huán)境因素：它通常包括環(huán)境中影響政策執(zhí)行或受政策執(zhí)行影響的所有因素的總和。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的現(xiàn)狀分析

土地流轉(zhuǎn)政策由中央制定并下發(fā)執(zhí)行，從中央到地方的過程中增加了政策的模糊性。地方政府在具體的政策執(zhí)行過程中具有一定的自由裁量權，會對一些沒有明確規(guī)定的條款增加一些附加式的政策。以致出現(xiàn)片面的追求流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模，土地流轉(zhuǎn)的收益得不到公平的分配等。除此之外，地方政府在執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)政策時一味照搬上級制定的政策，無視政策所要執(zhí)行的客觀環(huán)境，甚至一些基層政府將土地流轉(zhuǎn)的成效作為政府績效的重要考核指標，不考慮農(nóng)民關于土地流轉(zhuǎn)的意愿，無視市場經(jīng)濟運行規(guī)律。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實問題

（一）政策落實有一定難度

在對土地流轉(zhuǎn)的管理方面，我國政府只從中央層面做了規(guī)定，而從上至下的農(nóng)業(yè)行政主管部門缺乏具體的實施細則[3]。一方面，模糊性較高的土地流轉(zhuǎn)政策與基層政府所擁有的自由裁量權增加了對政策執(zhí)行者自身能力的依賴性，也給地方政府的尋租行為埋下了隱患。另一方面是模糊的土地流轉(zhuǎn)政策在一定程度上增加了土地流轉(zhuǎn)政策落實的難度。在相關政策方面，土地流轉(zhuǎn)涉及的問題復雜，具有“牽一發(fā)而動全身”的特點，需要相關社會保障制度、農(nóng)村金融制度等做支撐。但由于政策體系的不完整，農(nóng)民一旦將土地流轉(zhuǎn)出去，自身需要進城務工，但又無法享受到與城市居民在醫(yī)療、教育、就業(yè)等各方面的同等權利，這也會大大阻礙了土地流轉(zhuǎn)政策的推行。

（二）目標群體缺乏參與積極性

我國關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關法律法規(guī)規(guī)定，在依法、自愿、有償?shù)那闆r下，農(nóng)戶把自家的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給其他的農(nóng)戶或者經(jīng)濟組織，利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)民是土地的最直接受益者，土地不僅是農(nóng)民的生存根本也是農(nóng)民收入的重要來源。農(nóng)民種植農(nóng)作物，不僅可以自給自足還有穩(wěn)定的收入來源。但如果農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，自己不但糧食需要購買，最主要的是農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得的收益較低。由于缺乏對相關法律的認識，農(nóng)民總是認為自己將土地流轉(zhuǎn)之后自己就喪失了對土地所有的權益，土地就和自己沒有任何聯(lián)系，再加上自己的收入來源完全依賴于土地，土地流轉(zhuǎn)之后自己再沒有穩(wěn)定的收入來源。這就大大減少了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，導致農(nóng)民對土地進行流轉(zhuǎn)的意愿低[4]。

（三）執(zhí)行機構缺乏高效執(zhí)行力

政策執(zhí)行者缺乏對土地流轉(zhuǎn)相關政策的理解以及執(zhí)行者能力的不足。一是在具體的政策執(zhí)行過程中執(zhí)行者往往從個人利益和地方利益的視角出發(fā)，而忽視了作為土地流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民的利益。二是由于土地流轉(zhuǎn)過程中項目的引進、合同的簽訂等涉及的政策文件很多，需要運用到信息化手段進行管理，但由于在基層工作的政府相關人員缺乏相關的技能培訓，難以適應新時期土地管理的要求。三是缺乏相關的考核機制和監(jiān)督機制，嚴格健全的監(jiān)督機制和考核機制還沒有建立起來，從而難以發(fā)揮懲戒的作用。

（四）政策環(huán)境缺乏支持

一是相關法律法規(guī)健全是政策有效執(zhí)行的強有力保障。雖然現(xiàn)在有關于土地承包經(jīng)營權的法律法規(guī)說明，但是關于土地流轉(zhuǎn)更加詳細的要求還沒有明晰的規(guī)定，再加上基層政府具有較大的自由裁量權，因此會導致基層政府的尋租行為。二是土地流轉(zhuǎn)機制不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)涉及多方。一方面基層政府出于政績考慮，無視土地流轉(zhuǎn)直接利益相關者農(nóng)民，強制性干預農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面，由于缺乏對土地流轉(zhuǎn)必要的市場監(jiān)管和保障，人員配備和經(jīng)費的缺乏，問責制度和激勵制度的不完善，也導致了土地流轉(zhuǎn)的低效率。三是農(nóng)民缺少契約精神，土地流轉(zhuǎn)缺乏書面的合同約定，隨意性大。

五、優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的對策建議

（一）堅持目標導向，完善政策設計

土地流轉(zhuǎn)要基于鄉(xiāng)村振興的大背景下，堅持以目標為導向的原則。一是要細化相關的政策規(guī)定，做到因地制宜。立足于本地土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，結合中央下發(fā)的土地流轉(zhuǎn)政策文件，明確規(guī)定在土地流轉(zhuǎn)過程中各個環(huán)節(jié)的具體操作流程，真正引導土地進行有序流轉(zhuǎn)。二是要完善相關配套措施。要加快推進農(nóng)村社會保障制度、金融扶持制度的創(chuàng)新發(fā)展，為土地流轉(zhuǎn)構建全方位的政策支持體系。

（二）加大政策宣傳力度，促進農(nóng)民意識提升

要想提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，讓他們自愿將土地進行流轉(zhuǎn)，就需要從意識上提高他們對土地流轉(zhuǎn)的認識。轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，引導農(nóng)民從土地捆綁思想向土地資源合理利用思想上進行轉(zhuǎn)變。首先要加強有關土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，利用農(nóng)村的廣播站、宣傳欄、宣傳手冊等傳播媒介，召開土地流轉(zhuǎn)動員會等方式進行宣傳；其次，充分發(fā)揮模范人物作用，利用脫貧攻堅中因為土地流轉(zhuǎn)而收益增加的農(nóng)民實例，讓農(nóng)民從身邊例子中感受到土地流轉(zhuǎn)的好處，自愿的將土地進行流轉(zhuǎn)。

（三）健全機構建設，提高人員能力

一是要提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，重視人員的選擇和配備。土地流轉(zhuǎn)涉及到的都是農(nóng)民，因此在政策執(zhí)行人員不僅要具有扎實的相關專業(yè)知識，更重要的是要具備良好的溝通能力。樹立正確的價值觀，了解土地流轉(zhuǎn)在三農(nóng)工作中的重要性，深刻把握政策精神，采用物質(zhì)與精神雙重激勵的方式正確提高土地流轉(zhuǎn)的有效執(zhí)行力。二是要構建科學的權責配置機制，將責任明確落實到每一個政策執(zhí)行機關，同時要建立嚴格的問責機制，利用法律手段保障土地流轉(zhuǎn)的合法性。

（四）優(yōu)化環(huán)境，營造良好政策氛圍

第一，要完善相關的法律法規(guī)。從法律上明確規(guī)定土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系，在自愿公平的原則下，尤其是在充分尊重農(nóng)民意愿的情況下對土地進行流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)效率。第二，要凈化政策執(zhí)行的文化環(huán)境。土地流轉(zhuǎn)的服務宗旨是為了幫助農(nóng)民增加收益，提高農(nóng)民參與政策執(zhí)行的積極性，因此要培養(yǎng)工作人員求真務實、開拓進取的工作精神。第三，要加強政策執(zhí)行的社會監(jiān)督力度。首先，政府要公開政策執(zhí)行的過程，通過媒體、網(wǎng)絡平臺等保障農(nóng)民的知情權。其次，對于政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為要及時處理并實時公開處理結果。最后，鼓勵農(nóng)民以集體形式通過合法渠道表達自己的訴求，充分保障在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的話語權。

六、結語

土地流轉(zhuǎn)對于推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，幫助農(nóng)民脫貧致富具有十分積極的現(xiàn)實意義。基于史密斯所提出的政策執(zhí)行過程模型，從理想化政策、目標群體、執(zhí)行機構、環(huán)境因素等四個方面對土地流轉(zhuǎn)政策進行深入剖析，發(fā)現(xiàn)在政策落地過程中出現(xiàn)的問題并據(jù)此提出優(yōu)化建議。正確認識土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行產(chǎn)生阻滯的原因，采取切實可行的應對策略，以此維護了農(nóng)民的收益，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量。