陳磊 朱鑫

摘? 要：政績(jī)考評(píng)是貫徹落實(shí)中央各項(xiàng)部署的“指揮棒”，也是引導(dǎo)、激勵(lì)和約束干部作為的“風(fēng)向標(biāo)”。高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念，旨在構(gòu)建正確的政績(jī)觀和度量衡。審視改革開放40多年來我國(guó)政績(jī)考評(píng)的演進(jìn)歷程，大致經(jīng)歷了5個(gè)階段，其內(nèi)在邏輯是始終堅(jiān)持服務(wù)中心工作、體現(xiàn)時(shí)代特征、不斷強(qiáng)化群眾參與程度和凸顯技術(shù)體系的重要性。在新時(shí)代的發(fā)展視域下，我國(guó)政績(jī)考評(píng)呈現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向化、指標(biāo)個(gè)性化、方法多元化和體系統(tǒng)一化等趨勢(shì)，為進(jìn)一步發(fā)揮政績(jī)考評(píng)功能，應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的理念，構(gòu)筑以民生三感為導(dǎo)向的指標(biāo)體系;健全多元考評(píng)主體，擴(kuò)大第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與;加強(qiáng)考評(píng)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，優(yōu)化政績(jī)考評(píng)信息管理;強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果運(yùn)用，形成干部能上能下的主要依據(jù)。

關(guān)鍵詞：政績(jī)考評(píng);GDP最大化;高質(zhì)量發(fā)展;群眾參與度

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.10.06

Performance Evaluation of High Quality Development：Concept，Evolution and Prospect

Chen Lei1? Zhu Xin2

（1.School of Economics and Management，Beibu Gulf University，Guangxi，Qinzhou，535011;2.Government Performance Evaluation Center of South China University of Technology，Guangdong，Guangzhou，510640）

Abstract：Performance evaluation is the“baton”to implement the various deployments of the central government，and also the“vane”to guide，motivate and constrain cadres. The performance evaluation of high-quality development reflects the people-centered development concept，aiming to build a correct concept of performance and measure. Reviewing the evolution of Chinas performance evaluation over the past 40 years of reform and opening up，it has roughly gone through five stages，its internal logic is to always adhere to the work of the service center，reflect the characteristics of the current development era，continuously strengthen the participation of the masses and highlight the importance of the technical system. From the perspective of the development of the new era，Chinas performance evaluation shows the trend of value orientation，index personalization，method diversification and system unification. In order to further play the function of performance evaluation，we should adhere to the people-centered concept and build an index system oriented by the three senses of peoples livelihood. Improve multiple evaluation subjects，expand the participation of third-party professional evaluation institutions，strengthen the evaluation data drive，optimize the performance evaluation information management. Strengthen the use of evaluation results，the formation of cadres can be the main basis.

Key words：Performance evaluation;GDP maximization;High quality development;Mass participation

一、問題與立論

（一）問題的提出

為政之要，首在得人;知事識(shí)人，重在考核。政績(jī)考評(píng)是推進(jìn)我國(guó)治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)幽?，在我?guó)政治生活中起著“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”的特殊作用。政績(jī)考評(píng)旨在樹立政績(jī)導(dǎo)向、激勵(lì)干部作為和落實(shí)責(zé)任追責(zé)。2020年11月，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》，提出新的政績(jī)考評(píng)理念和體系，各地各部門積極響應(yīng)中央號(hào)召，主動(dòng)轉(zhuǎn)變政績(jī)觀，將高質(zhì)量發(fā)展理念注入體制內(nèi)部的政績(jī)考核中。事實(shí)上，由政績(jī)考評(píng)體現(xiàn)黨和政府的執(zhí)政理念與社會(huì)主義激勵(lì)本色，是黨的組織管理由來已久的做法。

歷經(jīng)曲折，面對(duì)貧窮落后，20世紀(jì)70年代末，我國(guó)推行改革開放政策，全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。然而，一些地方政府將政績(jī)簡(jiǎn)單等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，甚至不計(jì)代價(jià)和手段地追求GDP的增長(zhǎng)率，從而激化了社會(huì)矛盾，加劇了區(qū)域發(fā)展失衡和地方的貧富差距，這也是造成多地生態(tài)環(huán)境污染的主要原因?？傮w而言，我國(guó)政績(jī)考評(píng)方式經(jīng)歷了GDP最大化考評(píng)、科學(xué)發(fā)展觀考評(píng)、政府績(jī)效評(píng)價(jià)與法治政府考評(píng)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)等歷史階段。理論上，我國(guó)政績(jī)考評(píng)受治理主體、層級(jí)互動(dòng)[1]、制度安排[2]與民意回饋等因素影響，涉及中央、地方、公眾等多方主體，其中，政績(jī)考核路徑的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于考核理念、價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

梳理我國(guó)40多年來政績(jī)考評(píng)演進(jìn)的歷史緣由、演變脈絡(luò)和階段性特點(diǎn)，透析政績(jī)考評(píng)背后蘊(yùn)含的歷史邏輯，明確及完善政績(jī)考評(píng)的理念、目標(biāo)、體系與機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政績(jī)考評(píng)的價(jià)值取向應(yīng)適應(yīng)發(fā)展新階段、新時(shí)期的價(jià)值取向，并對(duì)政府政績(jī)考評(píng)的評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)內(nèi)容作出合適的調(diào)整，由此確保政績(jī)考評(píng)的科學(xué)性、有效性與合法性。筆者立足于績(jī)效評(píng)價(jià)的理論方法，嘗試從歷史的視域?qū)徱暩哔|(zhì)量發(fā)展績(jī)效考評(píng)理念與變遷，對(duì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行前瞻性研究。融入群眾滿意度的科學(xué)的政績(jī)效考評(píng)是更好地落實(shí)中央驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署的助推器，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于拓展及豐富政府績(jī)效評(píng)價(jià)理論具有重要的學(xué)術(shù)參考價(jià)值。

（二）立論思路

績(jī)效最初是工商管理領(lǐng)域的概念，意為履行、執(zhí)行能力和表現(xiàn)等，也可拓展為成就、業(yè)績(jī)和成果等。政績(jī)是指政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期內(nèi)開展工作所取得的業(yè)績(jī)，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者綜合素質(zhì)的集中體現(xiàn)，也是群眾評(píng)價(jià)和組織選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。有組織就有管理，有管理就有考評(píng)。政績(jī)考評(píng)包含組織考評(píng)和個(gè)人考評(píng)，在我國(guó)的政治體制中，政績(jī)考評(píng)主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子，并成為黨政管理的重要標(biāo)尺。[3]政績(jī)考評(píng)是引導(dǎo)各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀念、評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子在任職期內(nèi)開展工作所取得的業(yè)績(jī)并激勵(lì)干部隊(duì)伍提高效能的重要制度安排。2017年10月18日，習(xí)近平總書記中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上首次提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)“高質(zhì)量發(fā)展”的概念，并指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這既是黨作出的重大戰(zhàn)略部署，也是引領(lǐng)我國(guó)發(fā)展全局深刻變革的頂層設(shè)計(jì)。

高質(zhì)量發(fā)展不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)要求，更是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面的總謀劃。高質(zhì)量發(fā)展對(duì)我國(guó)的政府管理、社會(huì)管理等方面提出了許多新的要求，目的是給公眾提供更好的公共服務(wù)，全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)工作。為了滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，政府必須牢牢抓住高質(zhì)量發(fā)展這一根本要求，明確發(fā)展思路、找準(zhǔn)發(fā)展方向、制定發(fā)展政策，推動(dòng)我國(guó)不斷向經(jīng)濟(jì)發(fā)展更高質(zhì)量、社會(huì)更加公平、城鄉(xiāng)區(qū)域更加協(xié)調(diào)、資源環(huán)境更可持續(xù)的方向前進(jìn)。政績(jī)考評(píng)作為各級(jí)政府落實(shí)中央高質(zhì)量發(fā)展部署的“指揮棒”，其功能顯而易見，若缺失“指揮棒”，則經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)治理將喪失動(dòng)力和方向。目前，我國(guó)政績(jī)考評(píng)仍存在片面化、虛化、監(jiān)督不力、封閉化和淺層化等問題[4]，對(duì)此，我國(guó)亟須建立起能適應(yīng)和反映高質(zhì)量發(fā)展的考評(píng)體系，以高質(zhì)量考評(píng)引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展[5]，并為進(jìn)一步推動(dòng)改革開放事業(yè)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局等黨和國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略提供重要制度保障。

理念決定行為，歷史折射未來。對(duì)于我國(guó)政績(jī)考評(píng)理念、思路及其邏輯，相關(guān)學(xué)者已有較深入的歸納及討論，他們依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將政績(jī)考評(píng)劃分為不同的階段并歸納了其各階段的特征。高娟根據(jù)考評(píng)價(jià)值導(dǎo)向的變遷將我國(guó)政績(jī)考評(píng)歸納為5個(gè)階段，分別是探索階段（1978—1993年）、發(fā)展階段（1994—2003年）、全面推進(jìn)階段（2004—2012年）、停滯階段（2013—2016年）、新常態(tài)階段（2017年至今）。[6]李雯雯運(yùn)用文本分析法對(duì)政策文本進(jìn)行分環(huán)節(jié)賦值測(cè)估和線性擬合，將改革開放40年（至2019年前）來我國(guó)干部政績(jī)考評(píng)的變遷劃分為初創(chuàng)（1979—1992年）、曲折探索（1993—2002年）、逐步規(guī)范（2003—2012年）、改進(jìn)完善（2013—2018年）4個(gè)階段。[7]這些研究為筆者的討論及立論提供了啟示。

二、高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)的意義與理念

（一）高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)的重大意義

不同于過往的以經(jīng)濟(jì)增速為評(píng)價(jià)對(duì)象的傳統(tǒng)考績(jī)思維，高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)要求對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行多維度、綜合性的考量。在實(shí)事求是的基礎(chǔ)上開展高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)，是摒棄傳統(tǒng)思維方式的體現(xiàn)，有利于精準(zhǔn)把握高質(zhì)量發(fā)展過程中遇到的主要矛盾，科學(xué)總結(jié)高質(zhì)量發(fā)展取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，有效解決高質(zhì)量發(fā)展過程中的各種問題。筆者將推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)的重要意義總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

1.貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是互相聯(lián)系的統(tǒng)一整體，是黨中央針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)開出的“藥方”，這樣的新發(fā)展理念集中體現(xiàn)了當(dāng)前和今后我國(guó)的發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點(diǎn)。各級(jí)各部門要貫徹落實(shí)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重要指示精神和黨中央的決策部署，基于新發(fā)展理念構(gòu)筑的高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)體系，將心思和精力投入到落實(shí)新發(fā)展理念、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上，這有助于切實(shí)提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“含金量”“含新量”“含綠量”，推動(dòng)新發(fā)展階段全面深化改革取得更大突破、展現(xiàn)更大作為，為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供源源不斷的動(dòng)力。

2.樹立正確政績(jī)觀，破除形式主義、官僚主義

有什么樣的政績(jī)觀，就會(huì)有什么樣的發(fā)展業(yè)績(jī)。在傳統(tǒng)的“唯GDP”定式思維的影響下，一些地方政府忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，導(dǎo)致民生、資源環(huán)境付出了慘痛代價(jià)，這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可持續(xù)的。高質(zhì)量發(fā)展的最大特點(diǎn)就是要求發(fā)展速度要“降下來”、發(fā)展質(zhì)量效益要“升上去”，從過去主要看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度“有多快”轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕唇?jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益“有多好”。確立高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)，意味著必須淡化對(duì)GDP的考核，引導(dǎo)各級(jí)干部樹立正確的政績(jī)觀，切實(shí)將工作重心從片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的慣性思維和做法中解放出來，從單純追求經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)增速，轉(zhuǎn)向更加注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面的均衡發(fā)展，力戒形式主義、官僚主義。

3.推動(dòng)政績(jī)考評(píng)工作科學(xué)化、規(guī)范化，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

考評(píng)工作是否科學(xué)和規(guī)范取決于考評(píng)者能否做到獎(jiǎng)懲分明、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，能否激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為、奮勇爭(zhēng)先。通過運(yùn)用高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)的結(jié)果，鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后，推動(dòng)形成能者上、優(yōu)者獎(jiǎng)、庸者下、劣者汰的正確導(dǎo)向，推動(dòng)干部更好地踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，全面把握新發(fā)展階段面臨的歷史機(jī)遇和新的挑戰(zhàn)，充分調(diào)動(dòng)干部投身高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向更深層次、更高水平、更高質(zhì)量邁進(jìn)。

（二）高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)基本理念

1.必須把政治標(biāo)準(zhǔn)擺在政績(jī)考評(píng)首位

推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考評(píng)工作就是要使干部旗幟鮮明講政治，始終在思想上、政治上、行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，不折不扣地貫徹執(zhí)行中央的路線、方針、政策和重大工作部署，堅(jiān)持黨中央倡導(dǎo)什么、強(qiáng)調(diào)什么就考評(píng)什么，突出對(duì)黨中央決策部署和習(xí)近平總書記重要指示精神貫徹落實(shí)情況的考評(píng)，把貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)作為評(píng)價(jià)干部政績(jī)的基本依據(jù)，作為檢驗(yàn)干部的政治忠誠(chéng)、政治擔(dān)當(dāng)和政治能力的重要標(biāo)尺，督促和激勵(lì)干部從政治高度深刻理解政績(jī)內(nèi)涵，對(duì)國(guó)之大者做到心中有數(shù)，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展工作實(shí)績(jī)踐行“兩個(gè)維護(hù)”。

2.必須將以人民為中心的思想貫穿政績(jī)考評(píng)始終

2020年11月，中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》強(qiáng)調(diào)，要把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。基于以人民為中心的考評(píng)理念，考評(píng)者須把人民滿意度納入考評(píng)范圍，既看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又看民生民情;把考評(píng)觸角拓展到基層、延伸到一線，多到現(xiàn)場(chǎng)看、多見具體事、多聽群眾說，耐心了解群眾的真實(shí)評(píng)價(jià)，深入體察群眾的主觀感受;引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部始終堅(jiān)持人民至上理念，時(shí)刻把人民的需求與期望放在心上，努力以造福人民的政績(jī)贏得群眾的信任與點(diǎn)贊。

3.必須體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求，以考評(píng)結(jié)果推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合的考評(píng)，是既看發(fā)展速度更看發(fā)展質(zhì)量的考評(píng)，是既看當(dāng)前的發(fā)展更看未來發(fā)展可持續(xù)性的考評(píng)。對(duì)照新發(fā)展理念，考評(píng)者須精準(zhǔn)設(shè)置關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標(biāo)，實(shí)行分級(jí)分部門考評(píng)，引導(dǎo)各地各級(jí)抓住發(fā)展重點(diǎn)、破解發(fā)展難題，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，將考評(píng)結(jié)果與干部選拔任用、晉升、調(diào)動(dòng)等緊密結(jié)合起來，通過獎(jiǎng)懲分明、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的考評(píng)制度激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為、助推我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展。

三、高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)演進(jìn)與內(nèi)在邏輯

（一）政績(jī)考評(píng)階段的劃分及特征

有組織就有評(píng)價(jià)。20世紀(jì)80年代以來，干部政績(jī)考評(píng)是社會(huì)主義現(xiàn)代化改革的重要議題，考評(píng)制度、考評(píng)體系不斷重建、推進(jìn)及完善。以黨的綱領(lǐng)性文件為標(biāo)志，基于考評(píng)理念的轉(zhuǎn)變，40多年來政績(jī)考評(píng)大體經(jīng)歷了5個(gè)階段，呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征和歷史內(nèi)涵。

第一階段：基于糾偏與重建需要進(jìn)行的政績(jī)考核改革（1978—1993年）。20世紀(jì)70年代末，經(jīng)歷了“文革”的中國(guó)社會(huì)受到了極大的挫折，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也處于“低谷”。在這一背景下，1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)明確要求停止“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，確立了改革開放和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國(guó)策。中共中央組織部在1979年出臺(tái)了《中共中央組織部關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》、1983年出臺(tái)了《關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》、1988年頒發(fā)了《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案（試行）》等政策文件，明確提出要對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部開展考核工作，并明確了政績(jī)考評(píng)目標(biāo)、篩選了考評(píng)指標(biāo)、強(qiáng)化了對(duì)考評(píng)結(jié)果的呈現(xiàn)與運(yùn)用，這些政策、文件的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)干部政績(jī)考評(píng)正式進(jìn)入科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的進(jìn)程。

第二階段：以GDP最大化為導(dǎo)向的政績(jī)考評(píng)（1994—2003年）。立足于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展理念，1993年，國(guó)務(wù)院第二次常務(wù)會(huì)議通過了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》;1994年，黨的十四屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》;1995年，中共中央組織部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣市黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績(jī)考核的通知》;1998年，中共中央組織部下發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》。上述文件及一系列相關(guān)文件進(jìn)一步規(guī)范了我國(guó)政績(jī)考核的實(shí)績(jī)考評(píng)內(nèi)容，明確了考評(píng)周期。這一時(shí)期的政績(jī)考評(píng)體現(xiàn)出“唯GDP論”的價(jià)值導(dǎo)向，凸顯出3個(gè)特點(diǎn)：1.追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。側(cè)重于對(duì)如工業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核。2.追求發(fā)展高效率。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“效率”成為各級(jí)政府追求的價(jià)值和衡量政績(jī)的標(biāo)尺。3.官僚主義。各級(jí)政府在此價(jià)值導(dǎo)向的驅(qū)動(dòng)下，在短時(shí)間內(nèi)為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開“政治錦標(biāo)賽”。[8]

第三階段：科學(xué)發(fā)展觀政績(jī)考評(píng)（2004—2012年）。2003年7月28日，胡錦濤同志在講話中提出科學(xué)發(fā)展觀。2006年8月，中共中央組織部印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》;2009年7月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》，并配套印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》，形成了促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，意圖創(chuàng)造新的“指揮棒”。這些文件明確了政績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不再“以GDP論英雄”，而是要在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，將環(huán)保節(jié)能、安全生產(chǎn)、民生生活、社會(huì)穩(wěn)定等指標(biāo)納入考評(píng)體系，并要求政府的政績(jī)必須體現(xiàn)在為人民服務(wù)、關(guān)注民生、讓人民滿意并有所獲得等方面，加強(qiáng)了對(duì)考核方法、指標(biāo)與權(quán)重分配的進(jìn)一步探索。

第四階段：政府績(jī)效評(píng)價(jià)與法治政府等多元化的政績(jī)考評(píng)（2013—2018年）。自黨的十八大以來，包括政府績(jī)效評(píng)價(jià)、法治政府評(píng)價(jià)等的多元化政績(jī)考評(píng)模式在我國(guó)被逐漸普及。國(guó)務(wù)院于2011年批準(zhǔn)監(jiān)察部牽頭成立全國(guó)政府績(jī)效管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，選出8個(gè)地方政府和6個(gè)國(guó)務(wù)院部門開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作。2012年，黨的十八大提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”，同時(shí)，相關(guān)工作的關(guān)注重點(diǎn)主要集中于提高行政審批效率、改善營(yíng)商環(huán)境與加強(qiáng)依法行政社會(huì)評(píng)議等方面。為推進(jìn)法治政府建設(shè)工作，國(guó)務(wù)院于2010年印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，要求強(qiáng)化依法行政工作考核科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級(jí)人民政府目標(biāo)考核、績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系;2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，并將此作為推進(jìn)依法行政與法治政府建設(shè)的重要舉措。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了此項(xiàng)工作的重要性，這也意味著我國(guó)法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)逐步從“行政執(zhí)法評(píng)議”向“依法行政考核”演變。[9]這一階段多元化的考核模式推動(dòng)我國(guó)政績(jī)考評(píng)工作向科學(xué)化、民主化、制度化方向發(fā)展，追求公眾滿意的價(jià)值導(dǎo)向，不僅能夠從技術(shù)層面上增強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可行性，更體現(xiàn)了黨和政府執(zhí)政為民的理念和現(xiàn)代民主政治的要求。

第五階段：推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考評(píng)（2018年至今）。2020年11月，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》，提出在高質(zhì)量發(fā)展階段的政績(jī)考評(píng)要求。在地方政府層面，自高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)明確以來，各地方政府為強(qiáng)化相關(guān)任務(wù)而相繼出臺(tái)政績(jī)考評(píng)方案：2018年5月，江蘇省印發(fā)《江蘇高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與實(shí)施辦法》;同年9月，廣東省印發(fā)《廣東高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系（試行）》;2019年1月，湖南省印發(fā)《湖南省高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（試行）》。高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)有別于過往的政績(jī)考評(píng)方式，該評(píng)價(jià)體系更注重發(fā)展的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益，同時(shí)又是過往的政績(jī)考評(píng)方式的延伸和發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)體系更加注重反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展變化情況，能更綜合地反映人民群眾對(duì)多樣化美好生活的需求。

（二）高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

我國(guó)體制內(nèi)對(duì)政府及政府的政績(jī)考評(píng)經(jīng)歷了追求GDP最大化導(dǎo)向、科學(xué)發(fā)展觀導(dǎo)向、多元化考評(píng)導(dǎo)向到高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的歷史演變。這一演變過程給學(xué)者帶來了深刻啟示和廣大的思考空間，縱使不同階段考評(píng)的價(jià)值理念導(dǎo)向、指標(biāo)、內(nèi)容、方法存在差異，但蘊(yùn)含在制度核心的考評(píng)邏輯是一脈相承的。

1.始終堅(jiān)持服務(wù)中心工作

政績(jī)考評(píng)的變遷服務(wù)于黨的事業(yè)工作大局需要。改革開放初期，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況不景氣，在確定“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的目標(biāo)下而樹立以GDP最大化為價(jià)值導(dǎo)向的政績(jī)考評(píng)方式，激發(fā)了各地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的熱情，極大地推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展;進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)處于社會(huì)深度轉(zhuǎn)型期，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，我國(guó)政績(jī)考評(píng)價(jià)值取向轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展觀考評(píng)，體現(xiàn)了為民服務(wù)的宗旨;在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，政府政績(jī)考核也要以服務(wù)黨和國(guó)家工作中心工作為宗旨，不斷推進(jìn)政府政績(jī)考核的改革，推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.考評(píng)理念體現(xiàn)時(shí)代特征

在政績(jī)考核內(nèi)在價(jià)值取向的導(dǎo)向作用影響下，政績(jī)考評(píng)所展現(xiàn)出的發(fā)展理念與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r具有內(nèi)在耦合性。在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的改革開放初期，政府政績(jī)考核側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，重在考核經(jīng)濟(jì)增量和增速;進(jìn)入21世紀(jì)的前十年則嘗試加入主觀性考核指標(biāo)，兼顧公民滿意度和幸福感指標(biāo)，體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念，符合科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵;而在高質(zhì)量發(fā)展階段，要求把高質(zhì)量發(fā)展理念貫穿于政府考核工作的始終，在考核過程中更注重觀念的轉(zhuǎn)變、方式的升級(jí)。

3.考評(píng)過程強(qiáng)調(diào)群眾參與

《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》中明確提出要“增強(qiáng)政績(jī)考核群眾參與度，在政績(jī)考核中充分反映群眾感受、體現(xiàn)群眾評(píng)價(jià)”。改革開放40多年來，我國(guó)政績(jī)考評(píng)的變遷說明只有讓群眾參與考核全過程，才能更好地推動(dòng)政績(jī)考評(píng)工作走深、走實(shí)、走遠(yuǎn)?？荚u(píng)標(biāo)準(zhǔn)的制定要符合廣大群眾的期望與要求，因?yàn)椤盀槊裨旄＞褪亲钪匾恼?jī)”;考核結(jié)果的評(píng)判必須要充分尊重群眾的評(píng)價(jià)意見，因?yàn)椤案刹扛傻煤貌缓?，是老百姓說了算”;考核結(jié)果的運(yùn)用必須要接受群眾的監(jiān)督，因?yàn)橥ㄟ^群眾的有效監(jiān)督，才能把政績(jī)考核的結(jié)果切實(shí)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)各項(xiàng)民生事業(yè)發(fā)展的力量。

4.不斷完善的考評(píng)技術(shù)體系

考核貴在精準(zhǔn)，也難在精準(zhǔn)。不同時(shí)期的政府工作績(jī)效考核要從當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面綜合考慮，都是復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)性工作。早期追求GDP最大化的考評(píng)依托于評(píng)價(jià)者主觀感受，而評(píng)價(jià)者往往沒有經(jīng)過專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)，使得簡(jiǎn)單的、定性的考核評(píng)價(jià)積弊重重，長(zhǎng)此以往不僅會(huì)被異化為打擊報(bào)復(fù)的工具更可能演變?yōu)樾问街髁x。因此，必須要減少主觀評(píng)價(jià)，增加客觀評(píng)價(jià)。[10]但過度偏重客觀指標(biāo)的考核又易將社會(huì)與公眾排除在考核體系之外，忽視民眾呼聲，難以體現(xiàn)政府工作績(jī)效考評(píng)的公共性。伴隨著民眾和社會(huì)團(tuán)體逐漸加入公共事務(wù)的管理中，科學(xué)發(fā)展觀提出“以人為本”，黨員干部開始塑造新的政績(jī)觀，政績(jī)考評(píng)也主動(dòng)回應(yīng)民眾訴求，朝著民眾希望的方向發(fā)展。

四、高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)發(fā)展趨勢(shì)與推進(jìn)舉措

（一）高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)發(fā)展趨勢(shì)

1.考評(píng)價(jià)值的導(dǎo)向化

價(jià)值導(dǎo)向是政績(jī)考評(píng)系統(tǒng)、類型、范式的靈魂[11];可以穩(wěn)定和改善政府績(jī)效評(píng)估體系、引導(dǎo)地方政府調(diào)整績(jī)效評(píng)估行為[12]。不同價(jià)值導(dǎo)向下的政府會(huì)形成不同的政績(jī)目標(biāo)，承擔(dān)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任，進(jìn)而所采用的管理手段和方法也會(huì)有差異。我國(guó)新發(fā)展階段下所提倡的高質(zhì)量發(fā)展價(jià)值取向?qū)⑦M(jìn)一步發(fā)揮“指揮棒”作用，引領(lǐng)政府工作，激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，明確責(zé)任落實(shí)與追責(zé)，體現(xiàn)黨和政府與時(shí)俱進(jìn)的政績(jī)觀。

2.考評(píng)指標(biāo)的個(gè)性化

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府服務(wù)及管理事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，施政理念不斷創(chuàng)新，對(duì)于政績(jī)考評(píng)的指標(biāo)、內(nèi)容、周期，除繼承和發(fā)展上一階段指標(biāo)內(nèi)涵與特征外，將更多呈現(xiàn)出指標(biāo)與內(nèi)容的疊加和細(xì)化，從單一的經(jīng)濟(jì)考評(píng)擴(kuò)展到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等多維范疇。高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考評(píng)項(xiàng)目更是涉及了有關(guān)科學(xué)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、平安建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化、法治政府、效能建設(shè)等更具象化的指標(biāo)，有助于改善公共部門管理“唯GDP”主義的問題。

3.考評(píng)方法多元化

科學(xué)的考評(píng)方法是政績(jī)考評(píng)發(fā)揮功能和實(shí)現(xiàn)目的的重要保障。隨著我國(guó)民主觀念的日益強(qiáng)化、第三方評(píng)估的崛起、公民參與意識(shí)的提升以及體制內(nèi)部考評(píng)日漸開放，考評(píng)重點(diǎn)更加側(cè)重于公民的獲得感、幸福感、安全感，凸顯“為人民服務(wù)”的宗旨，考評(píng)方法不斷實(shí)現(xiàn)定性與定量相結(jié)合、主觀與客觀相統(tǒng)一，從而改變過往自上而下的單一考評(píng)模式，不斷走向自上而下、自下而上、左右互評(píng)、外部第三方評(píng)價(jià)等多種方式共存的立體化、多元化考評(píng)。

4.考評(píng)體系統(tǒng)一化

我國(guó)作為單一制社會(huì)主義國(guó)家，置于我國(guó)體制內(nèi)部的政績(jī)考評(píng)也必然遵從我國(guó)由上至下統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)的管理邏輯，即由中央統(tǒng)一部署，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，確?？荚u(píng)體系與運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一性。但同時(shí)，各級(jí)地方政府部門也保留有一定的自主權(quán)，可根據(jù)地方實(shí)際情況對(duì)考評(píng)體系進(jìn)行“微調(diào)”，以最大程度發(fā)揮考評(píng)工作的效能，激活各地區(qū)的個(gè)性活力，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)的思路建議

高質(zhì)量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”的關(guān)鍵，與之對(duì)應(yīng)的考評(píng)體系也需適應(yīng)現(xiàn)實(shí)進(jìn)程，在發(fā)揚(yáng)實(shí)事求是的科學(xué)精神與考慮各地方實(shí)際情況相結(jié)合的情況下，在創(chuàng)新發(fā)展中依據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整、不斷完善。

堅(jiān)持以人民為中心，構(gòu)建以“民生三感”為導(dǎo)向的指標(biāo)體系。構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)體系必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，以人民獲得感、幸福感、安全感為落腳點(diǎn)，意味著不能再走以GDP論英雄的“老路”，而應(yīng)加大民生指標(biāo)占比權(quán)重，把改善民生放在考評(píng)的突出位置，通過發(fā)揮政績(jī)考評(píng)“指揮棒”的作用，讓領(lǐng)導(dǎo)干部把保護(hù)環(huán)境、改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、提高人民福祉作為自己的重要職責(zé)。另外，給予群眾更多話語(yǔ)權(quán)，提高政績(jī)考評(píng)中的公眾參與度，把群眾評(píng)價(jià)納入指標(biāo)體系中，增強(qiáng)群眾在政績(jī)考評(píng)中的“話語(yǔ)權(quán)”。

健全多元考評(píng)主體，擴(kuò)大第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與。相對(duì)而言，第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)政府績(jī)效具有主體獨(dú)立、標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立和過程獨(dú)立等超然性特點(diǎn)，能增進(jìn)政績(jī)考評(píng)專業(yè)性與公信力。因此，應(yīng)進(jìn)一步培育與完善第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威性與第三方專業(yè)性相結(jié)合，充分發(fā)揮外部專家、機(jī)構(gòu)和技術(shù)支持部門在政績(jī)考評(píng)中的作用，積極構(gòu)建具有中國(guó)特色的多元化政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體。

加強(qiáng)考評(píng)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)化數(shù)字化政績(jī)考評(píng)信息管理。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字信息技術(shù)手段的興起一方面加快了信息的傳遞與溝通，另一方面也增加了信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，因此構(gòu)建政績(jī)考評(píng)的信息管理系統(tǒng)成為必然。通過加強(qiáng)政績(jī)考評(píng)的信息化動(dòng)態(tài)管理，采用大數(shù)據(jù)分析方法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總整理，不僅可以縮短政績(jī)考評(píng)周期，也能提高考評(píng)的可視化程度，保障評(píng)價(jià)過程的公正性。

強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果運(yùn)用，形成干部能上能下的主要依據(jù)。只有真正將考評(píng)結(jié)果運(yùn)用起來，才不會(huì)浪費(fèi)考評(píng)過程中所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力，才能充分發(fā)揮政績(jī)考評(píng)問責(zé)、激勵(lì)、改進(jìn)、監(jiān)督等多重作用。通過建立健全獎(jiǎng)懲分明、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)與約束機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為;通過政府門戶網(wǎng)站、主流媒體報(bào)刊、新聞發(fā)布會(huì)等多種途徑，將適合公開的考評(píng)結(jié)果向社會(huì)與公眾公開，接受群眾評(píng)議、質(zhì)詢與監(jiān)督，最大程度上發(fā)揮考評(píng)結(jié)果的效用。

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