邵潤蛟，高涵，葉維麗，包菡

（1.內蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境低碳發(fā)展中心，內蒙古呼和浩特010011；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012；3.內蒙古自治區(qū)農村生態(tài)能源環(huán)保站，內蒙古呼和浩特010010）

內蒙古自治區(qū)是國家批復的排污權有償使用與交易試點省份之一。內蒙古具有跨越中、東、西部的地理特征，經濟結構以重點工業(yè)行業(yè)為主，能源結構以原煤占據(jù)主導地位，是全國典型的能源輸出基地，也是大氣污染物總量減排潛力較大的重點省份。通過開展排污權交易試點可以對全國開展區(qū)域性的大氣污染物排污權交易工作提供經驗支撐。自2011年起，經過“十二五”至“十三五”多年的努力，內蒙古完成了排污權有償使用和交易政策體系的搭建，并開展了初始排污權核定、排污權有償使用和回購等工作，基本建立了交易制度體系。

1 工作推進實踐

1.1 政策實施范圍

內蒙古自治區(qū)排污權有償使用與交易的實施范圍為境內所有排污單位，國家和省級生態(tài)環(huán)境部門審批環(huán)境影響評價文件的排污單位均納入試點范圍。規(guī)定排污單位有償獲得主要污染物排污權方可向環(huán)境直接或間接排放主要污染物，污染物排污權憑證為排污許可證。

內蒙古目前已實現(xiàn)二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮四項主要污染物排污權指標的核定和有償使用，并批準了鄂爾多斯市、赤峰市和烏海市三個地級市開展排污權交易試點。自2011年全面實施排污權有償使用和交易管理后，新（改、擴）建企業(yè)需通過有償使用獲得排污權，用經濟和管理手段助推污染物排放總量控制，在管理機構與企業(yè)中初步樹立了積極開展污染減排以及環(huán)境資源有價的理念。

1.2 初始排污權核定與分配

2015年，內蒙古出臺《主要污染物排污權核定技術方案》（內環(huán)辦〔2015〕248號），規(guī)定現(xiàn)有排污單位的初始排污權采用排放績效、排污系數(shù)或標準定額等方法予以核定，核定量超過環(huán)評批復總量指標的，按照環(huán)評批復量確定；新、改、擴建項目的排污權直接根據(jù)環(huán)評批復量核定?，F(xiàn)有排污單位初始排污權核定之和不得超過區(qū)域可分配排污總量，超過的按照等比例削減或重污染行業(yè)重點削減等方式重新核定排污權。同年，內蒙古對現(xiàn)有企業(yè)開展了第一輪排污權初始核定與分配，正式確定了初始排污權狀況，將總量控制指標及排污權落實到的具體企業(yè)。通過排污權初始排污權核定工作，逐步樹立了環(huán)境資源稀缺的理念，掌握了內蒙古初始排污權核定總量，初步實現(xiàn)了新（改、擴）建污染源的總量替代。第二輪初始排污權核定是自2017年造紙、火電行業(yè)排污許可證核發(fā)開始至今，隨排污許可證的核發(fā)，將涉及的行業(yè)初始排污權以排污許可量的方式予以確定，并在排污許可證中載明。

內蒙古對現(xiàn)有排污單位初始排污權核定的行業(yè)覆蓋熱電聯(lián)產、集中供暖、水泥、平板玻璃、鋼鐵、焦化、有色金屬冶煉、造紙、畜禽養(yǎng)殖、污水處理廠及其他行業(yè)。截至2015年12月底前，4253家企業(yè)完成核定；2016年至今又核定25家，共計4278家；核定二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮總量分別為35.8萬噸/年、42.3萬噸/年、9.9萬噸/年、1.3萬噸/年，具體見圖1及表1。

表1 內蒙古初始排污權核定表

圖1 內蒙古初始排污權核定企業(yè)數(shù)量分布

1.3 排污權定價

關于對排污權有償使用費和交易基準價格的確定，內蒙古最初是綜合考慮污染物總量控制要求、測算的實際治污成本及經濟發(fā)展實際情況，確定了排污權有償使用費價格和交易基準價格。

內蒙古在2011年試點開始前便開展了排污權定價工作，確定了排污權有償使用價格和交易價格確定規(guī)則。在定價之初，內蒙古對自治區(qū)中、東、西部典型排污企業(yè)排放的廢氣、廢水中三類污染物治理成本進行了調查和測算，依據(jù)污染治理成本確定排污權價格。其中廢水污染物為化學需氧量、氨氮；廢氣污染物為二氧化硫；氮氧化物因當時未有實際治理實例未納入統(tǒng)計。核算結果見表2。從核算結果可以看出，二氧化硫平均治理成本相對穩(wěn)定，均價在2000元/噸以上，化學需氧量污染治理成本平均2600元/噸左右，氨氮的治理成本差異較大，但總體在化學需氧量治理成本的10倍以上。從通過征收有償使用費彌補排污費對企業(yè)污染治理成本覆蓋不足的角度考慮，內蒙古2011年制定的主要污染物排污權有償使用價格相對合理的。但2012年開始，考慮到企業(yè)的經濟承受能力，內蒙古的水污染物排污權有償使用價格降為原先的1/2，大氣污染物排污權有償使用價格降為原先的1/3，無法覆蓋企業(yè)的污染治理成本，具體情況見表3。

表2 內蒙古污染治理成本測算

表3 內蒙古主要污染物排污權有償使用收費標準（元/噸·年）

1.4 有償使用費的征收

內蒙古規(guī)定排污權有償使用費按事業(yè)性收費管理，嚴格按照非稅收入收繳管理制度納入財政預算，實行收支兩條線管理。排污權有償使用費主要用于環(huán)境污染治理、生態(tài)環(huán)境質量改善和恢復、環(huán)境監(jiān)管能力建設、排污權回購和交易平臺建設運行等。

排污權有償使用和交易資金包括排污權有償使用費和政府儲備排污權出讓收入。內蒙古規(guī)定自治區(qū)級環(huán)境部門征收自治區(qū)轄區(qū)內現(xiàn)有火電企業(yè)排污權價款，盟市環(huán)境部門征收國家、自治區(qū)級現(xiàn)有重點環(huán)境監(jiān)控企業(yè)（國控源、區(qū)控源）中非火電企業(yè)排污權價款，旗縣（區(qū)）環(huán)境保護部門征收其他現(xiàn)有企業(yè)排污權價款。企業(yè)原則上需購買5年期限以上排污權，排污權使用費一次性繳清。對于需要交納排污權有償使用費1000萬元以上且一次性繳清存在困難的企業(yè)，可在排污權有效期限內分期繳納。

自內蒙古排污權有償使用和交易試點實施以來至今，共有531家企業(yè)進行排污權有償使用和交易，總金額3.48億元，涉及二氧化硫12.55萬噸，氮氧化物16.66萬噸，化學需氧量2575.68噸，氨氮216.83噸，具體情況見表4?？偟膩碚f，內蒙古實施的新（改、擴）建企業(yè)通過購買排污權獲得總量控制指標的做法，推動了總量替代工作，有效控制了新增項目的排放量。各盟市開展總量替代時，基本上實現(xiàn)了項目替代，明確了排污權新（改、擴）建項目替代指標來源，總體上控制了內蒙古的主要污染物新增排放。

表4 內蒙古排污權有償使用數(shù)據(jù)

1.5 排污權交易探索

在內蒙古排污權頂層設計過程中，考慮了開展排污權交易的需求，對交易規(guī)則、交易流程均進行了設計，并發(fā)文予以確認。明確規(guī)定了各利益相關方的職責、交易平臺的建設與要求，并對電子競價設計了具體程序與要求。依據(jù)內蒙古排污權交易管理相關規(guī)定，排污權交易在內蒙古排污權交易平臺上進行，可采取競拍、掛牌交易等方式進行。對于位于環(huán)境質量不達標的區(qū)域或流域、環(huán)境污染重點整治區(qū)域、限批區(qū)域的排污單位以及環(huán)保信用不良、環(huán)保掛牌督辦、污染源限期治理的排污單位實行限制性交易，交易方式原則上采用平臺上交易，采取電子競價、掛牌、協(xié)商等交易方式。年度投放交易市場的排污權指標總量以上年度主要污染物減排量為基數(shù)，根據(jù)內蒙古經濟增長、能源消耗及環(huán)境政策等要求，經生態(tài)環(huán)境主管部門審核確認后，適時對進入交易市場的排污權指標量調整。有償獲得排污權的現(xiàn)有排污單位出售結余排污權指標，收益全部歸排污單位；無償使用排污權指標的現(xiàn)有單位出售結余排污權指標，收益中70%上繳財政，30%屬排污單位。

總體來說，雖然內蒙古未開展實際意義上的排污權交易，但支撐排污權交易工作開展的交易規(guī)則、交易流程已經基本設計完成，思路清晰明確、設計合理有效，基本可以支撐二級市場交易工作的實際開展。此外，內蒙古對排污權抵押貸款投融資也開展了探索，并與興業(yè)銀行進行了多次洽談，就排污權抵押貸款的融資形式、融資額度、排污權擔保形式等展開了研究探索。

1.6 排污權指標回購

內蒙古的排污權指標回購工作在國內起步較早，執(zhí)行也較為正規(guī)，在全國試點范圍內屬于領先范疇。早在2013年便設計了排污權回購的規(guī)則，出臺了相關管理文件，完善了排污權回購的管理要求。內蒙古的排污權回購工作以排污單位為基本單元，記錄了每個回購項目的指標數(shù)量、指標來源，將儲備的排污權從“數(shù)字賬”轉變?yōu)椤翱刹橘~”“可溯源”的具體企業(yè)項目。回購排污權工作的開展很大程度上保障了排污權指標流轉的合理性，為建立排污權管理臺賬奠定了良好的基礎?；刭彽馁Y金來源是國家的財政資金，回購的排污權用于政府儲備，在滿足排放總量控制要求的前提下，根據(jù)市場需求、購買方所在地環(huán)境質量、經濟發(fā)展狀況等因素出售儲備的排污權指標。

開展排污權回購是真正將總量控制指標與排污單位掛鉤，將排污權流轉與建設項目掛鉤的重要舉措。當政府的排污權儲備主要來源于回購時，排污權的流轉體系才是完善的，排污權回購能體現(xiàn)其稀缺性和對環(huán)境資源占有的排他性，從而穩(wěn)固排污權的價值。

截至2020年，內蒙古已完成11家企業(yè)排污權儲備，收儲范圍包括企業(yè)通過減排措施實現(xiàn)的污染物減排量、新改建企業(yè)購買或申請排污權但企業(yè)未正式建設或投產的排污量等，回購價格方面，以有償使用的基準價格為參考，保證了回購排污權的穩(wěn)定性與合理性。累計儲備二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮3073.34噸、6218.43噸、728.43噸、77.75噸，支付回購金額1072萬元，主要覆蓋能源、水泥等行業(yè)。

2 排污權有償使用和交易工作存在的客觀障礙

2.1 排污權的權利屬性不明確

從國內范圍來看，目前“排污權”的概念一直未獲得法律授權，排污權究竟是政府的行政許可還是企業(yè)的無形資產，法律界定不明。排污權屬于誰、是否屬于用益物權、排污權是否可以抵押等缺乏法律規(guī)定，阻礙了排污權交易市場的發(fā)展。

2.2 排污權基準價格偏低

2012年以來，由于考慮到企業(yè)經濟承受能力、當?shù)亟洕h(huán)境在西部省份內的競爭力及經濟下行的壓力，內蒙古降低了有償使用費征收標準。目前的收費標準相較于國內大部分試點省份出于片低水平。以化學需氧量為例，湖南省均價在230元/噸·年左右；湖北省價格在8790元/噸·年左右；山西省價格則在29000元/噸左右，使用年限為0.5年。過低的排污權有償使用費無法樹立企業(yè)環(huán)境資源有價的理念，長期偏低的有償使用費征收標準，使得企業(yè)未能重視排污權，未能起到通過經濟手段促進企業(yè)減排的目標。

2.3 排污權與排污許可制銜接不暢

2015年排污許可制度改革后，管理部門向工業(yè)企業(yè)核發(fā)的排污許可量是按照行業(yè)排放標準或企業(yè)總量控制指標制定的，屬于企業(yè)合法排污的“天花板”，與排污許可證掛鉤的排污權，基本也將確定的許可排放量作為企業(yè)的排污權量。這雖然賦予了排污權以載體，但同時也降低了基于技術進步產生的排污權交易需求。按照行業(yè)排放標準確定許可排放量的企業(yè)，在達到“天花板”的排放水平后便算合法排污，無動力再做進一步的減排；按照企業(yè)總量控制指標確定許可排放量的企業(yè)，其許可排放量接近實際排放水平，在短期內沒有再一次技術進步的空間，無法提供大量排污權出售，因此市場上的排污權供給只能依靠企業(yè)關停騰挪指標。

2.4 排污權有償使用征收存在爭議

2017年以來，由于國家層面對排污權有償使用費是否繼續(xù)征收存在爭議卻遲遲未發(fā)文明確規(guī)范，內蒙古的排污權有償使用費征收力度也有所減弱。2017年對核發(fā)許可證的火電行業(yè)征收了有償使用費后，2018年至今，內蒙古有償使用費征收額度及涉及的指標量均有顯著減少。這一方面是受國家政策影響，另一方面也體現(xiàn)了內蒙古并未完全發(fā)揮排污權有償使用費的污染治理效能，因此對是否繼續(xù)征收存在顧慮。

3 思考和建議

3.1 明確排污權政策定位與目標

依據(jù)國家排污許可制的改革目標、污染源的環(huán)境管理體系及碳排放權交易政策實施方向，確定排污權有償使用和交易與碳排放權交易協(xié)同推進的定位與目標，以排污許可證為載體，用環(huán)境經濟手段促進污染物和溫室氣體同時削減，間接實現(xiàn)環(huán)境質量的改善目標。隨著排污許可制度的改革，逐步轉變政策設計和實施的目標，從政府有償出讓排污權到鼓勵企業(yè)與企業(yè)之間的排污權交易轉變，從政府征收有償使用費到企業(yè)自由競價、形成交易市場轉變；從政府操持排污權有償使用和交易市場，到企業(yè)自發(fā)交易排污權、活躍交易市場轉變。

3.2 合理測算排污權基準價格

通過實地調研與核算，進一步論證征收有償使用費是否會對企業(yè)帶來較大負擔，從而明確下一步是降低有償使用費價格乃至停止征收，為企業(yè)減負；還是提高有償使用費價格，充分體現(xiàn)排污權的稀缺屬性及排污權對總量的市場調節(jié)能力。在開展排污權二級市場建設工作前，應充分考慮排污權價值屬性，制定更為合理的排污權交易基準價格。排污權是生產要素資源，可將排污權作為生產要素投入決策，模擬企業(yè)在不同政策條件下的生產決策，測算出的有償使用最優(yōu)價格，能夠體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺特性，同時也能夠避免早期企業(yè)以低價獲取排污權后產生“惜售”的現(xiàn)象。

3.3 加強排污權與總量控制和排污許可制度的銜接。

在執(zhí)行國家總量控制政策的前提下，嚴格控制排污指標審批及出讓量，所有排污權政府出讓指標均需明確來源。在重點行業(yè)排污許可證基本完成發(fā)放后，基于環(huán)境納污能力，通過優(yōu)化排污權核定，進一步削減各污染源許可排放量和排污權、減少出讓指標總量的方式，激發(fā)排污權交易二級市場積極性，增強企業(yè)對排污權信心、體現(xiàn)排污權的稀缺價值、促進企業(yè)自主減排和自主交易的動力，為排污權交易二級市場注入活力，實現(xiàn)真正“企業(yè)?企業(yè)”點對點的排污權交易。

3.4 發(fā)揮政府部門保障交易市場有序運行的作用

政府部門應盡力創(chuàng)造充分競爭的環(huán)境，維護市場規(guī)則的嚴肅與自由，減少行政干預和其他行政命令手段對交易政策的影響，避免成為交易過程的參與者。政府部門主要分配初始排污權、核準可交易排污權、記錄交易的排污權、審核企業(yè)持有的排污權、監(jiān)督和評估企業(yè)的實際排放情況等方面發(fā)揮作用。加強交易信息公開，重點公開交易范圍內的企業(yè)污染物初始排污權、可交易排污權、持有排污權以及實際排放情況等，調動全社會力量加強監(jiān)督。

3.5 實施完備的排放信息監(jiān)管

在排污權交易制度實施中加強基礎排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、收集、校核的相關配套措施，確保排污權交易的可信度。同時要嚴格落實超總量執(zhí)法處罰，嚴厲的執(zhí)法與處罰是保障排污權交易順利實施的重要保障。要加強對排污權交易參與單位排污行為的執(zhí)法監(jiān)管，結合排污許可管理工作，對于超總量排污行為按照相關法律規(guī)定落實處罰。