薛英嵐，張鴻宇，郝春旭，劉碧云，杜蕓，蔣洪強，楊潔，張巖巖，張靜

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院國家環(huán)境保護環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012；2.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；3.天津大學環(huán)境科學與工程學院，天津 300350；4.南京工業(yè)大學，南京 211800）

引言

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中“退二進三”和“退城進園”等政策的實施，我國土壤環(huán)境污染問題日益嚴重，特別是造成了大量的場地污染問題[1]。根據(jù)2014 年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，全國土壤總采樣點超標率為16.1%。為遏制土壤污染問題，2016 年國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》，提出我國污染場地防治基本思路為“預防為主，保護優(yōu)先，風險管控”。在此思路下，2019 年《中華人民共和國土壤污染防治法》規(guī)定了污染場地風險管控修復的具體內(nèi)容，2020年出臺的《土壤污染防治基金管理辦法》（財資環(huán)〔2020〕2 號）也對污染場地風險管控基金的籌集、管理和使用進行了規(guī)定。但在污染場地風險管控實踐過程中，由于風險管控與修復的過程較復雜，前期投入高，收益效率低下[2]，需要基金、稅收、轉(zhuǎn)移支付等環(huán)境經(jīng)濟政策對風險管控活動進行充分的資金支持，并建立多元化和高效的投融資機制。創(chuàng)新土壤污染防治經(jīng)濟政策，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用是土壤污染防治的內(nèi)在要求，也是破解土壤生態(tài)環(huán)境問題、推進土壤污染防治管理轉(zhuǎn)型的重要支撐。我國土壤污染的整治費用長期由政府投入，不僅土壤污染修復的經(jīng)濟價值無法體現(xiàn)，而且政府的負擔越來越重。此外，我國目前的污染場地存在風險管控權(quán)責不清晰、投融資渠道單一、資金使用范圍和適用條件不明確、追償機制等配套政策不完善等諸多問題[3]。我國亟須加快土壤污染防治的環(huán)境經(jīng)濟政策探索與創(chuàng)新，通過經(jīng)濟政策有效提高土壤污染防治和污染場地修復和管理效率。

相比而言，發(fā)達國家的污染場地風險管控始于20世紀70 年代，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，美國、歐盟等一系列國家和地區(qū)均形成了較為完備的污染場地風險管控經(jīng)濟政策體系，在法律支持、權(quán)責確定、資金運作管理等方面均積累了較為成熟的經(jīng)驗[4]，并在政府財政出資之外開展了多種投融資模式的實踐[5]，可以為尚處于初創(chuàng)階段的我國污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策制定與完善，提供多方面的啟發(fā)與參考。

1 發(fā)達國家污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策經(jīng)驗

國際上在污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策開展了很多有益的探索。美國《超級基金法》建立了超級基金制度，為污染場地的治理修復提供了重要的資金保障。德國建立了土壤污染基金，用于在土壤污染的責任主體無力承擔修復責任、多主體之間無法有效確定責任等情況下，承擔土壤污染治理工作。荷蘭通過司法實踐及《土壤保護法》確立了修復成本的可賠償性，為污染者或潛在責任者提供多種方式的資金保障，如環(huán)境保險、環(huán)境基金等。日本建立了土壤污染整治基金，專項用于土壤污染治理和修復，如果土壤污染治理等措施需要資金數(shù)額較大時，政府還會對土地所有者或?qū)嶓w施行稅制優(yōu)惠政策。英國積極出臺政策，鼓勵私營部門進入土壤修復行業(yè)，并成立了專門為綠色低碳項目融資的投資銀行，還會邀請社會第三方共同投資?？傮w來看，發(fā)達國家污染場地修復起步早，發(fā)展迅速，商業(yè)模式清晰。通過開辟多元化的經(jīng)濟政策，有效解決了污染場地修復的資金需求。

1.1 典型發(fā)達國家污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策體系

1.1.1 美國

1980 年，美國國會通過了《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法案》，該法案因其中的環(huán)保超級基金（Super Fund）而聞名，因此又被稱為《超級基金法》[6]。該法案的建立主要是為了加速危險廢棄物地塊的清理并追究污染責任人的法律責任。其超級基金的經(jīng)費主要來源于國內(nèi)石油產(chǎn)品稅、化學品稅、環(huán)境稅、常規(guī)撥款、污染責任者的罰款及利息、其他投資收入等[7]。超級基金只有特定情況下才能使用，為了使更多的被污染場地得到治理，聯(lián)邦及各州的環(huán)保署對全國的污染地塊進行了打分評定，將超過分值限額的地塊納入國家優(yōu)先名錄（National Priority List），而超級基金只對處于該名錄的污染地塊的修復工程提供資金支持，且只有在責任主體無法確定時，法案才會生效，使用基金來支付治理費用。隨著《超級基金法》逐步深入實施，美國又出臺了《超級基金修正與重新授權(quán)法案》對《超級基金法》進行了改進，重視并鼓勵創(chuàng)新型修復技術(shù)的探索應用，包括工程控制技術(shù)（封存與阻隔）、制度控制技術(shù)、監(jiān)控自然衰退技術(shù)等，并增加了進口化學衍生物稅（Imported Chemical Derivatives）和公司環(huán)境收入稅（Corporate Environmental Income）補充信托基金，增加公眾參與度，對修復標準進行了規(guī)定，成本過高時可使用阻隔、隔斷、制度控制等切斷傳播途徑的方式[8]。

隨著對污染場地風險管控的發(fā)展，超級基金模式雖然為污染治理提供了資金，但是其連帶責任制度過于苛刻，促使人們有意避開帶有污染問題土地的開發(fā)，反而產(chǎn)生了適得其反的效果。2002 年，針對這一現(xiàn)象美國通過提供更多的優(yōu)惠政策和補貼，提出了針對未得到有效開發(fā)的污染土地的管理模式；通過了《小企業(yè)責任減免與“棕地”復興法》，提出了美國政府加大對“棕地”開發(fā)治理的財政支持，還改變了超級基金嚴格的無限連帶責任制度，減免周邊土地所有者及未來購買者的責任；更加明確了污染責任人和非責任人的界限，通過保護無辜的土地所有者或使用者的權(quán)利，避免了“棕地”的廢棄或閑置等。在鼓勵“棕地”再利用、促進土地可持續(xù)發(fā)展的同時，美國又開始了探索地塊綠色治理。2006 年美國成立了可持續(xù)修復論壇，通過一系列可持續(xù)發(fā)展文件的陸續(xù)發(fā)表，推動了可持續(xù)發(fā)展的理念與美國污染地塊風險管控的融合[9,10]，促進社會可持續(xù)發(fā)展，同時也更加強調(diào)利益相關(guān)者參與地塊治理的必要性。

在一般性的污染場地風險管控之外，1956 年，美國還針對耕地侵蝕出臺了《土壤銀行計劃》，該計劃包含了短期和長期的停耕激勵措施[11]：短期內(nèi)，若農(nóng)民自愿停耕一部分耕地，政府將給予相當于停耕土地收入的補貼；長期上，農(nóng)民將一部分耕地進行植樹造林，每年可獲得政府補貼，類似于退耕還林的生態(tài)補償制度。在政策出臺的5 年內(nèi)，通過《土壤銀行計劃》的實施，美國實現(xiàn)了2870 萬英畝①英畝，英美制面積單位，一般在英國、美國等地區(qū)使用，1 英畝=0.004 047 平方千米=4 046.864 798 平方米。的耕地休耕保護，通過與農(nóng)民簽訂合同促進了更長期的退耕還林還草。

1.1.2 德國

德國自1975 年以來就在污染場地風險管控方面進行了一系列探索，隨著德國魯爾區(qū)出現(xiàn)大量“棕地”，為了解決土地污染問題，魯爾區(qū)對“棕地”進行了大規(guī)模的修復整治和再利用，并逐步形成了污染場地風險管控經(jīng)濟政策體系[12]。在污染場地風險管控政策方面，德國實行的是“誰污染，誰付費”的原則，環(huán)保局在獲取土壤或地下水污染對人體健康或環(huán)境造成的損害事實后，會直接下達土壤調(diào)查和修復治理的命令。如果企業(yè)拒絕清除自身造成的污染危害，可以直接進行處罰，如有異議，可以申請法院裁決。責任人不僅要承擔土壤修復治理的費用，如果土壤和地下水對人體和周邊環(huán)境造成了危害，還需要承擔賠償責任。對歷史遺留的無責任主體地塊，由土壤保護部門進行調(diào)查和修復治理，費用由政府承擔[13]。

為支持污染場地風險管控政策，德國的聯(lián)邦與各州政府都有關(guān)于土壤保護與污染場地治理的專門法律和相關(guān)法律。為解決土壤保護以及歷史遺留問題，1998 以來，德國制定了《聯(lián)邦土壤保護法》及《土壤保護和工業(yè)污染場地處理條例》等土壤保護的專門法律法規(guī)，明確了土壤污染基金等制度的詳細內(nèi)容，資金來源包括產(chǎn)品消費稅、有害廢棄物特別稅、污染責任者的罰款及利息、政府和企業(yè)投資等，支持范圍包括土壤或地下水污染的場地，為土壤治理進行保駕護航[2]。為解決污染場地修復資金短缺問題，德國政府支持公司和城市政府形成了PPP 合伙制關(guān)系，共同推動“棕地”治理和工業(yè)區(qū)再開發(fā)項目。政府出資部分主要用于項目規(guī)劃、改善地塊及周邊環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)資金則用于地塊土壤修復治理及再開發(fā)。目前，德國每年大約會在土壤污染治理工作中投入16億馬克，另外還有一些政府財政補貼、稅收優(yōu)惠以及優(yōu)惠性貸款等[14]。

1.1.3 荷蘭

荷蘭的污染場地風險管控始于20 世紀80 年代，以Lekkerkerk 污染事件為開端①19 世紀70 年代荷蘭萊克科克地區(qū)（Lekkerkerk）發(fā)生土壤污染事件，迫使當?shù)?500 名居民被緊急疏散。。Annemarie 等[15]分析了荷蘭污染場地風險管控政策實施的社會成本效益，并提出了若干土壤修復資金替代方案，具體分析了每種方案的優(yōu)劣，對荷蘭土壤修復資金保障機制完善有重要作用。Tore 等[16]介紹了荷蘭污染場地風險防控經(jīng)濟政策的基本原則，以及有效利用財政資源治理和修復被污染場地的路徑。Marjolein 等[17]指出城市重建屬于地方政府責任，通過一系列重點項目的分析，評估了荷蘭政府參與地方重建的情況。隨著民眾環(huán)境保護意識的提高，荷蘭污染土壤修復法律制度也逐漸完善。從最開始的“一刀切”修復到統(tǒng)一“標準值”，采取因地施策的政策管理手段，再到基于風險評估實施修復管理，最終形成了以土壤環(huán)境保護法和土壤環(huán)境標準為核心，以土壤/場地環(huán)境調(diào)查、風險評估、治理修復等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)體系和監(jiān)管制度[18]。

1.2 典型投融資模式與機制

早在20 世紀70 年代，英國就開始對污染場地進行研究和治理[19]，隨后美國、法國緊跟其上。由于棕地治理需要龐大的資金投入，歐美國家除了財政投入，還引入各類社會資本，通過長期的探索與實踐，形成以下四種較為通用的污染場地風險管控投融資模式，如表1 所示。

表1 國外典型污染場地風險管控投融資模式分析

近年來，在以上傳統(tǒng)的投融資模式之外，歐美等發(fā)達國家積極倡導污染場地治理中的EOD（Ecological Office District）模 式 和PPIP（Public Intermediary Private Partnerships）模式。EOD 模式以生態(tài)資源保護和利用為導向，兼顧生態(tài)環(huán)保建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營，通過向公眾提供生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間及相關(guān)服務(wù)來獲取相關(guān)收益[22]，一般采用中央財政、地方財政、國家開發(fā)銀行、各類商業(yè)銀行貸款等作為污染場地的資金來源，其突出優(yōu)點就是可以利用生態(tài)優(yōu)勢，構(gòu)建生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，并且因地制宜做出決策。PPIP 模式在政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式的基礎(chǔ)上引入第三方組織，作為政府與社會資本機構(gòu)的協(xié)調(diào)者，為數(shù)量龐大的小額私人資本參與棕地治理提供途徑，PIPP 模式的資金來源廣泛，除了中央專項基金、稅收優(yōu)惠、企業(yè)資金，還鼓勵和提倡金融機構(gòu)、境內(nèi)外投資者前來投資[23]，其突出優(yōu)點就是可以減緩政府財政壓力，提高資金使用效率。

2 我國污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策研究與實施進展

2.1 我國污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策研究進展

2.1.1 我國污染場地風險管控經(jīng)濟政策框架研究

隨著污染場地的治理修復和風險管控實踐的不斷深入，資金匱乏成為阻礙我國污染場地風險管控有效實施的瓶頸[14]，土壤修復產(chǎn)業(yè)缺乏有力的政策驅(qū)動，污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策逐漸得到學界重視，部分學者對污染場地的環(huán)境經(jīng)濟政策的框架進行了研究。高彥鑫等[24]在借鑒國外超級基金制度、棕地資金管理制度的基礎(chǔ)上，提出適用于我國污染場地風險管控的經(jīng)濟政策制定原則、管控融資機制、運作模式和治理范圍等，初步構(gòu)建了我國污染場地風險管控的資金框架。王紅旗等[25]揭示了我國污染場地修復產(chǎn)業(yè)面臨的資金瓶頸，如資金投入不足、來源單一、分配不合理等，對比了我國與發(fā)達國家在融資政策和機制上的差距，提出包括稅收減免政策、預算內(nèi)財政補助政策、專項發(fā)展基金政策、技術(shù)引進減免關(guān)稅政策、政府綠色采購政策等一系列污染場地風險管控經(jīng)濟政策，并倡導推行PPP 模式和污染場地綠色金融。馬中等[26]基于《土壤污染防治行動計劃》中“受污染耕地安全利用率達到95%”目標，測算了2021—2030年我國耕地安全利用和修復的資金需求，并從財政投入機制、充分發(fā)揮土地資源屬性、改變污染耕地土地使用性質(zhì)等角度提出耕地修復資金的有效實現(xiàn)機制。

2.1.2 我國污染場地風險管控基金制度研究

在眾多類型的污染場地風險管控經(jīng)濟政策中，根據(jù)發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，我國學者普遍認為應設(shè)立長效、可持續(xù)的污染場地風險管控基金制度，作為風險管控和污染修復的資金來源保障，并以此為主題開展了一系列相關(guān)研究。藍虹等[27]首先提出構(gòu)建我國政府性土壤修復信托基金，并配套提出了基金運行的法律基礎(chǔ)、資金來源和管理機制。董戰(zhàn)峰等[28]針對《土壤污染防治行動計劃》巨大的基金需求，在總結(jié)發(fā)達國家土壤污染防治基金實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出我國國家土壤污染防治基金方案，包括設(shè)計思路、資金來源、基金規(guī)模、管理機制、使用范圍和基金監(jiān)管等。在2020 年多部委出臺《土壤污染防治基金管理辦法》（財資環(huán)〔2020〕2 號）后，周志方等[29]從“央地分權(quán)”視角研究了土壤重金屬污染修復基金組織機制，并基于收支平衡提出了我國土壤污染修復基金預算管理體系[30]，在《土壤污染防治基金管理辦法》的原則性要求上，拓展了污染場地風險管控基金的應用范圍和運行形式。

2.1.3 我國污染場地風險管控投融資模式研究

投融資模式上，我國學者對于污染場地修復投融資方面的研究主要集中在投融資模式的類型、資金來源，以及對投融資模式創(chuàng)新的一些探討。王云[31]認為我國污染場地風險管控投融資模式包括污染方付費、收益方付費、政府財政出資回購、PPP 模式、產(chǎn)業(yè)基金、專項治理債券等。在資金來源方面，張紅振等[32]提出污染場地修復投融資模式的資金來源包括五方面：第一，國家土壤專項資金的投入；第二，部分發(fā)達地區(qū)主要的資金來源為政府直接出資，而某些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以PPP 等融資模式為主；第三，房地產(chǎn)驅(qū)動污染場地修復投融資；第四，關(guān)于土地污染狀況調(diào)查和管理體系強化的投資；第五，園區(qū)工業(yè)環(huán)境管理等。雖然我國污染場地修復投融資模式發(fā)展起步晚，但圍繞投融資模式創(chuàng)新的研究仍在不斷探索中，孫院貞[33]認為污染場地修復投融資模式需注入社會資本從而得以創(chuàng)新，如修復+拿地、修復+開發(fā)+運營PPP、修復專項債、專項基金、農(nóng)田與礦山修復模式創(chuàng)新等。王妍[34]通過研究我國有色金屬工業(yè)土壤重金屬污染防治現(xiàn)狀，探索解決資金不足的方式，如EOD、PPP 等商業(yè)模式。

2.2 我國污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策的實踐進展

我國污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策的實踐與發(fā)達國家相比起步較晚，根據(jù)相關(guān)政策出臺和措施實踐情況，可大致分為兩個階段：

2.2.1 起步階段（2004—2015 年）

2015 年以前，我國對污染場地風險管控的環(huán)境經(jīng)濟政策關(guān)注程度不足，只是對污染場地的風險管控提出了要求，這些要求散見于我國環(huán)境保護部門出臺的指導意見中，如2004 年原國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》（環(huán)辦〔2004〕47 號）[35]和原環(huán)境保護部于2008年發(fā)布的《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕48 號）[36]。2012 年，原環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，初步確定“誰污染誰治理”原則，將企業(yè)搬遷土壤環(huán)境調(diào)查、風險評估、治理修復等所需費用列入企業(yè)搬遷成本或土地整治成本[37]。

2.2.2 發(fā)展階段（2016 年至今）

2016 年，國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》，明確我國土壤污染防治思路為“預防為主、保護優(yōu)先、風險管控”，污染場地的風險管控制度及配套的環(huán)境經(jīng)濟政策逐漸得到重視。2018 年8 月，我國發(fā)布《中華人民共和國土壤污染防治法》，將建立土壤污染防治基金制度從法律層面正式提上日程。

在國家層面，2020年1月，財政部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部委聯(lián)合印發(fā)了《土壤污染防治基金管理辦法》（財資環(huán)〔2020〕2 號，以下簡稱《基金管理辦法》）[38]，這是我國首次出臺污染場地風險管控領(lǐng)域的環(huán)境經(jīng)濟政策。《基金管理辦法》將土壤污染防治基金明確為政府投資性質(zhì)的基金，其設(shè)立、運作、終止和退出需遵循市場化要求，并鼓勵社會資本的加入；基金運營和管理方案由省級財政部門會同生態(tài)環(huán)境等部門共同制定，采用績效管理模式，監(jiān)督機構(gòu)為省級財政部門和有關(guān)業(yè)務(wù)部門?！痘鸸芾磙k法》的出臺為各?。▍^(qū)、市）設(shè)立污染場地風險管控基金提供了原則和框架。

在省級層面，吉林、湖南和江蘇等省份陸續(xù)設(shè)立了省級土壤污染防治基金，實施情況如表2 所示。可以看出，目前省級層面的土壤污染防治基金規(guī)模在數(shù)億至數(shù)十億之間，首期均為省級財政出資認繳，后面陸續(xù)放開社會資本進入。與各地區(qū)龐大的污染場地修復資金需求相比，目前的資金規(guī)模顯然遠不能滿足，因此基金的投資運營原則一般為優(yōu)先投資有收益的風險管控項目，力推“滾動回收使用”模式。但由于推出時間尚短，目前還未有明確項目支持的案例。

表2 我國省級土壤污染防治基金實施情況

2.3 小結(jié)

發(fā)達國家從20 世紀80 年代起即建立了污染場地風險管控經(jīng)濟政策體系，經(jīng)過40 余年的完善，目前已形成了較為完善制度體系，并逐步融合可持續(xù)發(fā)展理念，在責任界定、管理模式、綠色治理等方面開展改革，在一定程度上達到了效率和公平的平衡。我國在此領(lǐng)域研究與實踐起步較晚，國內(nèi)研究主要著眼于梳理和總結(jié)國外相關(guān)政策制度的成功經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)污染場地風險管控實際需求提出政策建議。實踐方面，在2018 年出臺的《中華人民共和國土壤污染防治法》中才正式提出建立土壤污染防治基金制度，2020 年發(fā)布了國家層面的《土壤污染防治基金管理辦法》，截至目前僅有三個省份出臺了《基金管理辦法》的省級實施細則；在實施角度，《基金管理辦法》也未能對基金管理機構(gòu)、使用條件和監(jiān)督內(nèi)容等做出明確規(guī)定?？傊覈奈廴緢龅仫L險管控環(huán)境經(jīng)濟政策與國外相比尚存在較大差距。

3 我國污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策體系完善建議

根據(jù)前文總結(jié)的污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策的國外實施經(jīng)驗和國內(nèi)實踐情況，對我國相關(guān)政策體系提出以下建議，并形成如圖1 所示的政策框架。

圖1 我國污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策體系框架建議

3.1 建立完善的污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)控體系

發(fā)達國家污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，已形成了包括基金、補貼、稅費激勵、“土壤銀行”“5 年回顧”等多形式、全階段的政策體系，有效控制了污染場地對人居、農(nóng)耕和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的風險隱患。我國在2016 年確定“風險管控”的場地污染控制思路后，環(huán)境經(jīng)濟政策尚處于起步階段，僅于2020 年出臺了基金的管理辦法，缺乏其他形式的經(jīng)濟支持政策。建議在全面總結(jié)發(fā)達國家政策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快建立我國污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)控體系，從財政補貼、稅收、基金、綠色金融等方面健全完善政策體系，并加強與場地調(diào)查、監(jiān)測、修復等相關(guān)制度和政策銜接。

3.2 明晰污染場地風險管控的權(quán)責歸屬

美國《超級基金法》自出臺以來就規(guī)定了風險管控和修復的責任歸屬，并明確了只有責任主體無法確定時，才使用基金來支付治理費用，在2002 年又優(yōu)化了超級基金的無限連帶責任制度，更加明確了污染責任人和非責任人的界限。我國在《土壤污染防治法》中的多項條文中規(guī)定了土壤污染責任人對風險管控的一系列責任，但并未對“土壤污染責任人”進行充分明確。在實踐過程，“污染者付費”的原則并沒有得到充分落實，如常州“毒地”案最終判決結(jié)果為三家化工企業(yè)作為土壤污染責任人承擔環(huán)境侵權(quán)責任，但3.8 億元的修復費用則由新北區(qū)政府承擔，在加重政府財政負擔的同時變相將風險管控責任轉(zhuǎn)嫁給了公眾。因此，建議未來在立法和政策頂層設(shè)計中進一步明晰污染場地風險管控的權(quán)責歸屬，確定場地污染者和控制者的責任范圍，在保證風險管控資金充足的同時實現(xiàn)公平原則。

3.3 拓寬風險管控投融資資金來源

發(fā)達國家的風險管控資金來源非常多元化，為污染場地風險管控提供有效的財力保障。此外，在資金籌集中還注意發(fā)揮社會公眾作用，積極引入社會資金擴充基金。相比之下，我國《土壤污染防治基金管理辦法》僅規(guī)定“省級財政通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立”，投融資渠道較為單一。資金不足是長期以來制約我國污染場地風險管控的重要原因，而這一事業(yè)其本質(zhì)還包含公益性質(zhì)，因此，建議在污染場地風險管控經(jīng)濟政策框架中廣泛納入環(huán)境稅費、土地出讓金、環(huán)境污染強制責任保險等政策工具，并積極引導社會資本出資，在政策層面擴寬風險管控資金來源，保證資金支持的風險管控項目持續(xù)穩(wěn)定運行。

3.4 規(guī)范污染場地風險管控資金運營

發(fā)達國家在污染場地風險管控項目實施過程中，積累了豐富的資金運營經(jīng)驗。美國《超級基金法》對基金的支付范圍進行了細致的規(guī)定，并界定了適用的場地范圍；德國的《聯(lián)邦土壤保護法》也對基金的四項適用范圍進行了詳細說明，并規(guī)定由經(jīng)濟部負責運營管理。我國在《土壤污染防治基金管理辦法》中僅將農(nóng)用地和土壤污染責任人（或土地使用權(quán)人）無法認定作為土壤污染防治基金的適用范圍，沒有從土壤環(huán)境和風險評估角度對擬應用對象進行充分評估，也很難保證發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，能有充足的經(jīng)費進行風險最小化管控。此外，對管控資金的申請主體、使用程序等也沒有做出具體的說明。因此，建議規(guī)范污染場地風險管控資金運營，從管理機構(gòu)、資金啟用條件、使用范圍等方面完善風險管控資金的運作制度，使污染場地風險管控的資金支持得到良性管理。

3.5 拓展污染場地風險管控投融資模式

近年來，歐美國家在傳統(tǒng)的政府出資模式之外，還積極開展了EOD 和PPIP 等新型污染場地風險管控投融資模式，有效降低了政府在污染場地治理方面的財政壓力，提高了資金使用效率。建議我國在現(xiàn)有污染場地風險管控經(jīng)濟政策中積極擴展投融資模式，出臺優(yōu)惠政策，鼓勵污染場地風險管控項目施行PPP 模式，創(chuàng)新綠色金融機制，借鑒大氣、水等其他污染介質(zhì)中的綠色債券、綠色信貸等實施經(jīng)驗，豐富污染場地風險管控的投融資模式，緩解污染場地風險管控的經(jīng)濟壓力。

3.6 構(gòu)建污染場地風險管控的經(jīng)濟政策評估機制

美國在《超級基金法》基礎(chǔ)上制定了較為完善污染場地風險管控的費用效益評估機制（《綜合5 年回顧指南》），具體評估的內(nèi)容包括評估風險管控和修復項目的投資、環(huán)境毒理學效益、周邊房地產(chǎn)效益，以及項目執(zhí)行的效率等，同時美國環(huán)保署等相關(guān)機構(gòu)開發(fā)了大量的費用效益估算模型（如RACER、SmartSampling 等），有效支撐了污染場地風險管控經(jīng)濟政策的高效實施。相比之下，我國污染場地風險管控項目在經(jīng)濟、效益等方面尚缺乏考核評估機制，經(jīng)濟政策的評估機制更是空白。建議我國探索建立污染場地風險管控經(jīng)濟政策的費用效益分析機制，全面評估政策實施的投入成本、污染治理效益、經(jīng)濟效益、健康效益以及社會經(jīng)濟綜合影響等，為優(yōu)化風險管控經(jīng)濟政策和下一階段的風險管控和修復工作提供依據(jù)。