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        近20 年我國生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展與實(shí)踐模式

        2021-11-08 08:37:50劉桂環(huán)王夏暉文一惠謝婧張逸凡華妍妍朱媛媛郝春旭
        中國環(huán)境管理 2021年5期
        關(guān)鍵詞:補(bǔ)償機(jī)制生態(tài)

        劉桂環(huán),王夏暉,文一惠,謝婧,張逸凡,華妍妍,朱媛媛,郝春旭

        (生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心,北京 100012)

        引言

        20 世紀(jì)末21 世紀(jì)初,隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,生態(tài)與環(huán)境問題成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。雖然國家采取了一系列加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的政策措施,有力推動了生態(tài)狀況的改善,但在實(shí)踐過程中,我國生態(tài)保護(hù)方面結(jié)構(gòu)性政策缺位的問題越來越突出,尤其是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策供給不足,這就使得生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者、破壞者與受害者之間存在不公平分配,導(dǎo)致受益者無償占有生態(tài)效益,保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵,破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本,受害者也沒有得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償,要解決這類問題,建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被提上日程。2006 年,中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(以下簡稱國合會)中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組給出了目前較為公認(rèn)的定義,即生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本,運(yùn)用政府和市場手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排[1-3]。黨的十九屆五中全會提出,全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后,我們要乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍?,F(xiàn)代化的兩個重要標(biāo)志是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,進(jìn)入新發(fā)展階段,作為協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段,研究建立聚焦人民共同富裕和人與自然和諧共生的新時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是今后生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾较颉?/p>

        隨著生態(tài)補(bǔ)償逐漸被提升到越來越重要的位置,學(xué)界對生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯靠焖僭鲩L,并取得豐碩成果,也出現(xiàn)了大量的研究綜述,但已有綜述文獻(xiàn)大多針對生態(tài)補(bǔ)償研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié),或者回顧了某一研究領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯窟M(jìn)展[4-6]。有部分學(xué)者嘗試對國內(nèi)期刊已發(fā)表文獻(xiàn)進(jìn)行歸納統(tǒng)計(jì)和總結(jié),分析的維度主要聚焦在文獻(xiàn)數(shù)量、文獻(xiàn)作者、研究機(jī)構(gòu)、研究領(lǐng)域、基金資助等方面[7,8],較少專門圍繞研究領(lǐng)域、熱點(diǎn)區(qū)域、政策發(fā)展脈絡(luò)等進(jìn)行長時(shí)間序列的系統(tǒng)回顧。本文以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)為數(shù)據(jù)來源,借助文獻(xiàn)計(jì)量方法對2000—2020 年發(fā)表的學(xué)術(shù)期刊論文進(jìn)行了系統(tǒng)分析,總結(jié)回顧了具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償制度體系從起步到不斷成熟的發(fā)展過程,歸納總結(jié)了我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫湍J?,并展望了未來的發(fā)展趨勢,以期為我國新時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展提供參考。

        1 近20 年生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展

        1.1 我國生態(tài)補(bǔ)償研究熱點(diǎn)領(lǐng)域的主要特征

        (1)熱點(diǎn)領(lǐng)域直接受政策導(dǎo)向影響。研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域主要圍繞流域、森林、草原、濕地、耕地、海洋、礦產(chǎn)資源、生物多樣性等,其中以流域和森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯空贾鲗?dǎo)地位,占到了熱點(diǎn)領(lǐng)域總數(shù)的60%,濕地、礦產(chǎn)資源、耕地、草原、生物多樣性、海洋等領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繜岫然鞠喈?dāng),均處于5%~9%范圍內(nèi)(圖1)。森林生態(tài)補(bǔ)償在2000 年已經(jīng)具備一定的研究基礎(chǔ),2004 年我國正式建立中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金并在全國范圍內(nèi)實(shí)施之后,森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繑?shù)量驟增,先后在2008 年和2014年達(dá)到研究高峰,這期間正是森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度不斷發(fā)展完善的階段。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯客碛趯?shí)踐,2000—2005 年,我國福建、浙江等省份開始探索流域生態(tài)補(bǔ)償;2005 年,生態(tài)補(bǔ)償被首次納入《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》之后,實(shí)踐需求強(qiáng)烈的流域生態(tài)補(bǔ)償研究逐漸進(jìn)入白熱化階段,到2020 年,該領(lǐng)域研究論文數(shù)量遙遙領(lǐng)先于其他領(lǐng)域,占到重點(diǎn)領(lǐng)域論文總量的1/4。濕地、耕地、草原、生物多樣性、海洋等領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償研究大致呈逐年上升趨勢,且均于2016 年達(dá)到峰值,這與《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31 號)的政策導(dǎo)向有關(guān)。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償研究自2017 年呈現(xiàn)下降趨勢,其原因應(yīng)是2017 年先后建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?,各地摸索出了一些社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的新模式,礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護(hù)的研究更加多元化。

        圖1 我國生態(tài)補(bǔ)償研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域時(shí)間分布情況

        (2)不同領(lǐng)域的研究重點(diǎn)基本相同。不同領(lǐng)域的專家對生態(tài)補(bǔ)償在概念內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償效果評價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展了大量的研究,并在不同案例區(qū)開展實(shí)證研究,各領(lǐng)域因其相關(guān)政策背景和利益需求差異,研究側(cè)重點(diǎn)略有區(qū)別。例如,在流域領(lǐng)域,張惠遠(yuǎn)等[4]較早以實(shí)踐難點(diǎn)和需求視角,系統(tǒng)分析了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,之后對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饾u多元化,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是研究重點(diǎn),主要探討了基礎(chǔ)性的理論方法,或者基于具體的案例開展分析;在森林領(lǐng)域,因林農(nóng)是生態(tài)公益林的管護(hù)者和生態(tài)效益的提供者,學(xué)者對其參與意愿以及影響因素開展了較多的研究[5],我國退耕還林、生態(tài)公益林補(bǔ)償開始較早且持續(xù)至今,對其績效評價(jià)也一直是研究重點(diǎn);在草原領(lǐng)域,因牧民行為響應(yīng)很大程度影響了政策實(shí)施效果,很多學(xué)者對牧民意愿、滿意度、期望偏好進(jìn)行了深入研究,2011 年國家實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制以后,政策實(shí)施對牧民生計(jì)影響逐漸成為研究熱點(diǎn);在濕地領(lǐng)域,濕地銀行受到較多學(xué)者關(guān)注。

        生態(tài)補(bǔ)償研究領(lǐng)域熱點(diǎn)如圖2 所示。

        圖2 生態(tài)補(bǔ)償研究領(lǐng)域熱點(diǎn)

        1.2 我國生態(tài)補(bǔ)償研究熱點(diǎn)區(qū)域的基本趨勢

        (1)生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)證分析方興未艾。關(guān)于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯浚钤鐐?cè)重于分析主體功能區(qū)劃背景下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用,國家實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策之后,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)成為研究的熱點(diǎn)區(qū)域。2013 年,李國平等[9]首次針對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的效果開展了定性和定量分析,之后陸續(xù)有學(xué)者從生態(tài)學(xué)、財(cái)政學(xué)等不同角度分析轉(zhuǎn)移支付政策的成效、不足和改進(jìn)建議。2020年,劉桂環(huán)等[10]系統(tǒng)梳理了12年來國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的發(fā)展脈絡(luò),總結(jié)了該政策演變特征及完善建議。一些學(xué)者選擇湖北、陜西、青海、長江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域開展實(shí)證分析,重點(diǎn)通過轉(zhuǎn)移支付政策在該省份的績效評價(jià)研究提出政策完善建議。此外,早在2004 年,就有學(xué)者圍繞具體自然保護(hù)區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償研究。2015 年我國啟動國家公園體制試點(diǎn)建設(shè),關(guān)于國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究開始大幅增加,多數(shù)是以三江源、錢江源、神農(nóng)架、武夷山等國家公園為案例區(qū)開展實(shí)證研究,部分學(xué)者探討了國家公園、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償與減貧相結(jié)合的路徑[11,12]。圖3 為生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償研究的相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)。

        圖3 生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償研究的相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)

        (2)區(qū)域重大戰(zhàn)略催生區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償研究熱潮。隨著國家啟動系列區(qū)域重大戰(zhàn)略,生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳仓饾u由省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償上升到促進(jìn)區(qū)域間融合互動的層面。2014 年以來,研究生態(tài)補(bǔ)償如何成為京津冀協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的重要途徑是學(xué)界研究的熱點(diǎn)[13]。對長江經(jīng)濟(jì)帶的研究集中在如何以生態(tài)補(bǔ)償解決上中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償助推精準(zhǔn)脫貧等方面;長三角生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯看蠖鄧@研究區(qū)域一體化下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì),或基于長三角城市群、新安江流域、太湖流域等具體區(qū)域開展生態(tài)補(bǔ)償研究。2019 年,黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展首次提升到國家戰(zhàn)略的高度,之后黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍霈F(xiàn)井噴式增長,學(xué)界圍繞黃河流域生態(tài)補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算、水權(quán)交易等方面開展了大量研究?;浉郯拇鬄硡^(qū)因其特殊的地理位置,對其生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬^少。圖4 為生態(tài)補(bǔ)償研究區(qū)域熱點(diǎn)圖。

        圖4 生態(tài)補(bǔ)償研究區(qū)域熱點(diǎn)

        1.3 我國生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)的研究特點(diǎn)

        (1)補(bǔ)償主體研究由單一主體向多元主體演進(jìn)。對補(bǔ)償主體及對象界定的研究和實(shí)踐普遍將“誰受益誰補(bǔ)償、誰保護(hù)誰受償”作為原則[14]。對補(bǔ)償主體的研究通常從生態(tài)環(huán)境的公益性、生態(tài)效益、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等角度出發(fā),將其分為政府、開發(fā)利用者、生態(tài)效益享用者等類型進(jìn)行研究。對補(bǔ)償對象的研究通常將其分為生態(tài)保護(hù)者、減少生態(tài)破壞者等類型進(jìn)行研究。近5 年來,對多元補(bǔ)償主體的研究逐漸增多,逐漸豐富了補(bǔ)償主體研究的方向,與黨的十九大提出的“建立市場化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”相互促進(jìn)。

        (2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算是生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究內(nèi)容主要包括補(bǔ)償上下限確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法研究、補(bǔ)償?shù)燃墑澐?、補(bǔ)償期限選擇、補(bǔ)償空間分配等方面[15]。其中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算是生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的研究重點(diǎn),以使用機(jī)會成本法的研究最多;其次是使用意愿調(diào)查法和生態(tài)足跡法的研究(表1),二者均為國際上廣泛使用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法;文獻(xiàn)數(shù)量最少的是基于生態(tài)損害成本的研究,多以海洋、工業(yè)污染為研究對象,且均為2013 年以后,與2015 年中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》及近十年對生態(tài)環(huán)境損害事故的重視有關(guān)。

        表1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(EC)計(jì)算方法

        (3)市場化多元化成為補(bǔ)償方式研究的關(guān)鍵詞。在生態(tài)補(bǔ)償方式研究中,以轉(zhuǎn)移支付、市場化多元化補(bǔ)償、綜合補(bǔ)償?shù)葹橹?,對補(bǔ)償支付方式進(jìn)行研究。對生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的研究開展較早,自2010 年開始進(jìn)入高峰期,可能與2009 年財(cái)政部正式印發(fā)《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點(diǎn))辦法》(財(cái)預(yù)〔2009〕433 號)有關(guān)。在黨的十九大的影響下,對市場化多元化補(bǔ)償?shù)难芯孔?015 年變得火熱,且多以碳匯、PPP、排污權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)稅費(fèi)制度、市場交易模式等為關(guān)鍵詞[23]。2008 年生態(tài)綜合補(bǔ)償開始進(jìn)入學(xué)者視野,前期主要側(cè)重于宏觀政策設(shè)計(jì)或綜合效果評估的研究,之后逐漸與轉(zhuǎn)移支付、多元化補(bǔ)償?shù)汝P(guān)聯(lián)研究較多,《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》(發(fā)改振興〔2019〕1793 號)印發(fā)以后,生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)难芯扛幼⒅貙?shí)操,以體系和機(jī)制建設(shè)為主。

        (4)補(bǔ)償配套機(jī)制逐漸成為研究熱點(diǎn)。對生態(tài)補(bǔ)償配套機(jī)制的研究自2005 年起逐漸增多,在近10 年保持較多研究,主要包括補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制、績效評估機(jī)制等(圖5)。補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制的研究常見于跨省域、跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和制度的研究中[24],多以“組織化”“區(qū)域合作立法”“協(xié)商治理”“利益相關(guān)者”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行研究[25],部分使用魯賓斯坦議價(jià)模型[26]等方法開展量化研究。對生態(tài)補(bǔ)償績效評估的研究由定性研究向定量研究發(fā)展,以指標(biāo)權(quán)重計(jì)算方法為主,評價(jià)結(jié)果通常為數(shù)值或數(shù)值段,評價(jià)結(jié)果越來越精確,但對時(shí)空尺度考慮較少[27]。

        圖5 生態(tài)補(bǔ)償研究關(guān)鍵環(huán)節(jié)熱點(diǎn)

        2 近20 年我國生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展脈絡(luò)

        (1)各領(lǐng)域獨(dú)立探索的起步階段。2005 年以前,我國的生態(tài)補(bǔ)償政策相對分散,概念尚未統(tǒng)一。這一時(shí)期,我國資源環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)中,相對“碎片化”地體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?,相關(guān)規(guī)定分散在大氣、海洋、草原、水等各類環(huán)境與資源單行法中,且大多是圍繞某一種生態(tài)要素或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)計(jì),沒有統(tǒng)一的概念和主體。一方面是對污染排放、生態(tài)破壞和資源利用等行為所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行“以生態(tài)環(huán)境治理、恢復(fù)為目的”的補(bǔ)償性收費(fèi),如我國《大氣污染防治法》《海洋法》等規(guī)定的排污費(fèi)、《水法》規(guī)定的水資源費(fèi)等;另一方面是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)助,如我國《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《退耕還林條例》《草原法》等規(guī)定對相關(guān)行為提供資金和糧食補(bǔ)助、減征或者免征增值稅等。

        (2)政策概念逐漸統(tǒng)一的發(fā)展階段。2006—2014年,國家建立生態(tài)補(bǔ)償制度這一概念逐漸明確并固化。國家“十一五”“十二五”規(guī)劃綱要、國務(wù)院工作要點(diǎn)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要等文件均明確提出要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2009 年起我國正式建立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制;2010 年,《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布,明確了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的功能定位和管控要求,既對生態(tài)產(chǎn)品供給者的作用進(jìn)行確認(rèn)和認(rèn)定,又對建立生態(tài)補(bǔ)償制度以維持主體功能提出了迫切需求。之后,在2010年修正的《水土保持法》、2013 年的中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,“國家建立生態(tài)補(bǔ)償制度”這一統(tǒng)一表述逐步成型,2014 年的中央1 號文件——中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)〔2014〕1 號)第一次在頂層設(shè)計(jì)中明確了全要素、全領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度,同年修正的《環(huán)境保護(hù)法》將“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”正式列為法定制度,2014 年、2015 年的政府工作報(bào)告明確提出要建立并擴(kuò)大上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。在此階段,我國生態(tài)補(bǔ)償制度初現(xiàn)雛形,包括森林、草原、濕地、耕地、水源地、流域、水土保持等在內(nèi)的補(bǔ)償范圍得到頂層設(shè)計(jì)的認(rèn)可。

        (3)決策部署不斷明確的提速階段。從2015 年起,生態(tài)補(bǔ)償制度的重點(diǎn)領(lǐng)域得以明確,生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)路線圖日益明朗。中央密集出臺了一系列關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要文件,明確重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域,鼓勵多元化探索(圖6)。2015 年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》,其中關(guān)于完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)要求成為近年來我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策的總綱和引領(lǐng)。2016 年印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)指導(dǎo)意見》則強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)建立地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,明確了“以地方補(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持”的事權(quán)安排。2018 年印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》以及2019 年出臺的《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》對生態(tài)補(bǔ)償制度提出新要求,將引導(dǎo)社會資本投入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域、發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)的自我發(fā)展能力等作為生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)一步拓展的重要突破口。至此,我國生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)從分散、模糊趨于統(tǒng)一,森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域基本明確,生態(tài)補(bǔ)償政策脈絡(luò)基本清晰。2020 年11 月,《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》及起草說明已向社會公開征求意見,同年12 月制定發(fā)布的《長江保護(hù)法》第七十六條對“國家建立長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”進(jìn)行界定和說明,在立法層面進(jìn)一步加快了形成符合我國國情、具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償制度體系的進(jìn)程。

        圖6 我國生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)重要法規(guī)和政策

        總體來看,20 年來我國生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)從分散體現(xiàn)到明確聚焦、補(bǔ)償領(lǐng)域從單因素起步到綜合布局、補(bǔ)償模式從自上而下到多元參與,政策脈絡(luò)日益清晰,已成為我國調(diào)節(jié)保護(hù)和發(fā)展利益關(guān)系、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要政策手段。

        3 我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式總結(jié)

        作為公共產(chǎn)品或公共服務(wù),生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性,既有全國屬性,又具有鮮明的地域?qū)傩?。我國地域遼闊,境內(nèi)既有青藏高原、東北森林、三江源等對維護(hù)國家生態(tài)安全具有重要意義的生態(tài)功能區(qū)域,又有黃河、長江、珠江、海河等串聯(lián)市域、縣域乃至省域的區(qū)際利益的流域生態(tài)系統(tǒng)。全國性及地區(qū)性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)并存,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者與受益者往往分屬于不同行政區(qū)劃和財(cái)政級次,為滿足我國生態(tài)產(chǎn)品供給和需求關(guān)系多樣的現(xiàn)實(shí)條件,我國逐漸形成了政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與的生態(tài)補(bǔ)償模式,市場化運(yùn)作、可持續(xù)生態(tài)補(bǔ)償模式正在形成。

        (1)以上級政府對下級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要特征的縱向生態(tài)補(bǔ)償模式。我國縱向生態(tài)補(bǔ)償主要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付對重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能重要區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償。一方面,在我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索的早期階段,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制一般是中央政府對全國、各級政府對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)行動的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,與生態(tài)建設(shè)工程緊密關(guān)聯(lián)。2001—2003年,國家陸續(xù)開始對森林生態(tài)效益、礦產(chǎn)資源、退耕還草、退耕還林開展資金和實(shí)物補(bǔ)償;其后,數(shù)次優(yōu)化政策,陸續(xù)設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、林業(yè)改革發(fā)展資金、林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)基金,對生態(tài)公益林的營造、撫育及保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償,并將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大到濕地保護(hù);之后,荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償也相繼建立起來。另一方面,2008 年起,我國開始開展國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,對主體功能區(qū)劃中禁止開發(fā)區(qū)與部分限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償,補(bǔ)償范圍從2008 年的221 個縣域擴(kuò)展到目前的818 個縣,補(bǔ)償資金從60.51 億元提高到2020 年的794.5 億元[10],用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生,加大生態(tài)扶貧投入,其本質(zhì)是彌補(bǔ)生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)喪失的部分發(fā)展成本,緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾[28]??v向生態(tài)補(bǔ)償有力保障了重要生態(tài)系統(tǒng)和國家生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力持續(xù)增強(qiáng),對維護(hù)國家生態(tài)安全和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

        (2)以流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為主要形式的橫向生態(tài)補(bǔ)償模式。為促使受益者向生態(tài)產(chǎn)品的提供者支付合理費(fèi)用,實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)外部性的內(nèi)部化,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,我國不斷探索推動生態(tài)關(guān)系密切但不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)間建立起橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,江河等水體串聯(lián)的地區(qū)行政區(qū)域多、利益關(guān)系相對明晰、良好水資源需求強(qiáng)烈,因此流域上下游地區(qū)政府間關(guān)于水質(zhì)、水資源的轉(zhuǎn)移支付成為橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕憩F(xiàn)形式。2010 年,新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)作為全國首個跨省區(qū)域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)正式啟動,為地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)進(jìn)行突破性探索;到2020 年年底,福建、廣西、四川等15 個省份參與開展了10 個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn);浙江、江西、四川、吉林、陜西等21 ?。▍^(qū)、市)建立了行政區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,陜西、貴州、內(nèi)蒙古、黑龍江等4 省(區(qū))主要針對轄區(qū)內(nèi)的渭河、清水江、紅楓湖、赤水河、烏江、穆棱河和呼蘭河等重點(diǎn)流域開展了流域生態(tài)補(bǔ)償。廣西、甘肅、上海、青海等?。▍^(qū)、市)的部分地市自主開展了流域生態(tài)補(bǔ)償。西藏、新疆2 個自治區(qū)以及港澳臺地區(qū)尚未開展流域生態(tài)補(bǔ)償[29]。近期,國家對黃河、長江建立全流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也做出了明確的頂層設(shè)計(jì)。流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償模式有效推動和促進(jìn)了區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展,現(xiàn)已成為調(diào)整流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重要政策手段。

        (3)調(diào)動企業(yè)與社會主體參與積極性質(zhì)的市場化生態(tài)補(bǔ)償模式。單純依靠財(cái)政資金無法完全覆蓋生態(tài)產(chǎn)品供給成本,生態(tài)補(bǔ)償制度的良性發(fā)展需要全社會的投入和支持。市場化生態(tài)補(bǔ)償模式旨在充分調(diào)動政府、企業(yè)、公眾各方面的積極性,將被保護(hù)的、潛在的自然資源資產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品以自愿交易的形式轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2014 年7 月,我國在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7 個?。▍^(qū))啟動水權(quán)試點(diǎn),截至2020 年,已有15 個省(區(qū))在省級或市級層面推動水權(quán)交易建設(shè)[30]。2017 年,新安江綠色發(fā)展基金成立,并向生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化旅游三大領(lǐng)域投資;2020 年,國家綠色發(fā)展基金正式啟動運(yùn)營,重點(diǎn)投向環(huán)境保護(hù)和污染防治、生態(tài)修復(fù)和國土空間綠化、能源資源節(jié)約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發(fā)展領(lǐng)域。福建省南平市從2018 年起開展“森林生態(tài)銀行”試點(diǎn),引入社會資本投入森林保護(hù)和林業(yè)經(jīng)濟(jì)連片運(yùn)營。新安江流域上下游的杭黃綠色產(chǎn)業(yè)園合作、杭黃省際旅游合作示范區(qū)建設(shè),天津與承德的承德應(yīng)用技術(shù)職業(yè)學(xué)院、勞動力資源供需服務(wù)平臺共建等做法在產(chǎn)業(yè)、教育等“造血功能”上的新型補(bǔ)償方式取得了一定的成效。

        (4)探索增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給者自我發(fā)展能力的生態(tài)綜合補(bǔ)償模式。生態(tài)綜合補(bǔ)償模式是我國生態(tài)補(bǔ)償制度提質(zhì)增效的最新探索,通過創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度、推進(jìn)建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度、發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、推動生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化等多項(xiàng)任務(wù),推動我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展更加協(xié)同的補(bǔ)償目標(biāo),吸納更加多元的補(bǔ)償主體,建立更加高效的補(bǔ)償路徑。2020 年,西藏、甘肅、福建、安徽等10 個?。▍^(qū)、市)的50 個縣(市、區(qū))開始啟動生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作,以系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作為目標(biāo),在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償資金、降低生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施成本、提升資金使用效率方面進(jìn)行了有益探索。

        20 年來,我國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在理論研究支撐下不斷優(yōu)化完善,具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式逐步形成(圖7)。

        圖7 具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式

        4 未來展望

        《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”作為綠色發(fā)展的重要內(nèi)容,對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提出了新要求,也給生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展指明了方向。生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會和制度等,需要綜合運(yùn)用生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)以及資源科學(xué)等學(xué)科的交叉融合,目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒饕性趩螌W(xué)科領(lǐng)域,對于經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)與地理學(xué)、生態(tài)學(xué)相結(jié)合的交叉研究相對較少[31,32]。建議探索基于多學(xué)科交叉的創(chuàng)新性研究,同時(shí),將生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)一步與制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等相結(jié)合,以法制化、多元化、市場化和信息化為核心,推動生態(tài)補(bǔ)償向更加立體、更加縱深和更加系統(tǒng)的方向發(fā)展[33]。

        推動生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹ㄔO(shè)。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律系統(tǒng)性建設(shè),明確法律關(guān)系主客體及權(quán)利義務(wù),合理界定生態(tài)補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)。不斷修訂完善環(huán)保法與單行法,使其相互銜接并增設(shè)可操作性條款,盡快出臺《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》,同時(shí)鼓勵各地因地制宜出臺地方立法,科學(xué)設(shè)定補(bǔ)償模式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各相關(guān)單行法和部門法在修編過程中,應(yīng)適時(shí)調(diào)整和納入新的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,例如在正在制定的“黃河保護(hù)法”中,建議明確黃河流域上中下游各方生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任和權(quán)利、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)等基本準(zhǔn)則,為流域生態(tài)補(bǔ)償提供剛性約束。

        推動生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣ㄔO(shè)。進(jìn)一步完善縱向生態(tài)補(bǔ)償制度,根據(jù)不同生態(tài)資源階段性保護(hù)需求和區(qū)域性保護(hù)差異,綜合考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、保護(hù)和治理投入、機(jī)會成本等因素,確立生態(tài)補(bǔ)償動態(tài)目標(biāo)。在國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等生態(tài)功能重要區(qū)域探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值與資金分配相掛鉤的補(bǔ)償機(jī)制,充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用,持續(xù)提升生態(tài)產(chǎn)品“增量”。探索建立“雙向”異地開發(fā)的橫向生態(tài)補(bǔ)償及機(jī)制,在目前保護(hù)地區(qū)到受益地區(qū)共建園區(qū)的基礎(chǔ)上,鼓勵生態(tài)產(chǎn)品受益地到生態(tài)產(chǎn)品供給地發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè),建立合作園區(qū),形成與供給地資源環(huán)境特點(diǎn)相協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)集群,助推這些地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。圍繞生態(tài)補(bǔ)償顯著的推動共同富裕效應(yīng),注重解決多元主體之間的利益分配問題,確保生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效率最大化,充分體現(xiàn)出補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)出價(jià)值[34]。

        推動生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌ㄔO(shè)。探索建立生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場,推廣生態(tài)票交易制度,創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易,建立更加全面、豐富的生態(tài)產(chǎn)品市場交易機(jī)制。積極探索生態(tài)環(huán)境治理與區(qū)域產(chǎn)業(yè)開發(fā)有效融合的創(chuàng)新模式,提升關(guān)聯(lián)土地開發(fā)的市場“溢出”價(jià)值。建立健全保護(hù)地特許經(jīng)營收益分配機(jī)制及反哺模式,加大對生態(tài)修復(fù)績效優(yōu)良地區(qū)和保護(hù)地生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升和價(jià)值“外溢”[35]。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償市場化所需的政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)條件、市場條件等實(shí)施保障體系建設(shè)。

        推動生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔⒒ㄔO(shè)。依托自動化、數(shù)字化、信息化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估系統(tǒng)促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木?xì)化管理。開展生態(tài)產(chǎn)品總量、類型、時(shí)間、空間等方面的監(jiān)測工作,動態(tài)更新生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理投入、機(jī)會成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),形成生態(tài)補(bǔ)償全周期動態(tài)監(jiān)測體系,為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)提供依據(jù),為生態(tài)補(bǔ)償績效評估及預(yù)警、管理提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。

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        住進(jìn)呆萌生態(tài)房
        生態(tài)之旅
        無功補(bǔ)償電容器的應(yīng)用
        山東冶金(2019年5期)2019-11-16 09:09:38
        自制力是一種很好的篩選機(jī)制
        文苑(2018年21期)2018-11-09 01:23:06
        解讀補(bǔ)償心理
        破除舊機(jī)制要分步推進(jìn)
        植物補(bǔ)償和超補(bǔ)償作用
        生態(tài)
        注重機(jī)制的相互配合
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