何明潔 潘語

摘要：隨著中共十八大以來社會治理重心下沉，資源要素注入基層出現(xiàn)了一些不同于以往的新做法。以社區(qū)基金為代表的公共資金籌集和使用平臺正是其中的一項機制創(chuàng)新。社區(qū)基金來自社會捐贈，是城鄉(xiāng)社區(qū)在基金管理平臺設(shè)專項科目，通過專項基金運營實現(xiàn)基金發(fā)起人的社區(qū)利益表達。從“社區(qū)發(fā)展的資源視角”出發(fā)，分析社區(qū)基金在為社區(qū)導入社會化資源的同時，從籌集、運行到監(jiān)督的全過程對基層治理的觸動和作用。研究認為，社區(qū)基金為社會資源參與社區(qū)事務(wù)提供了合法合規(guī)的平臺，基金業(yè)務(wù)活動將社會捐贈人、社區(qū)兩委、居民群眾、社會組織和一般公眾以各種形式、不同程度卷入社區(qū)的日常運行與發(fā)展治理工作。資金使用機制創(chuàng)新對于伸張社區(qū)主體性、拓展社會參與、構(gòu)建社區(qū)治理共同體具有積極作用。

關(guān)鍵詞：社區(qū)基金;基層治理;社區(qū)發(fā)展

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：2096–7640（2021）02-0076-09

一、引言

（一）研究背景

社會治理重心下沉到社區(qū)是中共十八大以來社會建設(shè)的新格局。但長期以來，社區(qū)作為治理的末梢，其屬性是群眾自治組織，不享有固定的行政資源配套，因此一直存在治理空間、資源動員和治理能力不足的結(jié)構(gòu)性困境。為增強社區(qū)治理能力，學界不斷呼吁國家向社區(qū)加大投入，[1-2]其內(nèi)在邏輯是通過資源的導入來逆轉(zhuǎn)社區(qū)“低治理權(quán)”的結(jié)構(gòu)性不利[3]，拓展基層社會的治理空間，增強社區(qū)的組織動員能力，最終改善社區(qū)的治理狀況。筆者將這種導向概括為“社區(qū)發(fā)展的資源視角”[4-6]。

近年來，國家通過配套辦公經(jīng)費、項目制撥款和購買服務(wù)的方式不斷向社區(qū)注入各類資源，也大力推行“三社聯(lián)動”工作模式，以促進社區(qū)與專業(yè)力量協(xié)作來改善工作局面。[7-8]然而，無論是項目制撥款、購買服務(wù)還是三社聯(lián)動，由于資金基本上來源于財政經(jīng)費，其使用方向、流程、工作方式均被嚴格規(guī)定，社區(qū)的主體性未能在上述制度安排中得到充分激發(fā)，社區(qū)的自主治理能力缺乏鍛煉，反而陷入“行政吸納社會”和“基層懸浮”的窘境，引發(fā)了基層治理研究的熱議。

（二）社會資金進社區(qū)的公共性實踐

“社區(qū)發(fā)展的資源視角”提示我們社區(qū)資源來源的多元化、社會化對于激活社區(qū)主體的治理能力的重大意義，只有當社區(qū)不受財政資金掣肘時，才可能自主、持續(xù)地調(diào)動社會資源投入本地的發(fā)展，從源頭上給社區(qū)放權(quán)增能。

非財政資金進社區(qū)最早可以追溯至20世紀90年代末我國部分農(nóng)村在國際組織的影響下試點“社區(qū)發(fā)展基金”[9]。此類資金通常來源于國際合作項目，以互助資金的形式，協(xié)助生產(chǎn)小組開展生計扶持，目標指向促進農(nóng)民參與和鄉(xiāng)村發(fā)展，被視為“農(nóng)村微型金融的新型供給形式……加強社區(qū)組織建設(shè)和村民能力建設(shè)的重要手段”[10]。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金的直接作用通常是反貧困，同時它也推進了農(nóng)戶從個體生產(chǎn)到合作經(jīng)營的決策參與，形成國際機構(gòu)推動型、政府推動型、村民自建型等多種模式。[11]對城市社區(qū)中非財政公共資金的關(guān)注，比較有代表性的是“社區(qū)基金會”相關(guān)研究。自2008年起，深圳、上海等地陸續(xù)出現(xiàn)“社區(qū)基金會”，至2019年底已有181家。[12]研究者從營造區(qū)域內(nèi)公益生態(tài)的立場出發(fā)，探討基金會參與地方治理的實踐經(jīng)驗和發(fā)展方向。[13-14]“社區(qū)基金會”被視為地方政府和社會為突破城市社區(qū)資源不足的瓶頸而尋求的本土解決道路。[15-16]然而，“社區(qū)基金會”一般建在鎮(zhèn)街和區(qū)縣層級，有關(guān)它觸動具體社區(qū)治理局面的方法還需進一步聚焦。社會資金進社區(qū)的既有實踐表明，資源來源的社會化確能增進社會參與，且資源注入牽動的各方力量對社區(qū)公共性的塑造、對利益主體多元性的正視，恰是城鄉(xiāng)社區(qū)治理進階稀缺的公共資源。

政策方面，將社會資金的籌集和使用納入治理體系的頂層設(shè)計，以2017年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)〔2017〕13號）為標志，文件專文論及“鼓勵通過慈善捐贈、設(shè)立社區(qū)基金會等方式，引導社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域”，推動居民借由參與資金的使用達致治理動員和公共參與的相關(guān)內(nèi)容被明確提出。[17]中央文件出臺后，地方各級政府紛紛發(fā)布實施意見或工作辦法，對引導社會資金的重點領(lǐng)域、牽頭部門進行了強調(diào)。如四川省提出“鼓勵通過慈善捐贈、設(shè)立社區(qū)基金會等方式，引導社會力量重點投向養(yǎng)老、教育、文化、體育等城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域”[18]。成都市民政局通過基層政權(quán)建設(shè)鼓勵社區(qū)建立基金并給予配套獎勵，市委組織部也將設(shè)立社區(qū)基金列入示范社區(qū)的建設(shè)標準。政策推動為基層實踐確立了行動框架，于是社區(qū)積極行動、社會力量慷慨響應(yīng)、基金管理平臺規(guī)范指導，社區(qū)基金在多方協(xié)力推動下建立并迅速推廣開來。

（三）問題提出

“社區(qū)基金”是政府財政以外的社會資金，由城鄉(xiāng)社區(qū)在基金管理平臺設(shè)專項科目，通過專項基金運營實現(xiàn)發(fā)起人的社區(qū)利益表達，①目前已在上海、成都、北京、南京、廣州、深圳等地試點，單支基金的體量從幾千到上百萬元不等，數(shù)量和范圍均快速增長。以成都為例，截至2019年10月全市已建立社區(qū)基金近600支、資金規(guī)模達2300萬元，分布在成都市慈善總會、四川省紅十字基金會、成都市錦江區(qū)社會組織發(fā)展基金會、成都市武侯社區(qū)發(fā)展基金會、成都市邛崍社區(qū)發(fā)展基金會等9個基金管理平臺。②本文將以社區(qū)基金在籌集、管理、運行和監(jiān)督四個環(huán)節(jié)與社區(qū)的關(guān)聯(lián)互動為分析脈絡(luò)，闡釋“社區(qū)基金”通過資源導入帶動主體性激發(fā)、改善公共事務(wù)參與狀況、搭建多元協(xié)同治理機制的過程和環(huán)節(jié)，從資源來源的社會化再造社區(qū)治理的多元協(xié)同，回答社區(qū)基金如何促進社會參與機制創(chuàng)新、深化社會治理共同體建設(shè)。

二、研究對象與資料來源

本研究以成都市已建立的社區(qū)基金為研究對象。成都是社會建設(shè)活躍的國家新一線城市，從2007年全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)開始，十多年間圍繞“還權(quán)、歸位、賦能”的理念，開展了社區(qū)協(xié)商議事機制、居民院落自治機制、社區(qū)公共財政參與式預算等一系列社會領(lǐng)域的創(chuàng)新實踐和制度建設(shè)。2014年第一支社區(qū)發(fā)展基金在成都市慈善總會成立，此后各社區(qū)、街道級的“社區(qū)基金”蓬勃發(fā)展，迄今，部分區(qū)縣和街道實現(xiàn)社區(qū)基金全覆蓋，基金數(shù)量和社會效應(yīng)正在顯著增長。③

鑒于社區(qū)基金是新生事物，其組織架構(gòu)、運營方式尚在探索試驗，本研究采用典型調(diào)查法，通過主管部門、基金管理平臺、行業(yè)專家和示范社區(qū)推薦收集到的15支城鄉(xiāng)社區(qū)基金作為樣本。課題組在2019年1月至10月到社區(qū)實地調(diào)查，訪談的基金管理委員會（下文簡稱“管委會”）成員代表和社區(qū)內(nèi)外利益相關(guān)者約59人次，從而構(gòu)成本研究的基線材料。15支樣本基金所在地覆蓋成都市從主城區(qū)到近郊、遠郊的城鄉(xiāng)社區(qū)，成立時間分布在2014年至2018年間，包括成都最早建立的社區(qū)基金。④

三、社區(qū)基金運行機制分析

（一）社區(qū)基金多元籌集與共建機制

社區(qū)基金的多元籌集反映了社區(qū)事務(wù)公共性的實現(xiàn)程度。行政裹挾的社區(qū)由社區(qū)黨委和社區(qū)居委（下文簡稱“社區(qū)兩委”）作為政府的半官方代理人從體制內(nèi)向社會輸出公共行政資源，居民和其他社會力量參與動力不足、參與渠道有限。社區(qū)基金是財政以外的社會化資源，基金籌集擴大了社區(qū)事務(wù)的公共參與、將社區(qū)內(nèi)外利益相關(guān)方的主體意識激發(fā)出來，通過基金實現(xiàn)了社區(qū)公共資源的多元投入和協(xié)同共建，這是本部分的論述主題。

1.基金發(fā)起

15支樣本社區(qū)基金中，絕大多數(shù)基金建立的直接原因是社區(qū)中突發(fā)應(yīng)急性臨時救助事件，社區(qū)和居民出于道義集資解困，發(fā)起資金金額及建立時間見圖1。當善款用后結(jié)余，在基金管理平臺設(shè)立社區(qū)可以自主話事的專項基金成為解決資金合法性的必然選擇。雖然多數(shù)社區(qū)建立基金的初衷是響應(yīng)社區(qū)內(nèi)慈善互助的需要，但已有個別基金的建立是社區(qū)主動為之：社區(qū)真正想做的事往往難以得到按年度計劃的財政資金的支持，⑤社區(qū)需要開辟可以自主靈活使用的資金渠道，合法合規(guī)實地現(xiàn)自己的發(fā)展訴求，建立社區(qū)基金是一個便利的選擇。

2.啟動資金募集

社區(qū)基金設(shè)立的啟動資金根據(jù)各管理平臺要求不同而有較大差異，從0.3萬元到3萬元不等。基金的本地屬性決定了其募款對象是社區(qū)居民、愛心企業(yè)、個體經(jīng)營戶和駐區(qū)單位，而募集啟動資金成為基金發(fā)起主體的首要挑戰(zhàn)，其考驗公眾動員能力、檢驗社區(qū)的群眾基礎(chǔ)。我們發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)已不以資金數(shù)額論成敗，他們看重資金來源的多樣性、發(fā)起人來源的差異化、發(fā)起人數(shù)量等因素反映出的公眾動員意義。一位基金管委會主任自豪地介紹：“我們的基金啟動資金不多，只有13萬元。但是這筆錢是一周之內(nèi)我們收到的400多筆不同捐款匯聚起來的，說明我們村上群眾認可，大家積極性很高！”

3.基金管理委員會構(gòu)成

按照基金管理平臺對專項基金管理的要求，社區(qū)基金須由管理委員會負責運營。本研究調(diào)查的15支社區(qū)基金其管委會人數(shù)在3—7人，平均規(guī)模6.9人，吸納了居民議事會成員、樓棟長、黨員、社區(qū)兩委成員、愛心企業(yè)和社會組織代表加入?；鸸芪瘯用?、企業(yè)和社會組織代表的有意吸納反映出社區(qū)基金發(fā)起人對資金公共屬性的敏感與尊重。

社區(qū)基金的籌集反映出，在社會事務(wù)領(lǐng)域，社區(qū)、居民和社會力量確有行動的積極性和主體性，社區(qū)基金為社會資金進入社區(qū)開辟了正當規(guī)范的渠道?；鸸芪瘯菢?gòu)架在社區(qū)與社會捐贈人⑥之間的橋梁，捐贈人代表進入管委會既履行了維護捐贈人的業(yè)務(wù)要求，也用固定的機制將原本游離在社區(qū)以外的社會力量卷入社區(qū)事務(wù)中。

（二）社區(qū)基金管理運行與共治機制

社區(qū)基金為社會力量介入社區(qū)生活提供了途徑，而更具治理意義的是基金在管理和運行中一系列機制設(shè)置帶來的聚人、造事的效果，它架構(gòu)起社區(qū)內(nèi)外利益相關(guān)方的持續(xù)互動，推動多元協(xié)同從共建基金走向共治基金。本部分將由基金的組織架構(gòu)、資金籌集、資助體系來呈現(xiàn)。

1.組織架構(gòu)

我們將基金的管理運行大致分為議事提案、決策、執(zhí)行和監(jiān)督四個部分/環(huán)節(jié)，對應(yīng)有專門的基金組織架構(gòu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“多重任務(wù)響應(yīng)機制”的長期訓練下，社區(qū)非常擅于借助既有工作機制承接新生事物。基金運行各環(huán)節(jié)的參與者與社區(qū)日常工作的各種組織機制存在明顯交叉，基金管理運行的組織架構(gòu)與社區(qū)組織架構(gòu)高度同構(gòu)（見表1）。值得注意的是，同構(gòu)并非等同，為了凸顯社區(qū)基金的公共屬性，一些基金管委會特意增加了社會捐贈人、居民、黨員多形式、多渠道參與基金工作的設(shè)計，尤其是社會捐贈人受邀評審基金資助項目、出席基金有關(guān)的各類活動，讓基金的利益相關(guān)方通過基金事務(wù)產(chǎn)生聯(lián)系，社會捐贈人從隱形、遙遠的出資人角色走進社區(qū)的各個公共場景，并開始在基金有關(guān)的工作中發(fā)表意見。

2.資金籌集

社區(qū)基金的運行分為籌和用兩大塊，雖屬于基金業(yè)務(wù)要求，但也必然與其發(fā)生的場域社區(qū)脫不開關(guān)系?；I資方面，社區(qū)基金掛靠基金管理平臺，須聯(lián)合平臺向社區(qū)居民、駐區(qū)單位和社會公眾開展定向勸募;其中，掛靠在有公募資質(zhì)平臺的社區(qū)基金可以通過平臺向公眾募資。在實際操作中，社區(qū)基金的常規(guī)籌款通常借助社區(qū)重大活動、時令節(jié)慶來開展，聚集人氣、擴大宣傳、實現(xiàn)公共性，一舉多得。此外，部分運行比較成熟的基金開始探索將籌款工作與社區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持聯(lián)動，比如資助項目盈利返還、愛心商品銷售返點、公共活動低償收費等，把基金與社區(qū)發(fā)展掛鉤，實現(xiàn)捐贈資金持續(xù)注入。被調(diào)研的社區(qū)基金有近三分之一實現(xiàn)了年度籌款相較啟動資金數(shù)倍的增長?；鸹I資與社區(qū)發(fā)展交互作用，不僅落實了持續(xù)籌款的業(yè)務(wù)要求，也讓基金進一步成為社區(qū)發(fā)展的資源和工具。

3.資助體系

作為社區(qū)治理體系的組成部分，資助社區(qū)公共事務(wù)是社區(qū)基金的基本使命。15支社區(qū)基金的資助體系可被歸納為服務(wù)板塊、治理板塊兩類（見圖2）。

“服務(wù)板塊”主要投向財政解決不了但群眾有訴求的工作，屬于補漏型使用，它反映并奠定社區(qū)基金的群眾基礎(chǔ)。這部分主要的支出是扶貧濟困，通常是發(fā)放慰問金或物資，操作簡單，群眾共識高，是幾乎所有社區(qū)基金都開展的資助業(yè)務(wù)。“服務(wù)板塊”的另一使用去向是資助社區(qū)自組織，這是社區(qū)基金對轄區(qū)群眾集群需求的響應(yīng)。社區(qū)基金通過資助社區(qū)文體小組、志愿者隊伍促使居民產(chǎn)生形式多樣的聯(lián)結(jié)，為豐富社區(qū)內(nèi)居民組織化的形態(tài)提供助力。

“治理板塊”反映出的基金定位是將其視為社區(qū)發(fā)展治理的工具，用資金撬動各利益相關(guān)方加入、大家一起推動社區(qū)變化，常見的方式是資助社區(qū)微公益項目，比如院落環(huán)境改造、文明行為倡導、居民互助培育等，讓微小項目的承接主體（個人或社區(qū)自組織）學習和操練公眾動員、民主決策、項目實施、財務(wù)公開等一整套自治行為體系。資助微公益項目對發(fā)包的基金管委會和承接項目的主體都有較高要求，能比較全面地鍛煉相關(guān)各方協(xié)同治理的能力。治理板塊還有一類資助是扶持社區(qū)內(nèi)小微創(chuàng)業(yè)，既幫助社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也能使基金從創(chuàng)業(yè)項目獲得約定比例的收益分紅，保證資金池捐贈源源不斷。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)動用基金進行產(chǎn)業(yè)扶持的條件更充分。

通過分析社區(qū)基金的管理和運行，我們看到社區(qū)多元參與的共治機制正經(jīng)由基金活動逐步建立。盡管基金的管理構(gòu)架與社區(qū)已有的治理結(jié)構(gòu)同構(gòu)，但捐贈人維護的業(yè)務(wù)要求為社會捐贈人進入社區(qū)議事和決策過程開辟了制度化通道，而基金公共性的特征也促使管委會為達致公開透明的運行效果而開辟多樣的公眾參與設(shè)計。從社區(qū)基金的資助體系看，部分基金在搭建業(yè)務(wù)體系時能將基金導向治理領(lǐng)域，組織居民參與社區(qū)微小公共事務(wù)，建立產(chǎn)業(yè)扶持聯(lián)動。這些實踐對于提升管委會、社區(qū)自組織、捐贈人等各類主體的協(xié)同意識和能力作用明顯。

（三）社區(qū)基金的監(jiān)督評價與共享機制

作為社區(qū)發(fā)展治理的有機組成部分，社區(qū)基金良好運行既可以反映治理效果，也能促進治理體系建設(shè)?；鸹顒犹峁C會、平臺和渠道，社區(qū)自治、居民認同、社會參與形成良性循環(huán)，參與者同時也是治理的行動者、監(jiān)督者和受益人?；鸹顒拥呢攧?wù)公開要求使得新的監(jiān)督主體加入其中、社區(qū)公共事務(wù)公開的內(nèi)容和范圍拓展、監(jiān)督評價的形式靈活多樣，社區(qū)基金的監(jiān)督評價體系拓展了社區(qū)事務(wù)公開的內(nèi)容。

1.監(jiān)督機制

社區(qū)基金作為在基金管理平臺上運行的專門公共資金，其財務(wù)公開、信息透明的要求按照專業(yè)基金的標準執(zhí)行，接受來自管理平臺的專業(yè)監(jiān)管、基金監(jiān)事的內(nèi)部監(jiān)督和公眾監(jiān)督?；鸸芾砥脚_主要通過專業(yè)規(guī)制對資金流動進行合規(guī)性審查，定期將各支社區(qū)基金的情況經(jīng)官方渠道向社會公布?；鸨O(jiān)事的內(nèi)部監(jiān)督是根據(jù)管理平臺要求，在基金成立時設(shè)置的制度架構(gòu)，通過監(jiān)督委員會或特邀監(jiān)事的方式落實。同時，社區(qū)作為發(fā)起主體，對于基金參照政府對公共資金進行規(guī)范，并通過社區(qū)公告欄、居民微信群、社區(qū)公眾號、會議傳達等渠道進行財務(wù)公示。而對社區(qū)基金的公眾監(jiān)督則主要通過利益相關(guān)方和普通居民對基金事務(wù)的意見反饋來實現(xiàn)。社區(qū)基金的監(jiān)督機制是基金管理專業(yè)規(guī)制與社區(qū)事務(wù)公開監(jiān)督的疊加，使資金活動更加公開透明。

2.監(jiān)督主體與方式

鑒于社區(qū)基金的監(jiān)督機制要求更高，其監(jiān)督主體也比一般社區(qū)公共事務(wù)的監(jiān)督者來源更廣。社區(qū)基金的監(jiān)督委員會或特邀監(jiān)事往往由社區(qū)監(jiān)事會成員、黨員骨干、院落自管委員會成員擔任。這些人相較于普通居民參與公共事務(wù)的積極性更高，更熟悉社區(qū)日常工作，也具有議事評議的經(jīng)驗。普通居民對基金活動的監(jiān)督主要通過信息公示實現(xiàn)，如很多基金資助項目都附有二維碼，掃碼即可知曉資金近況。由于社區(qū)基金是發(fā)生在小社會的公共資金活動，它貼近居民、融入生活，因此居民對基金及其活動的觀察和評價隨時隨地皆可發(fā)生，并通過內(nèi)部輿論迅速形成影響。在此意義上，小社會內(nèi)部的非正式監(jiān)督比正式專業(yè)的規(guī)制效率更高。對社會捐贈人來說，監(jiān)督基金活動有三條路徑，經(jīng)由基金信息公示發(fā)表意見，通過進入基金管委會或監(jiān)事會開展監(jiān)督評價或在受邀參加基金活動的過程中考察基金工作。

社區(qū)基金的社區(qū)性塑造出其優(yōu)秀的親和力、透明度，讓居民和社會捐贈人容易了解它的發(fā)生、作用并及時反饋。換言之，監(jiān)督和評價也是公共參與的一種方式，每個置身其中的利益相關(guān)方都在塑造并共同享有基金活動的成效。

四、社區(qū)基金在社區(qū)治理中的作用與挑戰(zhàn)

社區(qū)基金將社會資源通過專項基金運作的方式持續(xù)注入社區(qū)。從“社區(qū)發(fā)展的資源視角”看，資源的意義已被大大豐富，基金不僅導入了社區(qū)可自主籌劃的經(jīng)費，還拓展了社區(qū)能調(diào)動的合作伙伴和施展拳腳的空間。用本地的錢、聚本地的人、做本地的事，社區(qū)在基層治理中資源和能力不足的困局有望逆轉(zhuǎn)。

（一）社區(qū)基金對社區(qū)治理的作用

1.基金活動促進參與者形成聯(lián)結(jié)，是社區(qū)基金公共性實現(xiàn)的必然要求

社區(qū)基金是來自社會、作用于社區(qū)的公益資金，資金性質(zhì)確定了其用途實現(xiàn)社區(qū)范圍的公共效應(yīng)。無論是扶危濟困體現(xiàn)出的社區(qū)互助性人道關(guān)懷，或自組織培育中促使個人與喜好相合的他人集結(jié)組隊，還是微公益項目帶來的環(huán)境美化、討論發(fā)起以及社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造本地就業(yè)機會，基金活動像黏合劑，以日常的、生活化的方式讓居民與其他人產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，催生出形態(tài)各異的內(nèi)部群體，增強了個體的本地歸屬感。對社區(qū)內(nèi)多樣態(tài)、組織化主體的培養(yǎng)是社區(qū)治理的目標之一。

2.社區(qū)基金吸納社會資源投入社區(qū)發(fā)展，為利益相關(guān)方搭起互動橋梁

很多社會捐贈人在談到參與發(fā)起社區(qū)基金的緣由時，都提到“身處當?shù)亍笔撬麄兛犊饽业某霭l(fā)點。在情感上，在地屬性讓社會捐贈人與本地居民有天然的親切感;在利益上，樹立良善的公眾形象有利于駐區(qū)社會力量得到社區(qū)和居民的理解、配合與支持。在我們的調(diào)查中，一半以上的社區(qū)基金為社會捐助人授予了愛心個人、愛心商家、愛心企業(yè)的牌子，讓它們的貢獻顯現(xiàn)于社區(qū)日常生活。反過來我們發(fā)現(xiàn)，社會捐贈人參與基金相關(guān)的活動越多，對公益捐贈、在地卷入的認同越高，就越愿意持續(xù)投入社區(qū)活動。社區(qū)基金固有的本地屬性在溝通社區(qū)內(nèi)外利益相關(guān)者方面展露出獨特的親和力;基金向社區(qū)注入資源的同時，還促使了治理參與者的相應(yīng)增加。

3.社區(qū)基金使用的自主性強，激發(fā)了社區(qū)內(nèi)外參與者的能動性

一方面，基金的使命實現(xiàn)是管委會在捐贈人公益意愿和本社區(qū)實際情況之間綜合考慮的結(jié)果，因而無須聽命于街道和上級的行政指令，基金對利益相關(guān)者的響應(yīng)更靈敏高效，參與者容易產(chǎn)生主人翁意識。另一方面，基金的決策和執(zhí)行因發(fā)生在本地生活，場域明確，利益相關(guān)方卷入便利，見效直接，參與感更強。同時，基金活動也有流程、手續(xù)、財務(wù)方面的相關(guān)要求，促使各方在參與過程中鍛煉自治的能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)自組織經(jīng)過參與基金資助項目，學會了宣傳動員、團體決議、財務(wù)公開等治理技能，已經(jīng)具備獨立申報和執(zhí)行小微公益服務(wù)的經(jīng)驗和能力。社區(qū)基金起到了培育治理參與者的主體意識和能力的作用。

4.社區(qū)基金完善了社區(qū)資金保障體系，有助于建立社區(qū)公共財政體系

由于我國公共財政的本質(zhì)問題在于把政府財政等同于公共財政[19]，社區(qū)公共財政由財政撥款主導，從經(jīng)濟上局限了社區(qū)作為自治主體的屬性實現(xiàn);通過社區(qū)公共資金的多元化構(gòu)造社區(qū)自治型公共財政，可破解社區(qū)事權(quán)與財權(quán)分離的治理困境。從15支社區(qū)基金的用途來看，財政資金的作用是加強國家基礎(chǔ)性權(quán)力在基層的滲透[20]，主要用于基本公共服務(wù)和管理運行成本;而社區(qū)基金代表的社會資金側(cè)重向社區(qū)的差異化、特色化發(fā)展提供經(jīng)費支持，生產(chǎn)出“社會造”的公共產(chǎn)品作為補充。財政資金和社會資金共同構(gòu)成社區(qū)發(fā)展治理的資金保障體系。

（二）社區(qū)基金在社區(qū)治理中的挑戰(zhàn)

社區(qū)基金作為一種機制創(chuàng)新，為基層治理格局帶來良性改變，也必然與社區(qū)既有組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生碰撞磨合，帶來它起步發(fā)展中的挑戰(zhàn);若不予以及時回應(yīng)或應(yīng)對不當，將影響社區(qū)基金健康運行，同時損害基層治理體系的現(xiàn)代化進程。

1.明確社區(qū)基金的角色定位，協(xié)調(diào)好基金管委會與社區(qū)兩委的關(guān)系

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在基金運行初期，社區(qū)兩委的代表常在管委會中起主導作用，引領(lǐng)基金的運行。他們的認知很大程度決定了社區(qū)基金的社區(qū)角色，進而影響到基金的組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)劃和資金運行。社會資源進社區(qū)后，兩委對工作自由度的感受是最直接的。在基金設(shè)立時，社區(qū)居委會是發(fā)起方，與基金管理平臺簽訂合同，但這并不等于社區(qū)基金是社區(qū)兩委的“下設(shè)部門”，也不意味著社區(qū)兩委替基金管委會管理決策。社區(qū)居委會、社區(qū)黨委、社區(qū)基金各有其使命，彼此配合，在治理中以不同方式發(fā)揮作用。社區(qū)兩委作為責任主體在基金起步時可以積極引導，但更應(yīng)注重將管委會作為協(xié)作伙伴培育其獨立工作的能力，同時借助基金的社會活力和親和性充分擴大自治基礎(chǔ)，廣泛吸納利益相關(guān)方加入社區(qū)共同體建設(shè)。因此，澄清社區(qū)兩委和基金管委會的權(quán)力邊界，建立交叉但不重疊的合作機制是社區(qū)基金立足社區(qū)的首要任務(wù)。

2.社區(qū)基金良性運行有賴于社區(qū)協(xié)商議事的機制和能力支持

社區(qū)基金運行是社區(qū)公共事務(wù)，應(yīng)居民需求而鏈接社會資源開展資助活動，其實現(xiàn)的基本前提就是人們有意愿、有條件、有能力表達自己的觀點，通過討論形成共識，并將其轉(zhuǎn)化為基金相關(guān)的決策和資助活動。如果社區(qū)原本的協(xié)商議事機制形同虛設(shè)，居民和其他主體難以調(diào)動，那么社區(qū)基金將因缺乏公共基礎(chǔ)和社會活力而淪為社區(qū)兩委的內(nèi)卷化“部門”，最終因無法持續(xù)募資而走向枯萎。因此，基金要運行起來，必須與社區(qū)的協(xié)商議事機制通力配合，將基金活動對社區(qū)內(nèi)外人群的激發(fā)與他們在社區(qū)參與中的實現(xiàn)感交織，達到相輔相成的治理效果。

3.社區(qū)自組織是社區(qū)基金值得重視的人力資源與合作伙伴

一些基金管委會成員反映，管委會是公益工作、兼職服務(wù)，基金運營人力不足，難以高效平穩(wěn)啟動常規(guī)工作，管委會與社區(qū)兩委累得筋疲力盡。而當我們向另一些運行活躍的社區(qū)基金尋找經(jīng)驗時發(fā)現(xiàn)，它們通過調(diào)動社區(qū)自組織參與基金活動較好地應(yīng)對了運行所需的人力資源問題，自組織與社區(qū)基金的合作可貫穿于基金運行的各環(huán)節(jié)。一些自組織為規(guī)范內(nèi)部財務(wù)，將活動自籌經(jīng)費匯入社區(qū)基金，?？顚Ｓ?一些自組織發(fā)起議案，向基金申請資助;有的自組織承擔了基金資助項目的走訪與核實;有的以愛心團隊的名義幫基金把愛心救助遞送入戶，同時起到資助反饋和監(jiān)督的作用?？梢姡鐓^(qū)基金管委會不必然朝正式的科層式組織發(fā)展，而應(yīng)將自己定位于社區(qū)資源中樞，采取橫向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展策略，與社區(qū)各種形態(tài)的自組織建立合作網(wǎng)絡(luò)，充分實現(xiàn)基金動員和服務(wù)本地的使命。同時，居民通過自組織參與基金活動，能夠強化組織建設(shè)，成為社區(qū)內(nèi)部公共產(chǎn)品傳導的主要觸手，更好地實現(xiàn)居民間的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

4.建立好捐贈人維護機制對于保證社區(qū)基金可持續(xù)運行至關(guān)重要

社區(qū)基金本質(zhì)上是公益性公共資金，依靠社會捐贈成立并運行，這就從專業(yè)上要求它做好捐贈人維護。在本調(diào)查的15支社區(qū)基金中，院落自管委員會吸納的社會捐贈人剛剛過半，邀請社會捐贈人監(jiān)督基金工作、參與基金活動的也未占到多數(shù);同時，居民對企業(yè)捐贈的感知弱于實際情況，而對個人捐贈和政府資金支持更加敏感。建立捐贈人維護機制是基金的本職工作，邀請他們的代表進入管委會、參加監(jiān)事會、到基金活動中亮相，都是維護捐贈人的有效手段。同時，捐贈人參與基金活動越多，他們對基金和社區(qū)的認同就越強，更能被激發(fā)持續(xù)投入的意愿。建立好捐贈人維護機制不僅是公益資金運行的專業(yè)要求，也是建立社區(qū)多元協(xié)同治理機制的必要過程。

五、結(jié)論與討論

在“社區(qū)發(fā)展的資源視角”下，城鄉(xiāng)社區(qū)的治理困境主要源于其位于治理末梢，而治理空間和資源不足。破解難題不僅需要政府持續(xù)加大投入為社區(qū)賦能，還須從機制創(chuàng)新入手，調(diào)動社會的積極性，將社會資源以可持續(xù)、合規(guī)矩的方式下沉至基層。本研究從社區(qū)的公共資金使用機制創(chuàng)新入題，通過分析成都市15支社區(qū)基金的運行狀況，系統(tǒng)梳理了當前正在一些大城市興起的社區(qū)基金給社區(qū)治理帶來的變化與挑戰(zhàn)。

本文分別討論了社區(qū)基金發(fā)起籌集中體現(xiàn)出的公共性與社區(qū)共建機制、基金管理運行體現(xiàn)的參與過程性與社區(qū)共治機制、基金資助效果的多元監(jiān)督評價與社區(qū)共享機制之間的對應(yīng)關(guān)系，梳理出社區(qū)基金通過持續(xù)、穩(wěn)定、日?；姆绞浇o以社區(qū)為中心的基層治理帶來的觸動。研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)基金構(gòu)造的機制是各個利益相關(guān)方過程與結(jié)果、內(nèi)部與外部的多維協(xié)同。社區(qū)內(nèi)個人—組織—社區(qū)形成關(guān)聯(lián)，社區(qū)外本地—社會捐贈人建立往來，它們在基金活動的激發(fā)和牽動下，一邊實踐著協(xié)同參與，一邊共同享有互助合作的成果。同時，社區(qū)基金為我們探測社區(qū)真實的治理積極性提供了契機，社區(qū)自主工作的意愿和能力通過基金活動得到培養(yǎng)、表達和提高，展現(xiàn)出社會力量融合煥發(fā)的生機與活力。

由于篇幅和研究進度所限，本文僅能呈現(xiàn)社區(qū)基金作為資金使用的創(chuàng)新機制對社區(qū)治理的普遍作用，尚有遺留問題因研究仍在進行而未能涉及。其一是城鄉(xiāng)社區(qū)基金作用機制存在差異，它受到城鄉(xiāng)社會組織方式差異的影響，城鄉(xiāng)基金既有共性更有其各自的特點。其二是社區(qū)基金對不同層級行政主體、條塊部門可能產(chǎn)生不同作用。我國上下分治的治理體制決定了不同層級、不同條塊的政府面對同一政策指令的利益訴求和價值訴求經(jīng)常發(fā)生分離。[21]社區(qū)基金是新生事物，與不同行政力量產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的方式不一樣，在現(xiàn)實中會形成冷熱有別、良莠混雜的治理效果。其三，本文未涉及社會組織與社區(qū)基金的關(guān)系討論。

總的來說，本文從“社區(qū)發(fā)展的資源視角”入手，通過分析社區(qū)基金在籌集、管理、運行和監(jiān)督全流程中與社區(qū)組織機制的互動關(guān)聯(lián)，考察社區(qū)基金作為社區(qū)資金使用的一種創(chuàng)新機制對社區(qū)治理的作用，進而探索由資源來源的社會化再造基層治理參與主體的多元化的可能性及其操作路徑。研究采用自下而上的分析視角，嘗試以社區(qū)為本的研究范式，讓社區(qū)的主體性、能動性盡可能真實地呈現(xiàn)在基層治理的研究視野中。

注釋

①實踐中，社區(qū)基金也被稱為“社區(qū)微基金”“社區(qū)發(fā)展基金”“社區(qū)發(fā)展專項基金”“社區(qū)發(fā)展公益基金”等。

②③數(shù)據(jù)為筆者調(diào)研所得。

④以下所引數(shù)據(jù)及引言為筆者調(diào)研所得。

⑤此類社區(qū)公共事務(wù)一般是院落環(huán)境整治、微型景觀打造、居民興趣小組培育等，它們的共同特點是直接影響的人群在社區(qū)中比例偏小，需求的涌現(xiàn)靈活，但這種“軟性”發(fā)展性需求具有典型的公共性，也可能有成長性和示范效應(yīng)，所以很難得到按計劃規(guī)劃、必須提前預算的財政資金的支持。

⑥社會捐贈人在本研究中主要指為社區(qū)基金捐贈的愛心公眾、個體商家、創(chuàng)業(yè)團隊、駐區(qū)單位、外來社會組織等。

參考文獻

[1]劉玉東.資源配置與權(quán)力的定位——對1949—1978年中國社區(qū)結(jié)構(gòu)演變的解讀[J].中國青年政治學院學報，2011（3）：56-62.

[2]黃家亮，鄭杭生.社會資源配置模式變遷與社區(qū)服務(wù)發(fā)展新趨勢——基于北京市社區(qū)服務(wù)實踐探索的分析[J].社會主義研究，2012（3）：70-74.

[3]陳家建，趙陽.“低治理權(quán)”與基層購買公共服務(wù)困境研究[J].社會學研究，2019（1）：132-155，244-245.

[4]李鑫，馮國棟.社區(qū)管理的“資源困境”及解決路徑探析——兼論新加坡社區(qū)管理[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015（11）：89-92.

[5]徐林，方亦兒，薛圣凡.社區(qū)資源稟賦、治理模式與治理績效[J].浙江社會科學，2017（3）：27-36.

[6]曹志剛.我國城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新中的治理資源探析[J].中國行政管理，2019（3）：55-62.

[7]徐選國，徐永祥.基層社會治理中的“三社聯(lián)動”：內(nèi)涵、機制及其實踐邏輯[J].社會科學，2016（7）：87-96.

[8]秦紅增，王希.“三社互動”社區(qū)治理模式運行問題及提升對策[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2016（4）：90-94.

[9]張小軍.白水社區(qū)發(fā)展基金啟示：共有基礎(chǔ)上的個人所有制[J].開放時代，2016（6）：82-94.

[10]程玲，向德平.社區(qū)發(fā)展基金的變遷、管理及績效分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2010（5）：21-26.

[11]饒小龍，唐麗霞.我國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金的現(xiàn)狀及問題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2008（4）：82-84.

[12]基金會中心網(wǎng).數(shù)說基金會·社區(qū)資金蓄水池不干涸的秘密[EB/OL].

[2019-12-25].http：//www1.foundationcenter.org.cn/report/content？cid=20200107141045.

[13]饒錦興，王筱昀.社區(qū)基金會的全球視野與中國價值[J].開放導報，2014（5）：28-33.

[14]胡小軍，朱健剛.社區(qū)慈善資源的本土化[J].學海，2017（6）：85-92.

[15]徐家良.中國社區(qū)基金會關(guān)系建構(gòu)與發(fā)展策略[J].社會科學輯刊，2017（2）：58-64.

[16]周曉梅，任雷.社區(qū)基金會的興起與基層社會治理共同體的建構(gòu)[J].華東理工大學學報（社會科學版），2019（6）：88-95.

[17]中國政府網(wǎng).中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見[EB/OL].（2017-06-12）.http：//www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.

[18]四川省民政廳.中共四川省委四川省人民政府關(guān)于進一步加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施意見[EB/OL].（2018-04-17）.http：//mzt.sc.gov.cn/scmzt/zcjd20200908/2018/4/17/1f5f2f2619b74d24af0e3aafb4fa283c.shtml.

[19]方竹蘭.從社區(qū)自治看公共財政[J].首都師范大學學報（社會科學版），2014（4）：51-57.

[20]邁克爾·曼.社會權(quán)力的來源（第二卷·上）[M].陳海宏，等，譯.上海：上海人民出版社，2007：69.

[21]曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制[J].社會學研究，2011（1）：1-40.

（文字編輯：鄒紅責任校對：王香麗）

ResearchontheEffectofCommunityFundonCommunityGovernancefromthePerspectiveofResources：AQualitativeStudyBasedon15CommunityFundsinChengdu

HEMingjie1，PANYu2

（1.SchoolofPublicAdministration，SichuanUniversity，Chengdu，Sichuan，610642，China;2.ChengduJinjiangDistrictSocialOrganizationDevelopmentFoundation，Chengdu，Sichuan，610021，China）

Abstract：Associalgovernancechangesitsfocustograssrootsunitssincethe18thCPCNationalCongress，therehavebeensomeinnovationsinchannelingresourcestothegrassrootslevel.Communityfund，asarepresentativeoftheplatformsforraisingandusingpublicfunds，isoneoftheinnovations.Setupbyurbanorruralcommunitiesandmainlysponsoredbyprivateinstitutionsandorganizations，communityfundisaspecialprojecttoachievecommunitywelfareforresidents.Fromtheperspectiveofresourcessupportingcommunitydevelopment，thispaperanalysestheimpactofcommunityfundongrassrootsgovernance，includingitsfunding，operationandsupervision，tofigureouttheroleofcommunityfundincapitalizingsocialresourcesforgrassrootsgovernance.Itisfoundthatcommunityfundservesasalawfulplatformforsocialresourcestoengageincommunityaffairs.Besides，initsoperation，socialdonors，communitycommittees，residents，socialorganizationsandthegeneralpublicareinvolvedinthedailymanagementofthecommunity.Inconclusion，communityfundcanplayanactiveroleinrealizingcommunityself-developmentandincreasingpublicparticipation.

Key words：communityfund;grassrootsgovernance;communitydevelopment