姚世雄，張偉麗

(1.黔西南州林業(yè)局，貴州 興義 562400；2.黔西南民族職業(yè)技術(shù)學(xué)院,貴州 興義 562400)

1 引言

森林是地球上結(jié)構(gòu)最復(fù)雜，功能最多、最穩(wěn)定的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是最寶貴的自然資源，是人類生存發(fā)展的重要支柱與自然基礎(chǔ)，被譽為“地球之肺”[1]。近年來，隨著生態(tài)文明理念不斷深入人心，社會各界更加注重森林資源的保護和管理。但目前看來，森林資源管理過程中，仍然有諸多問題長期沒有得到解決。本文找出制約黔西南州森林資源管理的問題，并提出對策。

2 管理現(xiàn)狀

黔西南州森林資源管理工作主要有使用林地審核審批、公益林管理、天然商品林管理、生態(tài)護林員管理、林木采伐、行政執(zhí)法以及森林資源調(diào)查監(jiān)測等。

2.1 管理機構(gòu)和人員配置

黔西南州森林資源管理工作由各級林業(yè)主管部門森林資源管理科(站、股)等業(yè)務(wù)科室負責(zé)，州、縣級管理人員人數(shù)在2～5人，以事業(yè)人員居多。

2.2 使用林地審核審批

根據(jù)審核審批權(quán)限，州內(nèi)2 hm2以下長期使用林地由州林業(yè)主管部門審核，其余長期使用林地報請省級林業(yè)主管部門審核；州內(nèi)臨時使用林地均由縣級林業(yè)主管部門審批(國有林場臨時使用林地由州林業(yè)主管部門審批)。

2.3 公益林和天然商品以及生態(tài)護林員管理

主要任務(wù)是完成公益林和天然商品林的區(qū)劃和資金兌現(xiàn)工作；完成生態(tài)護林員選(續(xù))聘和資金兌現(xiàn)工作。

2.4 林木采伐工作

根據(jù)省政府下達的年森林采伐限額，核發(fā)林木采伐許可證，做好采伐指標的管控和采伐過程的監(jiān)督管理工作。

2.5 行政執(zhí)法以及森林資源調(diào)查監(jiān)測

縣級林業(yè)主管部門負責(zé)涉林案件的查處工作，屬于行政案件的，下達行政處罰決定書，屬于刑事案件的，移送公安機關(guān)立案偵查。各縣負責(zé)森林資源調(diào)查監(jiān)測工作，包括森林資源連續(xù)清查、森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查、森林資源管理“一張圖”調(diào)查等。

3 存在的問題

3.1 管理機構(gòu)建立不合理，人員配置不強

轄區(qū)內(nèi)各縣級林業(yè)主管部門缺少森林資源管理的行政科室，機構(gòu)改革后缺少行政管理科室的問題仍然突出，全州9個縣(市、新區(qū))森林資源管理工作均由事業(yè)科室承擔。事業(yè)人員在森林資源管理存在許多限制因素，許多事業(yè)人員無執(zhí)法證，無法開展行政執(zhí)法活動。從人員配備上看，各地均存在管理人員少的問題，一人多崗的現(xiàn)象嚴重，全州9個縣(市、新區(qū))共48人從事森林資源管理工作，平均每個縣5人，去掉駐村、掛職的工作人員，實際從事森林資源管理的僅在3人左右。另外，技術(shù)人員學(xué)歷整體上偏低，48名管理人員中有本科以上學(xué)歷的僅為28人；具有高級技術(shù)職稱的技術(shù)人員占比低，48名管理人員具有高級職稱的僅5人，僅占9.9%。

3.2 檔案管理機制不完善

沒有專門的森林資源檔案管理制度，檔案管理不規(guī)范。雖然審核審批使用林地和核發(fā)林木采伐許可證時都需要業(yè)主提供紙質(zhì)材料和電子材料，但并沒有形成行之有效、統(tǒng)一規(guī)范的檔案管理制度。全州每年核發(fā)林木采伐許可證近7800份，年均審核審批使用林地項目130余個，林木采伐和使用林地管理是森林資源管理工作的重要組成部分，與之相關(guān)的檔案資料管理不善，會影響到違法使用林地和采伐林木案件的查處等工作。全州公益林、生態(tài)護林員、天然商品林停伐管護工作檔案管理較為混亂，底數(shù)不清，不同時間、不同的人上報統(tǒng)一數(shù)據(jù)出現(xiàn)出入的情況較常見；部分縣不掌握生態(tài)護林員變更情況，更談不上有效管理。部分地區(qū)行政執(zhí)法卷宗管理不善，卷宗丟失的情況時有發(fā)生。

3.3 破壞森林資源案件仍然頻發(fā)

黨的“十八大”以來，全州發(fā)生涉林案件1807起，其中刑事案件194起，行政案件1613起。隨著森林保護“六個嚴禁”執(zhí)法專項行動的常態(tài)化，破壞森林資源的行為整體上有所減少，但數(shù)量仍然較多(表1)。

表1 2014年以來全州涉林案件情況

3.4 森林資源監(jiān)測質(zhì)量不高、監(jiān)測資金投入少

貴州省每年自上而下統(tǒng)籌推進森林資源管理“一張圖”調(diào)查工作，由各縣負責(zé)轄區(qū)內(nèi)調(diào)查工作。

雖然該工作已形成常態(tài)化，但每年進度安排都非常緊湊，實施細則編制不盡合理，細則在實施工程中的修改量大、修改次數(shù)多，在規(guī)定時間內(nèi)難以保證調(diào)查精度。林業(yè)部門使用的影像圖精度低，精度無法與自然資源部門的影像相提并論，究其原因，很大程度是因林業(yè)部門投入的調(diào)查資金不足。

3.5 涉林資金兌現(xiàn)難度大

公益林、生態(tài)護林員工作均涉及資金兌現(xiàn)，目前看來，資金兌現(xiàn)難度大。截至2020年12月份，全州應(yīng)兌現(xiàn)公益林資金9352萬元，實際僅兌現(xiàn)7278萬元，兌現(xiàn)率僅為77%；全州應(yīng)兌現(xiàn)生態(tài)護林員管護補助資金19330萬元，實際兌現(xiàn)18000萬元，兌現(xiàn)率為93%。資金兌現(xiàn)困難主要有幾個方面的原因。一是兌現(xiàn)清冊造冊難度大。資金兌現(xiàn)涉及40萬農(nóng)戶，清冊造冊工作十分繁重，農(nóng)戶因外出打工、死亡、搬遷等導(dǎo)致兌現(xiàn)名單發(fā)生變化，需要技術(shù)人員定期核實并變更兌現(xiàn)名單。二是資金被整合的情況多，出現(xiàn)無資金兌現(xiàn)的情況。部分縣由于財政赤字、緊張而將涉林資金整合。三是涉林資金總量多，但具體兌現(xiàn)到戶資金少，部分林農(nóng)不配合資金兌現(xiàn)工作，不愿意提供有關(guān)資料，導(dǎo)致資金兌現(xiàn)難以開展。

3.6 采伐指標不足

黔西南州上報的“十四五”年均森林采伐限額建議指標為150萬m3以上(分年度，最低140萬m3，最高160萬m3)，但上級部門批復(fù)的年森林采伐限額僅僅為132萬m3，相差17萬m3，部分年度下達蓄積比建議指標少30萬m3。指標的削減，導(dǎo)致國有林和集體林指標均出現(xiàn)不足，詳見表2。

表2 黔西南州采伐限額建議指標和下達指標對比

3.7 護林員管理不規(guī)范

部分縣的生態(tài)護林員績效考核流于形式，執(zhí)行不嚴，部分護林員巡山管護記錄不全、不詳，有些護林員甚至遠程“打卡”。全州21613名生態(tài)護林員中，僅有興義市的1050名納入生態(tài)護林員信息系統(tǒng)管理(自行開發(fā))，其余均采用傳統(tǒng)的電子表格統(tǒng)計記錄，因信息量大，更新人員信息時容易出錯。

3.8 國有林場森林經(jīng)營缺乏示范

國有林場應(yīng)該起到經(jīng)營示范帶動作用，但在黔西南州，這種帶動示范作用不明顯，許多國有林場編制的森林經(jīng)營方案不切實際，無法落地實施。轄區(qū)內(nèi)某國有林場編制的“十四五”森林經(jīng)營方案中年采伐限額在9～30萬m3之間，在實施過程發(fā)現(xiàn)，納入方案的小班無法采伐，需采伐的小班不在方案中。

4 對策探討

4.1 加強機構(gòu)和隊伍建設(shè)

根據(jù)需要管理需要，建立可以獨立開展工作的行政科室和事業(yè)科室，行政和事業(yè)科室各司其職，協(xié)同配合。行政管理人員負責(zé)審核審批使用林地和核發(fā)林木采伐證等審批事項，事業(yè)人員負責(zé)資源調(diào)查、設(shè)計等，必要時行政和事業(yè)互相配合，共同推進管理工作。探索森林資源監(jiān)督管理體系[2]，推進執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員執(zhí)法水平。

4.2 完善森林資源檔案建設(shè)

成立專門的森林資源檔案管理機構(gòu)，專人負責(zé)檔案管理。充分運用“云平臺”以及檔案管理決策支持系統(tǒng)原理[3～5]建立檔案管理信息系統(tǒng)，對檔案資料，盡量電子化，突出檔案資料的查詢、索引功能，最大化實現(xiàn)對森林資源檔案的歸檔、保護和利用。

4.3 加強使用林地管理和服務(wù)，強化涉林案件查處

提前介入使用林地項目選址，對建設(shè)項目使用林地的必要性、可行性、選址合理性和用地規(guī)模等提出意見，引導(dǎo)建設(shè)項目節(jié)約集約使用林地。加大涉林案件查處力度，對違法使用林地行為，要按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，及時查處查結(jié)，對涉嫌犯罪的，要按照《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及時移送公安部門，推動案件盡快查處到位，為林地手續(xù)辦理提供保障。

4.4 建立基于組件GIS的森林資源監(jiān)測體系

加大資金投入，建立基于組件GIS的地方森林資源監(jiān)測體系[6]。應(yīng)用主要樹種的生長模型[7，8],結(jié)合各類監(jiān)測設(shè)備，獲取有關(guān)變化信息，建立森林資源監(jiān)測管理信息系統(tǒng)和收獲預(yù)估專家系統(tǒng)[9～11]。監(jiān)測管理系統(tǒng)應(yīng)該具備一定可操作性，實現(xiàn)對森林資源總量以及林分相關(guān)因子預(yù)估，在一定程度上實現(xiàn)對森林資源的監(jiān)控。

4.5 探索涉林補償新機制，規(guī)范資金兌現(xiàn)

森林資源發(fā)揮著無可替代的生態(tài)效益，為營造良好的生存環(huán)境提供重要保障，探索“誰受益、誰補償”的補償機制，能一定程度上解決涉林補償標準低的問題。各縣應(yīng)該結(jié)合實際，制定符合當?shù)氐馁Y金兌現(xiàn)規(guī)范，不可采取“一刀切”的兌現(xiàn)方式，避免因兌現(xiàn)工作不力而出現(xiàn)重大輿情、輿論事件。

4.6 推進森林經(jīng)營方案編制，向上申請采伐指標

采伐指標不足的情況在重點林區(qū)和國有林場尤為明顯，重點林區(qū)和國有林場應(yīng)加強森林經(jīng)營方案編制，將采伐圖斑落實到山頭地塊，形成采伐圖斑數(shù)據(jù)庫，做好采伐示范。摸底核實林木采伐指標需求情況，特別是受災(zāi)木指標的申請，應(yīng)提前謀劃，編制采伐作業(yè)設(shè)計，形成專題報上級林業(yè)主管部門。

5 結(jié)語

森林資源管理問題長期存在，需要林業(yè)人不斷努力探索，才能找到并走上發(fā)展的新道路。本文找出制約黔西南州森林資源管理的一些問題，有針對性地提出了對策，希望能對黔西南州森林資源管理工作提供一定參考。