秦昌波，張培培，于雷，張瀚文，楊麗閻

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院戰(zhàn)略規(guī)劃所，北京 100012）

引言

“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”（以下簡稱“三線一單”）是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的積極實(shí)踐，也是全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)和打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)[1]，其核心就是以改善環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能為目標(biāo)，集成紅線、底線、上線成果，劃定管控單元并編制差異化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)口前移提供政策工具[2]。不斷健全“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)，對(duì)協(xié)同推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義。

目前，全國31 ?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均已完成省級(jí)“三線一單”成果發(fā)布，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步建立，全面進(jìn)入落地實(shí)施應(yīng)用階段。但是現(xiàn)有體系建設(shè)還存在一定問題，為了“三線一單”制度的長遠(yuǎn)發(fā)展，本文系統(tǒng)梳理“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)的歷程和進(jìn)展，從管理體系、技術(shù)體系和應(yīng)用體系等方面進(jìn)一步厘清現(xiàn)存的主要問題，并提出對(duì)策建議，以期為下一步不斷完善“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，加快推動(dòng)成果落地實(shí)施提供支撐，強(qiáng)化“三線一單”在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防制度體系中的基礎(chǔ)地位和作用[3]。

1 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)歷程回顧

（1）制度孕育階段。20 世紀(jì)90 年代，我國開始探索生態(tài)、水、大氣環(huán)境功能區(qū)劃。2000 年以后，逐步認(rèn)識(shí)到系統(tǒng)綜合的重要性，開始探索國家環(huán)境功能區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃（尺度略粗）。2011 年，將各類最為重要的區(qū)域集成劃定為生態(tài)保護(hù)紅線，作為國家重要的“生命線”實(shí)施加嚴(yán)管控。2012 年，進(jìn)一步將紅線和各要素區(qū)劃的優(yōu)點(diǎn)整合，探索開展城市環(huán)境總體規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)劃試點(diǎn)工作。2016 年，吸收戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡稱環(huán)評(píng)）對(duì)發(fā)展端的更多考量，逐步建立“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系[4]。

（2）制度發(fā)展階段。2017 年，結(jié)合濟(jì)南、鄂爾多斯、連云港、承德4 個(gè)城市的“三線一單”試點(diǎn)工作，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院牽頭編制“三線一單”技術(shù)指南。2018 年，結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶12 ?。ㄊ校叭€一單”試點(diǎn)工作，出臺(tái)“三線一單”編制技術(shù)要求、岸線分類管控技術(shù)說明、“三線一單”數(shù)據(jù)規(guī)范等文件。2019年，全面啟動(dòng)其他19?。▍^(qū)、市）及兵團(tuán)的“三線一單”編制工作，逐步建立健全“三線一單”的技術(shù)體系和管理體系。截至2021 年4 月，31 省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)“三線一單”省級(jí)成果均已通過省級(jí)人民政府審議并發(fā)布。

（3）制度完善階段。目前，各地級(jí)市“三線一單”成果也在陸續(xù)發(fā)布中，預(yù)計(jì)2021 年年底前全部完成發(fā)布，進(jìn)入制度完善階段。主要?dú)v程見圖1。

圖1 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)歷程

1.2 全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步建立

現(xiàn)階段，我國已形成以成果體系、技術(shù)體系、管理體系、應(yīng)用體系為主要架構(gòu)的“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，詳見圖2。

圖2 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

1.2.1 成果體系基本建立

“三線一單”核心成果主要體現(xiàn)為“四個(gè)一”，即一套摸清家底的基礎(chǔ)工作底圖數(shù)據(jù)庫、一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案、一份生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單和一個(gè)服務(wù)于多重對(duì)象的成果數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)。

（1）一套摸清家底的基礎(chǔ)工作底圖數(shù)據(jù)庫。對(duì)生態(tài)環(huán)境家底進(jìn)行全面梳理，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、矢量化處理，形成一套坐標(biāo)系統(tǒng)一、位置準(zhǔn)確、邊界清晰，覆蓋水、海洋、大氣、土壤、生態(tài)、水資源、能源（煤炭）、土地資源、岸線資源，包括基礎(chǔ)地理信息、規(guī)劃區(qū)劃、資源現(xiàn)狀、環(huán)境管理、人口社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等方面的數(shù)據(jù)庫。實(shí)現(xiàn)了各類環(huán)境要素功能區(qū)劃、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、全口徑污染源、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源、各類保護(hù)地、合法合規(guī)園區(qū)、水系等的空間化和信息化，為數(shù)據(jù)共享和智慧決策奠定基礎(chǔ)。

（2）一項(xiàng)覆蓋生態(tài)—資源—環(huán)境的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案。建立了一套符合自然規(guī)律、銜接行政邊界的生態(tài)、水、大氣、土壤分區(qū)管控方案，精細(xì)化到土地斑塊尺度；建立了一套落實(shí)到監(jiān)測斷面和管控單元的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、重點(diǎn)污染物削減比例等的底線要求；建立了一套水資源、能源、土地資源、岸線資源的強(qiáng)度、效率和空間管控方案；建立了一套引導(dǎo)城市高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境管控單元。將全國劃分為40 737 個(gè)環(huán)境管控單元，其中優(yōu)先保護(hù)單元16 834 個(gè)、重點(diǎn)管控單元17 271 個(gè)、一般管控單元6 632 個(gè)，三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%，單元精度達(dá)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度。

（3）一份分單元多維度的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單?；诃h(huán)境管控單元，構(gòu)建了“省—市—片區(qū)—單元（園區(qū)）”四級(jí)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單體系，統(tǒng)籌考慮紅線、底線、上線要求，銜接各項(xiàng)法律法規(guī)和政策文件，提出空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源利用增效等四個(gè)維度的準(zhǔn)入要求，對(duì)382 個(gè)地級(jí)行政區(qū)和近3000 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)提出了空氣質(zhì)量目標(biāo)，對(duì)20 879 個(gè)水環(huán)境控制單元和市控及以上斷面提出了水質(zhì)目標(biāo)，對(duì)超過3300 個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)提出了準(zhǔn)入要求。

（4）一個(gè)服務(wù)于多重對(duì)象的成果數(shù)據(jù)共享平臺(tái)?！叭€一單”首次實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保工作的系統(tǒng)化、空間化、信息化整合，建立了“三線一單”成果數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。目前國家層面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全國一張圖的展示和查詢服務(wù)，23 個(gè)省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已完成成果應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，相繼研發(fā)了地圖展示、數(shù)據(jù)管理、綜合查詢、智能研判等業(yè)務(wù)模塊，正在探索打通部門間、省市縣間的數(shù)據(jù)壁壘，已逐步在規(guī)劃制定、項(xiàng)目準(zhǔn)入、審批決策中發(fā)揮重要作用。

1.2.2 技術(shù)體系更加成熟

在繼承以往各類制度既往成熟技術(shù)方法的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系呈現(xiàn)出集成度和精細(xì)化水平越來越高的特征，逐步形成了一套陸海統(tǒng)籌覆蓋全要素的技術(shù)體系，詳見表1。

表1 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控主要技術(shù)方法

生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，探索形成了點(diǎn)、線、面相結(jié)合的生態(tài)空間構(gòu)建方法，既有傳統(tǒng)生態(tài)要素的“空間疊圖+系統(tǒng)評(píng)價(jià)”，也有基于生態(tài)流理論，通過建立阻力面模型等方法識(shí)別的生態(tài)源地、生態(tài)廊道、生態(tài)節(jié)點(diǎn)和生態(tài)基質(zhì)等點(diǎn)狀、線狀和面狀生態(tài)安全格局，補(bǔ)充納入生態(tài)空間。

大氣環(huán)境領(lǐng)域，利用第三代空氣質(zhì)量模型WRFCMAQ 和排放清單模型SMOKE，開展環(huán)境空氣質(zhì)量模擬，作為大氣環(huán)境承載能力評(píng)估測算的基礎(chǔ)。大氣環(huán)境空間評(píng)價(jià)精度由10km×10km 逐步精細(xì)到1km×1km 的網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)了高精度的三維動(dòng)態(tài)流場模擬。創(chuàng)新性地提出了大氣環(huán)境聚集敏感性、布局敏感性、受體敏感性的技術(shù)評(píng)價(jià)方法[5]。

水環(huán)境領(lǐng)域，基于高精度DEM 數(shù)據(jù)，通過SWAT 模型等實(shí)現(xiàn)產(chǎn)匯流關(guān)系的解析，水環(huán)境控制單元評(píng)價(jià)精度由鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度逐步向村界尺度轉(zhuǎn)變，并將行政邊界與匯水邊界結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了更加精細(xì)化的空間管控。首次實(shí)現(xiàn)保護(hù)類單元和污染治理類單元的一張圖管控，將農(nóng)業(yè)面源污染關(guān)鍵源區(qū)的概念引入到各類污染源中，將全域細(xì)分為工業(yè)源重點(diǎn)管控區(qū)、農(nóng)業(yè)源重點(diǎn)管控區(qū)、城鎮(zhèn)生活源重點(diǎn)管控區(qū)，指引科學(xué)、精準(zhǔn)、高效減污治污[6]。

土壤污染防控領(lǐng)域，采用單因子或多因子污染指數(shù)等方法，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行土壤污染物超標(biāo)及累積性評(píng)價(jià)，對(duì)建設(shè)用地開展污染物超標(biāo)評(píng)價(jià)，劃分土壤環(huán)境質(zhì)量等級(jí)。識(shí)別農(nóng)用地優(yōu)先保護(hù)區(qū)、農(nóng)用地污染風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)管控區(qū)、污染地塊等區(qū)域，從環(huán)境管理前端入手對(duì)受污染土地用途轉(zhuǎn)變進(jìn)行指導(dǎo)、約束。

海洋環(huán)境領(lǐng)域，積極探索近岸海域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作。首次對(duì)海洋部門和生態(tài)環(huán)境部門的區(qū)劃、規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)整理，從空間準(zhǔn)入、污染排放、海岸線利用等多個(gè)層面拓展陸海統(tǒng)籌理念，通過EFDC、ROMS、MIKE、FVCOM 等海洋環(huán)境動(dòng)力學(xué)模型，建立污染物排放與水體水質(zhì)之間的定量響應(yīng)關(guān)系，強(qiáng)化入海污染物控制，為實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌提供科學(xué)支撐。

1.2.3 管理體系逐步健全

一是法律地位基本確立。國家層面，我國2021年3 月1 日實(shí)施的《長江保護(hù)法》，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單作為重要內(nèi)容納入法律，“三線一單”實(shí)施的法律保障不斷強(qiáng)化。地方層面，26 部地方法律法規(guī)先后通過地方人大審議，涵蓋生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)條例、水環(huán)境保護(hù)條例及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施辦法等，涉及天津、山東、江西、湖北等19 個(gè)省（區(qū)、市），進(jìn)一步明確了“三線一單”的法律地位。山西和浙江2 省通過制定建設(shè)項(xiàng)目管理辦法等政府規(guī)章，明確了“三線一單”要求，為“三線一單”編制實(shí)施提供了制度保障。大連、深圳等地市也通過立法在城市尺度上率先鞏固了“三線一單”的法律地位。

二是制度建設(shè)逐步完善。出臺(tái)《“三線一單”試點(diǎn)工作方案》《長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)“三線一單”編制工作方案》等相關(guān)管理性文件十余項(xiàng)，基本建立“三線一單”的制度管理框架。建立自上而下的聯(lián)動(dòng)和響應(yīng)工作機(jī)制，壓實(shí)地方主體責(zé)任。國家層面由顧問專家組把控方向、技術(shù)專家組審核技術(shù)；省級(jí)層面由責(zé)任專家、對(duì)口指導(dǎo)專家、包保組專家從不同層面做好幫扶指導(dǎo)，扎實(shí)推動(dòng)體系建設(shè)工作；市級(jí)層面深入?yún)⑴c“三線一單”編制、發(fā)布和應(yīng)用工作；區(qū)縣的分工交由地方自由裁量。

三是動(dòng)態(tài)更新和跟蹤評(píng)估機(jī)制初步建立。初步明確實(shí)時(shí)更新、動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合的機(jī)制，提出第一批試點(diǎn)省份成果更新調(diào)整的原則和條件、程序與要求。對(duì)依法依規(guī)事項(xiàng)實(shí)時(shí)更新，對(duì)五年內(nèi)因國家與地方發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)調(diào)整，確需進(jìn)行更新的，由地方提出申請，經(jīng)審定后更新。初步明確由各省（區(qū)、市）組織開展每年一次跟蹤評(píng)估工作，5 年開展一次全面評(píng)估。

1.2.4 應(yīng)用體系不斷拓展

以生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)空間守護(hù)重要生態(tài)環(huán)境家底。將未納入紅線的生態(tài)功能重要區(qū)和極重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和極敏感區(qū)、各類保護(hù)地、河湖生態(tài)緩沖帶，以及重要的湖庫、岸線、濕地、林地、草原等納入一般生態(tài)空間?？紤]到生態(tài)空間的破碎性，將對(duì)保障生態(tài)安全格局有重要意義的生態(tài)廊道也納入保護(hù)。通過生態(tài)廊道、清水通道、通風(fēng)廊道優(yōu)化城市開發(fā)格局，生態(tài)廊道明確不宜開發(fā)建設(shè)占用區(qū)域；清水通道引導(dǎo)污染型企業(yè)合理避讓，布局到水環(huán)境承載狀況較好、水質(zhì)要求低的區(qū)域；通風(fēng)廊道避免布局重污染項(xiàng)目和阻擋城市氣流的建筑。

以環(huán)境質(zhì)量底線助力打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。一是依托精細(xì)化的生態(tài)、水、氣、土、海洋等要素目標(biāo)和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，提供展示查詢服務(wù)，支撐管理者的科學(xué)決策。二是通過劃定的水環(huán)境工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)生活污染重點(diǎn)管控區(qū)，大氣環(huán)境的高排放區(qū)、布局敏感區(qū)、弱擴(kuò)散區(qū)，農(nóng)用地和建設(shè)用地污染風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)管控區(qū)等，從中觀尺度上引領(lǐng)治污防污工作的“精準(zhǔn)施策”。三是優(yōu)先保護(hù)單元和重點(diǎn)管控單元是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重點(diǎn)區(qū)域，清單是監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容[7]。以各類優(yōu)先保護(hù)區(qū)支撐散亂污、違法違規(guī)企業(yè)的清理整頓，指導(dǎo)實(shí)施受損優(yōu)先保護(hù)單元的生態(tài)修復(fù)?；诠蚕響?yīng)用平臺(tái)，支撐涉及安全距離、項(xiàng)目布局等的環(huán)保信訪案件處理，拓展智慧環(huán)保內(nèi)涵和外延。

以資源利用上線建立資源與環(huán)境的響應(yīng)鏈條。水利部門在水資源開發(fā)利用指標(biāo)分配過程中，宜將“三線一單”中的生態(tài)流量、下泄流量等納入統(tǒng)籌。發(fā)改部門在能源利用總量和效率指標(biāo)制定過程中，宜充分銜接“三線一單”中的煤炭禁燃區(qū)、大氣環(huán)境質(zhì)量約束下的能源利用上線要求。自然資源和住建部門在制定建設(shè)用地指標(biāo)、開發(fā)建設(shè)規(guī)劃等過程中，宜充分考慮土地資源利用上線的要求，合理規(guī)避生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、受污染耕地等。

以生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單支撐環(huán)境精細(xì)化監(jiān)管。通過銜接現(xiàn)有相關(guān)管理要求，集成“三線”成果，堅(jiān)持功能和問題導(dǎo)向，制定的覆蓋空間準(zhǔn)入、污染排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、資源利用4 個(gè)維度個(gè)性和共性相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單[8]，相當(dāng)于地圖式“生態(tài)環(huán)保要求大詞典”，是環(huán)境管理的重要工具書。一方面支撐生態(tài)環(huán)境管理工作精細(xì)化、落地化，另一方面，明確產(chǎn)業(yè)限制條件，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的重要遵循。

以整裝成套的“三線一單”成果支撐高質(zhì)量發(fā)展。一是“三線一單”可為國土空間規(guī)劃、“十四五”發(fā)展規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃編制提供前置性的科學(xué)引導(dǎo)。例如，“三線一單”是加強(qiáng)國土空間管控的新抓手[9]，對(duì)生態(tài)空間兩者可共享成果，環(huán)境管控單元可支撐主體功能分區(qū)劃定，重點(diǎn)管控單元可為集中建設(shè)區(qū)的劃定提供參考，清單可支撐空間分區(qū)管控要求和規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的制定。二是“三線一單”將園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以及現(xiàn)在或未來開發(fā)強(qiáng)度大的區(qū)域劃定為重點(diǎn)管控區(qū)，指引新建（搬遷）項(xiàng)目和園區(qū)向重點(diǎn)管控區(qū)集聚發(fā)展，發(fā)揮集聚優(yōu)勢、協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)資源集約節(jié)約利用、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施高效利用。三是“三線一單”推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)改革，對(duì)負(fù)面清單外、符合“三線一單”的建設(shè)項(xiàng)目，可探索實(shí)行環(huán)評(píng)簡化、環(huán)評(píng)降級(jí)、告知承諾制等改革[10]。

2 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)面臨的主要問題

2.1 管理體系不夠健全，生態(tài)環(huán)境治理效能有待提升

法律支撐仍需加強(qiáng)?！叭€一單”的設(shè)計(jì)初衷是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境源頭防控，支撐高質(zhì)量發(fā)展，但在全國層面缺乏法律法規(guī)、政策制度保障，各地將“三線一單”納入法律法規(guī)也多體現(xiàn)為“原則性入法”，未做進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定，與有單獨(dú)法律支撐的其他制度相比，“三線一單”的支撐力度不足。例如，我國《長江保護(hù)法》要求“三線一單”與國土空間規(guī)劃相銜接，但在實(shí)際工作中，國土空間規(guī)劃占絕對(duì)優(yōu)勢，“三線一單”的源頭準(zhǔn)入很多時(shí)候必須“配合”國土空間規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)。另外，在工作組織層面，“三線一單”編制、發(fā)布和實(shí)施的主體是地方黨委政府，一旦重視不足，地方生態(tài)環(huán)境部門推動(dòng)工作難度較大。

區(qū)域流域統(tǒng)籌規(guī)則尚不明確。全國省、市級(jí)政府分工模式不同導(dǎo)致各地成果粗細(xì)程度差異較大。一種是省級(jí)牽頭，地市主要負(fù)責(zé)對(duì)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單進(jìn)行細(xì)化完善；另一種是地市單獨(dú)開展工作，最后交由省級(jí)統(tǒng)籌。第一種模式在更新調(diào)整時(shí)，地市較為被動(dòng)，其一是未深入?yún)⑴c“三線”的分析工作，對(duì)相關(guān)工作的理解不夠，其二是可能存在調(diào)整權(quán)限問題。第二種模式則由于區(qū)域、流域?qū)用嫒狈?qiáng)有力的統(tǒng)籌，可能造成管控邊界不協(xié)調(diào)、管控要求不銜接等問題。

更新調(diào)整工作缺乏細(xì)則。在當(dāng)前“十四五”各項(xiàng)工作起步開局的關(guān)鍵時(shí)期，隨著國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整、自然保護(hù)地優(yōu)化整合、第三次國土調(diào)查等工作的逐步完成，以及“十四五”相關(guān)規(guī)劃的陸續(xù)出臺(tái)，“三線一單”可能面臨大量的更新和調(diào)整工作，但目前對(duì)更新調(diào)整的原則還不夠明確，地方在實(shí)施更新調(diào)整時(shí)缺乏指導(dǎo)，尤其是對(duì)調(diào)整的內(nèi)容、程序、主體、頻次等尚存在很大的不確定性，可能影響成果質(zhì)量。

2.2 技術(shù)體系亟須完善，協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)支撐不足

生態(tài)空間劃定方法銜接難度大。一是由于自然資源部門的“三區(qū)三線”和生態(tài)環(huán)境部門的“三線一單”在設(shè)計(jì)階段均涉及了生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)空間，但兩者對(duì)生態(tài)空間的劃定技術(shù)路徑、管控要求存在一定差異，且國土空間規(guī)劃淡化了“三區(qū)”的概念，強(qiáng)調(diào)“三線”的落地，同時(shí)又保留了部分生態(tài)安全格局，在具體工作中存在一定銜接難度。二是發(fā)展和保護(hù)的博弈，由于生態(tài)保護(hù)紅線的“前車之鑒”，地方將生態(tài)空間視為發(fā)展的“緊箍咒”，在對(duì)接過程中參照紅線的工作經(jīng)驗(yàn)要求扣減生態(tài)空間，導(dǎo)致其破碎化。

資源利用上線的技術(shù)環(huán)節(jié)較為薄弱。該部分目前以銜接水利、自然資源、發(fā)改等部門總量、強(qiáng)度和效率指標(biāo)約束為主，缺少從生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)的深入分析，無法有效支撐管理部門的綜合決策。特別是在“以水四定”“三水”統(tǒng)籌①2014 年，習(xí)近平總書記提出“城市發(fā)展要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的原則”，為城市發(fā)展指明方向。2019 年12 月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃編制技術(shù)大綱》，明確提出要突出水資源、水生態(tài)、水環(huán)境“三水”統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)“有河有水，有魚有草，人水和諧”的目標(biāo)。的要求下，如何建立水資源利用與水生態(tài)保護(hù)、水環(huán)境改善之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，如何推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的路徑等，都需要在生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量改善和資源開發(fā)利用間找到最佳方案，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本最低化、生態(tài)環(huán)境效益最大化。

環(huán)境管控單元?jiǎng)澏ǚ绞缴胁唤y(tǒng)一。根據(jù)技術(shù)指南要求，將城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園區(qū)等邊界與依據(jù)“三線”確定的管控分區(qū)疊加，利用逐級(jí)聚類綜合劃定管控單元，但實(shí)踐中分化為兩條道路。第一是將各類保護(hù)區(qū)聚類為優(yōu)先保護(hù)單元，將水、大氣的重點(diǎn)管控區(qū)和工業(yè)園區(qū)等聚類為重點(diǎn)管控單元。優(yōu)點(diǎn)是一張圖知曉所有各類重點(diǎn)保護(hù)和管控對(duì)象，但缺點(diǎn)也比較明顯，一方面想要取代“三線”但是又不如“三線”好用，另一方面可能面臨頻繁調(diào)整，影響權(quán)威性。第二是銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界，通過聚類分析，結(jié)合主導(dǎo)功能，確定單元屬性，這種劃分方式更偏向于主體功能區(qū)的細(xì)化，可以保證成果的穩(wěn)定性，具有較為明確的責(zé)任主體，但必須依托“三線”成果，不如一張圖使用便捷。但是在“三線一單”共享數(shù)據(jù)平臺(tái)功能完善后，就體現(xiàn)出第二種單元?jiǎng)澏ǚ椒ǖ膬?yōu)勢。

生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單準(zhǔn)入特征體現(xiàn)不夠。從現(xiàn)有成果來看，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中除了空間布局約束要求外，污染排放控制、資源利用效率、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控等要求“準(zhǔn)入”特征不明顯。同時(shí)，由于環(huán)境管控單元?jiǎng)澐殖叨鹊脑颍３?dǎo)致管控要求和尺度錯(cuò)位、與規(guī)劃環(huán)評(píng)互為依據(jù)、面上管控要求差異性不強(qiáng)等問題較為突出[11]。另外，在成果發(fā)布過程中，受到合法性審查等限制，清單必須“有法可依”，就導(dǎo)致清單很難提出針對(duì)性管控要求，從而局限于對(duì)現(xiàn)有管理制度的集成。

2.3 實(shí)施應(yīng)用的機(jī)制和路徑不夠明確，應(yīng)用的廣度、深度仍需拓寬加深

環(huán)境質(zhì)量底線發(fā)揮作用有限?！叭€一單”在容量計(jì)算、污染源排放清單、削減比例等方面工作量較大，初步形成系統(tǒng)化提升環(huán)境質(zhì)量的工作路徑，同時(shí)這也是城市環(huán)境總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃等以往制度的“精華”所在，但是目前發(fā)揮作用的還是多局限于分區(qū)管控。

支撐“放管服”和高質(zhì)量發(fā)展深度不夠。目前“三線一單”成果多應(yīng)用在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)資源開發(fā)、城市建設(shè)、重大戰(zhàn)略等綜合決策的支撐作用有限。在空間布局約束方面應(yīng)用較多，而在環(huán)境質(zhì)量管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控和資源利用效率等方面的應(yīng)用較少。部分地方應(yīng)用仍停留在環(huán)評(píng)體系內(nèi)部，局限在規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)的相符性分析和布局約束等方面，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的“簡化”和“下放”支撐不足。另外，成果數(shù)據(jù)的可獲得性也一定程度上限制了應(yīng)用領(lǐng)域的拓展。

應(yīng)用保障機(jī)制仍未全面建立。目前各地對(duì)“三線一單”的具體應(yīng)用路徑仍處于探索階段，如何推動(dòng)政府、各相關(guān)部門共享共用“三線一單”，還需要在管理機(jī)制層面加強(qiáng)設(shè)計(jì)。在提升生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的大背景下，如何夯實(shí)“三線一單”的應(yīng)用實(shí)施機(jī)制，國家層面如何建立對(duì)各省份的跟蹤評(píng)估機(jī)制，各省份、地市如何針對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況，因地制宜開展跟蹤評(píng)估也需要進(jìn)一步明確。

3 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度展望

3.1 健全管理體系

一是積極推動(dòng)“三線一單”納入國家和地方立法。推動(dòng)“三線一單”納入黃河法、環(huán)評(píng)法及海洋環(huán)境保護(hù)法等修訂工作，在全國層面明確“三線一單”的法律地位，圍繞我國《長江保護(hù)法》對(duì)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案及生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的相關(guān)規(guī)定積累經(jīng)驗(yàn)，為“三線一單”爭取更多的法律地位，明確違法成本和執(zhí)法程序。

二是健全動(dòng)態(tài)更新和定期調(diào)整機(jī)制。研究制定“三線一單”更新調(diào)整工作規(guī)程，細(xì)化動(dòng)態(tài)更新的適用情景和處理原則，除依法依規(guī)動(dòng)態(tài)更新的情形外，對(duì)可能降低生態(tài)環(huán)保要求的更新調(diào)整行為嚴(yán)加把關(guān)。結(jié)合新時(shí)期的“十四五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、碳達(dá)峰碳中和方案、岸線分類保護(hù)和利用規(guī)劃等工作，對(duì)“三線一單”進(jìn)行更新完善，把握好“動(dòng)”與“不動(dòng)”的原則。探索建立定期調(diào)整與動(dòng)態(tài)更新的內(nèi)在銜接機(jī)制。

三是建立跟蹤評(píng)估機(jī)制。出臺(tái)“三線一單”跟蹤評(píng)估管理辦法，針對(duì)年度和五年跟蹤評(píng)估，鼓勵(lì)地方結(jié)合自身實(shí)際情況，研究制定差異化的評(píng)估細(xì)則，探索將評(píng)估結(jié)果更好地指導(dǎo)“三線一單”更新調(diào)整工作等。

四是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。充分利用跟蹤評(píng)估結(jié)果，探索建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。推動(dòng)各?。▍^(qū)、市）結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案的劃定情況，試點(diǎn)探索納入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，與其他生態(tài)補(bǔ)償要求形成合力，形成“誰保護(hù)，誰受益”的良好局面。

3.2 完善技術(shù)體系

一是拓展“三線一單”技術(shù)體系廣度?！叭€一單”的最大特點(diǎn)是基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、空間性、長期性和動(dòng)態(tài)性[12]，應(yīng)隨著生態(tài)環(huán)保工作的最新要求以及相關(guān)工作的思路更新而不斷的迭代升級(jí)。如在當(dāng)前碳達(dá)峰碳中和的政策背景下，“三線一單”應(yīng)結(jié)合國家碳減排政策及地方碳中和方案，探索開展“三線一單”協(xié)同推動(dòng)碳減排研究工作，嘗試將減污降碳協(xié)同管控的目標(biāo)融入生態(tài)空間、水和大氣環(huán)境質(zhì)量底線目標(biāo)和分區(qū)管控、碳排放上線目標(biāo)管控等方面，逐步摸清“三線一單”協(xié)同推動(dòng)碳減排技術(shù)路徑。

二是加強(qiáng)“三線一單”薄弱環(huán)節(jié)技術(shù)研究。在五年定期調(diào)整工作之前深化細(xì)化生態(tài)空間劃定和準(zhǔn)入清單編制的技術(shù)要求，以及環(huán)境管控單元?jiǎng)澏ɑ蛘哒{(diào)整的技術(shù)要點(diǎn)。深化資源利用上線的技術(shù)路徑研究，強(qiáng)化資源類和生態(tài)環(huán)境類制度間的銜接。對(duì)岸線、地下水和海洋等薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)研究探索。進(jìn)一步明晰生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制規(guī)則，充分體現(xiàn)基于自然規(guī)律確定的空間準(zhǔn)入要求和基于產(chǎn)業(yè)特征確定的規(guī)模、效率要求。

三是強(qiáng)化跨省區(qū)域流域協(xié)同管控。充分利用重點(diǎn)區(qū)域、流域“三線一單”集成工作成果，突出“共抓共管”“共保共治”原則，加強(qiáng)跨省域、跨區(qū)域、跨流域、跨海域“三線一單”統(tǒng)籌銜接工作，強(qiáng)化區(qū)域、流域、海域的聯(lián)防聯(lián)控，為指導(dǎo)相關(guān)省份不斷完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供支撐。

3.3 拓展應(yīng)用體系

一是推動(dòng)高水平保護(hù)。持續(xù)推動(dòng)“三線一單”成果數(shù)據(jù)共享共用，支撐水、大氣、土壤、海洋等領(lǐng)域業(yè)務(wù)工作，協(xié)同發(fā)力減污治污。對(duì)不合法、不合規(guī)、不協(xié)調(diào)、不銜接的加快調(diào)整，做好跟蹤評(píng)估、監(jiān)督考核等。探索將“三線一單”中的污染物允許排放量的核算結(jié)果應(yīng)用于環(huán)評(píng)管理、排污許可等制度中。

二是引導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展。持續(xù)加強(qiáng)“三線一單”在城市開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、重大項(xiàng)目選址優(yōu)化等方面的作用，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。深入探討基于生態(tài)、水、大氣、土壤等資源環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)用模式。“十四五”時(shí)期加強(qiáng)“三線一單”對(duì)各類規(guī)劃編制和政策制定的支撐。

三是更好支撐環(huán)評(píng)放管服改革。拓展“三線一單”數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)的智能化決策支撐功能模塊設(shè)計(jì)，支撐系統(tǒng)內(nèi)環(huán)評(píng)智能化審批和審查，支撐公眾和企業(yè)搜索查詢，預(yù)判開發(fā)建設(shè)行為的環(huán)境影響。借鑒浙江、江蘇等地的“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革經(jīng)驗(yàn)，探索利用“三線一單”成果支撐環(huán)評(píng)領(lǐng)域的深化改革，真正實(shí)現(xiàn)“管起來”“放到位”。

四是健全應(yīng)用路徑和機(jī)制。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量底線的理解和應(yīng)用，加強(qiáng)“三線一單”與國土空間規(guī)劃的銜接，明確“國土空間規(guī)劃定用途，‘三線一單’管環(huán)境質(zhì)量”，逐步實(shí)現(xiàn)部門之間的聯(lián)合決策，協(xié)調(diào)好資源環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用間的矛盾。從體制機(jī)制層面逐步探索形成一套“三線一單”與相關(guān)制度銜接或者協(xié)同發(fā)力的工作機(jī)制。