趙迪 羅慧娟

摘 要：新中國成立至今，我國農村勞動力就業(yè)政策經歷了多個發(fā)展階段，形成了一套完善的就業(yè)幫扶和創(chuàng)業(yè)激勵政策體系，并為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供了強有力的制度支持。通過對70年來農村勞動力就業(yè)政策進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，農村社會經濟發(fā)展的不同階段都催生出了不同類型的政策體系，經歷了約束、推動到激勵的政策干預過程，農民流動更趨于有序和理性，從而為城鄉(xiāng)發(fā)展提供了強有力的人力保障和人才支持。當前，我國已經進入了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的關鍵時期，“十四五”期間的農村勞動力就業(yè)政策也將會進一步調整和完善，為鄉(xiāng)村振興的持續(xù)推進提供政策保障。

關鍵詞：農村勞動力;多源流理論;創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新;農村就業(yè)服務體系

新中國成立以來，政府就對農村勞動力就業(yè)采取了干預措施，制定和實施了一系列配套政策。幾十年的發(fā)展，我國農村勞動力就業(yè)政策經歷了早期禁止農村勞動力進城務工，到有序推進農村勞動力向城鎮(zhèn)流動，再到引導外出農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成了“推”與“拉”兩股力量。隨著政策措施不斷完善，我國目前已經形成了比較健全的城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務體系，為農村勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了強有力的政策保障?；仡櫸覈r村勞動力就業(yè)政策演進歷程，不僅可以了解就業(yè)扶持政策的形成規(guī)律，也為今后進一步擴大農村就業(yè)空間、激發(fā)農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力提供決策參考。

一、多源流框架下的就業(yè)政策變遷

公共政策研究一般表現(xiàn)為解釋型政策研究和解決型政策研究兩種，而這兩種研究視角都應是動態(tài)的和非線性的，因為任何公共政策變遷都是從“新”到“舊”，從“壞”到“好”的過程。從宏觀發(fā)展脈絡審視公共政策變遷，本質上就是“一個從無到有、從舊到新、從惡到善的安排過程，是一個具有相當傳承性的延續(xù)過程，政策充滿著記憶”[1]。對政策變遷進行研究，就必須用動態(tài)視角梳理影響政策發(fā)展的因素，明確政策產生的問題基礎、制度基礎和政治取向。1984年，美國公共政策學家金登出版了《議程、備選方案與公共政策》一書，首次提出了分析政策變遷的多源流理論，為之后各種政策變遷動力模型的構建提供了參考。多源流理論假設政策制訂主體是一個由多種因素構成的集合體，有著未定的偏好、不清晰的條件和不固定的價值取向。在任何政策制定過程中“問題、解決方案、參與者和選擇機會等源流獨立地流入組織結構”[2]。后來，金登將他的研究模型簡化為三條源流，即問題源流、政策源流和政治源流。金登指出“這三者在特定的時刻鏈接與交匯后，由于多種因素所產生的共同作用才使得一個項目提上日程，而不是其中一條源流單獨作用的結果”[3]。

我國農村勞動力就業(yè)政策演進的不同階段都伴隨著三條源流的交匯：首先是待解決問題的發(fā)生。農村勞動力流向城市加重了城市就業(yè)負擔，從而衍生出早期禁止或限制農民進城就業(yè)的政策體系;市場經濟激發(fā)了城市勞動密集型產業(yè)的用工需求，從而衍生出了有序引導農民工進城務工經商的政策體系;鄉(xiāng)村凋敝和“誰來種地”問題加重了糧食安全的潛在隱患，從而衍生出引導農民職業(yè)化和返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策體系。其次是執(zhí)政理念和發(fā)展形勢的變化。新中國成立初期利用農村發(fā)展資源反哺城市、以農補工的執(zhí)政理念和城市經濟亟待發(fā)展的經濟形勢，決定了對農村勞動力“盲流”的定位;改革開放后在限制農村勞動力流動的同時逐漸放開進城門檻、構建人力資源有序流動的格局以支撐城市二三產業(yè)發(fā)展，決定了將農民作為“可開發(fā)的勞動力資源”的價值取向;依托創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和鄉(xiāng)村振興激發(fā)鄉(xiāng)村產業(yè)活力和促進鄉(xiāng)村人才振興，決定了將農村勞動力視為“與城市居民享有平等權利的參與主體”。最后是政策效果反饋。我國的農村勞動力就業(yè)政策不是線性相接的演進路線，而是彼此疊加、相互替代的漸進過程。比如早期在禁止農村勞動力流動的政策體系下，仍在政策設計上為勞動力向用工緊缺行業(yè)轉移提供了缺口，實現(xiàn)了兩類政策相互補充的實施效果;在改革開放初期禁止農民工向城市流轉時仍然依托發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、促進產業(yè)延伸的扶持政策消解剩余勞動力給農村就業(yè)帶來的壓力，為政策逐步走向成熟預留了準備與發(fā)力的空間;新時期在解決農民工市民化的同時仍然通過各種政策扶持和創(chuàng)業(yè)培植將城市富余勞動力引流回農村，反哺農村產業(yè)發(fā)展，在促進城市化的同時優(yōu)化配置了鄉(xiāng)村人力資源。可以說我國農村勞動力就業(yè)政策的接續(xù)發(fā)展符合社會經濟環(huán)境演化的需要，沒有因政策剛性演進造成政策不適應性和社會動蕩。

二、我國農村勞動力就業(yè)政策的階段性特征

新中國成立以來，我國農村勞動力就業(yè)政策經歷了約束、推動和激勵三個階段，從限制農民自由流轉，到引導農民有序流轉，再到激勵農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，政策的目標和原則也在發(fā)生著變化。通過梳理我國農村勞動力政策，能夠對農村人力資本開發(fā)策略的演進歷程有一個清晰的認識。

（一）約束型政策體系

新中國成立之初，我國還沒有形成農村勞動力公共就業(yè)服務體系，“農民”被視為一種身份而非職業(yè)，國家整體發(fā)展思路集中在“農業(yè)支持工業(yè)”，對于農村勞動力就業(yè)問題是屬于被動回應的。這個時期，中央在禁止農民進城務工與利用農村勞動力支持城市工業(yè)化之間進行博弈權衡，干預農民就業(yè)策略只是作為促進城市經濟發(fā)展的輔助性政策工具。

1. 限制流動時期（1949—1956年）

新中國成立初期，我國的城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平都比較低，嚴重制約我國社會經濟發(fā)展。當時我國的城鎮(zhèn)化率僅為10.64%，而很多發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率已經超過70%;農業(yè)仍是我國主導產業(yè)，工業(yè)總產值占工農業(yè)總產值不到8%。1949年，中共第七屆中央委員會第二次全會上首次提出了黨的工作重心由農村向城市轉移。黨中央號召“發(fā)展城市，優(yōu)先工業(yè)”，但是國家并沒有對農村勞動力流動采取限制措施，農民仍可以自由從農村向城市遷移。1953年第一個“五年規(guī)劃”正式出臺，提出“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”“實行計劃經濟”，優(yōu)先滿足城市居民發(fā)展需求。在此背景下，農產品實行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”以解決城市居民溫飽，農民流動被禁止以緩解城市失業(yè)問題。為了讓農民安心在農村從事生產活動，1953年至1956年，中央相繼印發(fā)了《中共中央關于勸阻農民盲目流入城市的指示》《關于防止農村人口盲目外流的指示》《關于制止農村人口盲目外流的指示》等文件，通過政策調整阻止農民向城市遷移，并將農民視為“盲流”。雖然沒有出現(xiàn)大規(guī)模的農民遷移現(xiàn)象，但小規(guī)模的外調仍然存在。“一五”期間，為了解決工業(yè)建設的用工需求，很多地區(qū)有計劃地從農村招收了一定數量的農民工進入礦山、鐵路、工廠工作，將他們培養(yǎng)成為技術工人。隨著各地招工數量不斷增加，1949年至1958年，遷入城市成為技術工人的農民數量達到了1372萬人，僅1956年一年從農村招募的臨時用工就超過300萬人[4]。

2. 禁止流動時期（1957—1978年）

大量涌入城市的農民給城市基本公共服務帶來巨大壓力，也引發(fā)了很多社會治安問題。為了緩解農民流動給城市發(fā)展帶來的諸多隱患，國家開始出臺政策嚴格禁止農民進城務工。1957年，國務院通過了《關于各單位從農村中招用臨時工的暫行規(guī)定》，禁止各類單位私自招收農民，禁止農業(yè)社及其他組織私自推薦農民進城務工，因特殊需要招收的臨時工要在農業(yè)社報備并簽訂正式勞動合同。為了強化實施效果，中共中央、國務院還出臺了《關于制止農村人口盲目外流的指示》，要求各用人單位不得私自招用臨時工，如有需要優(yōu)先選擇城市居民，同時還對已流出農民的處置進行了詳細規(guī)定。此外，政府還要求工廠、鐵路、礦山、建筑單位要事先做好用工計劃，由勞動部門審批并統(tǒng)一調撥農村勞動力，不得私自招收。1958年全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，將居民分為“農業(yè)戶籍”和“非農業(yè)戶籍”，要求農民從農村遷往城市必須持有特定的證明，未辦理手續(xù)被視為違法行為。直到1979年印發(fā)的《關于嚴格控制農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口的意見的報告》等中央文件，也都明確禁止農村勞動力自由流動，限制農村人口自由流動的總基調始終未變。在限制農民向城市流動的同時，1956年中共中央政治局出臺了《1956—1967年全國農業(yè)發(fā)展綱要》，第一次提出了知識青年上山下鄉(xiāng)，號召知識青年“自愿到條件艱苦的農村去鍛煉自己”。從20世紀50年代倡導，到60年代展開，至70年代末結束，全國城鎮(zhèn)知青下鄉(xiāng)達到1400萬人。知青上山下鄉(xiāng)運動在緩解城市就業(yè)壓力的同時，也促進了農村社會經濟的發(fā)展。這一階段，國家的工作重點是城市建設和工業(yè)發(fā)展，政策的總基調是“限制農村人口流動”，目的是將農民與土地捆綁在一起。此時已經出現(xiàn)了“農民工”稱謂，但是只作為一種身份。

（二）推動型政策體系

改革開放后，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷推進，大量外資開始涌入東南沿海地區(qū)，城市對勞動力的需求越來越大。推行家庭聯(lián)產承包責任制讓農民獲得了就業(yè)自主權，農民的就業(yè)狀態(tài)出現(xiàn)了改變。這一階段農民開始具有兼業(yè)化的傾向，務農不再是農民唯一收入來源，大量農民就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，或者到其他地區(qū)務工經商。但是“改革開放初期政策立足點是促進農村工業(yè)發(fā)展，尚未把農民就業(yè)看作是重大的社會問題，更不可能從公共就業(yè)服務的高度審視農民就業(yè)問題”[5]。

1. 就地就業(yè)時期（1979—1983年）

農村實行包產到戶、包干到戶后，糧食生產能力得到了顯著提升。十一屆三中全會在堅持“以糧為綱，全面發(fā)展，因地制宜，適當集中”的同時，指出要“允許各地因地制宜地發(fā)展經濟作物”，從而為農民拓展就業(yè)領域打開了“窗口”。隨著農村改革深入推進，農村隱性失業(yè)人口越來越多，農村勞動力逐漸出現(xiàn)過剩問題，急需向外疏解。在此基礎上，依托家庭聯(lián)產承包責任制，國家開始引導農村剩余勞動力向兩個方向轉移：一方面通過發(fā)展勞動密集型產業(yè)就地吸納勞動力，另一方面是鼓勵農民從事各種副業(yè)，通過拓展農業(yè)領域吸納更多勞動力。除了給予農民充分自主權，政府還撥給農民自留山、自留地，取消對生產范圍的限制，允許農民一定程度上的自主經營。1979年《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》明確指出，社隊經營模式是社會主義經營模式，應將社員自留地和家庭副業(yè)視為社會主義的有益補充，不能簡單歸為資本主義性質。1981年，中共中央、國務院進一步規(guī)定社員自留地和飼料地占生產隊耕地面積最高可達15%[6]。政策的逐步松動激發(fā)了農民開展副業(yè)的積極性，讓他們擁有了更多的經營自主權和選擇權。大批農村勞動力轉移就業(yè)，也為之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了條件。

2. 離土不離鄉(xiāng)時期（1984—1990年）

由于知青返城進一步加劇城鎮(zhèn)就業(yè)壓力，國家開始逐步提升進城門檻，繼續(xù)控制農民進城務工規(guī)模，各項政策也呈收緊之勢。1984年的中央一號文件《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》中指出，要將集鎮(zhèn)建設成為區(qū)域性經濟文化中心，將部分農村剩余勞動力引向集鎮(zhèn)二三產業(yè)。“各省、自治區(qū)、直轄市可選擇若干集鎮(zhèn)進行試點，允許務工、經商、辦服務業(yè)的農民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”[6]。1984年，《關于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》從政策上首次放松了農村勞動力進城就業(yè)的管控，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為吸納農村剩余勞動力的重要途徑加以支持。1985年，《中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項決策》開始積極引導和鼓勵技術和人才資源向農村轉移流動，允許城市科學技術人員停薪留職后“應聘到農村工作”[7]。1986年，《中共中央、國務院關于一九八六年農村工作的部署》重點針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展問題，提出了在金融貸款方面應當向重點扶持行業(yè)和后進地區(qū)傾斜，引導社會資本支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。在各項政策的激勵下，1984年到1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員增長了88.9%，吸納的農村勞動力占勞動力轉移總量的63%[8]。到1991年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工人數已經超過國有企業(yè)職工人數。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的同時，1980年廣東省開始實踐“三來一補”產業(yè)政策，通過招商引資發(fā)展勞動密集型產業(yè)，導致對農村勞動力的需求不斷增加，跨區(qū)域農村剩余勞動力轉移開始出現(xiàn)。1989年國務院辦公廳以及民政部、公安部等部門相繼發(fā)出《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》《關于進一步做好控制民工盲目外流的通知》等，要求各地嚴格控制農民工盲目外出。

3. 跨區(qū)就業(yè)時期（1991—2002年）

由于城鄉(xiāng)二元體制和地區(qū)發(fā)展不平衡，農村勞動力流動就業(yè)日趨普遍，兼業(yè)農民所占比重越來越大，國家開始考慮對農村勞動力外流加以科學引導。1991年底，第十三屆中央委員會第八次全體會議通過了《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》，認為“妥善安排農村富余勞動力，是保持社會穩(wěn)定的重大問題”[7]，提出應通過城鎮(zhèn)建設吸納更多農村剩余勞動力。1992年鄧小平南方談話之后，全國上下“五個輪子一起轉”有力推動了市場經濟的持續(xù)發(fā)展。次年，糧票制度在全國徹底廢除后，農村勞動力跨省、跨區(qū)域的大規(guī)模自由流動開始形成。為進一步引導農村勞動力有序流動，1994年國家頒布了《農村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，推行“外出人員就業(yè)登記卡”和“外來人員就業(yè)證”制度。1995年，中央社會治安綜合治理委員會《關于加強流動人口管理工作的意見》，規(guī)定農民工進城務工必須持有暫住證和就業(yè)證，否則將被收容和遣送。《暫住證申領辦法》《關于“外出人員就業(yè)登記卡”發(fā)放和管理有關問題的通知》等政策相繼出臺，成為管理農民工進城務工的基本措施。2003年政府頒布了《做好農民進城務工就業(yè)管理與服務工作的通知》，明確提出農村富余勞動力向城市轉移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。通知在賦予農民工流轉合理合規(guī)的同時，明確了“六項措施”①，激發(fā)了農民工開始大規(guī)模向城市轉移。

（三）激勵型政策體系

新型城鎮(zhèn)化過程讓大量農村勞動力流向城市，市民化政策的不斷完善讓大批“候鳥式”農民工在城市安家。然而，大量農村勞動力外流的同時，農村日趨空心化，“389961部隊”留守，農村人才匱乏，嚴重制約了農村經濟社會發(fā)展。為了振興鄉(xiāng)村，這一階段政府采取的思路是一方面提升留守農民的綜合素質，實現(xiàn)務農職業(yè)化，另一方面通過“引鳳回巢”，引導各類人才向農村集聚。

1. 職業(yè)化培養(yǎng)時期（2003—2014年）

2003年，原農業(yè)部印發(fā)的《關于做好2003年科教興農工作的意見》提出實施“新型農民科技培訓工程”，首次在官方文件中出現(xiàn)“新型農民”稱謂。隨后原農業(yè)部印發(fā)的《2003—2010年全國新型農民科技培訓規(guī)劃》進一步指出要“培養(yǎng)一大批覺悟高、懂科技、善經營，能從事專業(yè)化生產和產業(yè)化經營的新型農民”。2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中也明確提出要“培養(yǎng)有文化、懂技術、會經營的新型農民”，標志著農村就業(yè)政策的扶持重點指向長期務農的留守勞動力。在“新型農民”提出之后，2005年，原農業(yè)部《關于實施農村實用人才培養(yǎng)“百萬中專生”的意見》中又提出了“職業(yè)農民”，指出要培養(yǎng)“具有初中級以上文化程度、從事農業(yè)生產、經營、服務以及農村經濟社會發(fā)展等領域的職業(yè)農民”，政策視野中的農民開始走出身份界定而進入職業(yè)范疇。從2004年到2008年，中央一號文件相繼提出要提高農民就業(yè)能力，通過各類扶持措施將傳統(tǒng)務農者培養(yǎng)成為市場新型主體，從而解決農村人才短缺的困境。為了推進農村農業(yè)人才培養(yǎng)，國家出臺了《農村實用人才和農業(yè)科技人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2010—2020年）》。在此基礎上，原教育部等九部門于2011年聯(lián)合出臺了《關于加快發(fā)展面向農村的職業(yè)教育的意見》，通過深化農村職業(yè)教育改革創(chuàng)新，提升農村主要勞動年齡人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，建立貫穿縣、鄉(xiāng)、村三級的職業(yè)教育和就業(yè)服務網絡。2012年，中央一號文件將“新型農民”和“職業(yè)農民”合并，首次提出“新型職業(yè)農民”，指出要加快培養(yǎng)農村發(fā)展帶頭人、農村技能服務型人才、農村生產經營型人才。至此，我國農村勞動力就業(yè)政策的扶持重點開始集中在新型職業(yè)農民群體，并通過職業(yè)培訓、技術推廣、創(chuàng)業(yè)培植、送教下鄉(xiāng)等方式全方面提升農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)水平。之后的政策文件主要集中在職業(yè)農民培育范疇，比如2012年的《新型職業(yè)農民培育試點工作方案》、2013年的《關于加強農業(yè)廣播電視學校建設加快構建新型職業(yè)農民教育培訓體系的意見》、2014年的《中等職業(yè)學校新型職業(yè)農民培養(yǎng)方案》等。2014年以后，新型職業(yè)農民培育進入常態(tài)化軌道。到2019年，《中國共產黨農村工作條例》中，“新型職業(yè)農民”一詞被“高素質農民”所取代。[9]

2. 創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)階段（2015—2020年）

這一時期，人口紅利、資源紅利和出口紅利逐漸減弱，依靠投資拉動的增長效應不再持久有效，我國開始進入到“三期疊加”爬坡過坎關鍵階段。為此，國家提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，實現(xiàn)就業(yè)增倍效應。2015年，國務院印發(fā)《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》提出“鼓勵有文化、有技術、有市場經濟觀念的各類城鄉(xiāng)勞動者根據市場需求到農村就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，并實施定向減稅和普遍性降費政策。2015年，《農業(yè)部辦公廳關于加強農民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務工作促進農民就業(yè)增收的意見》中更明確了農民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系建設，引導各類發(fā)展資源向農民創(chuàng)業(yè)示范基地傾斜。針對已經出現(xiàn)的第一代農民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象，2015年國家印發(fā)了《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，指出要通過促進產業(yè)轉移、推動輸出地產業(yè)升級、鼓勵輸出地資源嫁接輸入地市場、引導一二三產業(yè)融合發(fā)展、支持新型農業(yè)經營主體發(fā)展等方式吸引返鄉(xiāng)人員就地就近創(chuàng)業(yè)。與此同時，國家開始將創(chuàng)業(yè)培植和扶貧政策相結合，引導農民以創(chuàng)業(yè)帶動脫貧。比如2016年《關于切實做好就業(yè)扶貧工作的指導意見》中就明確提出鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、當地能人就地創(chuàng)業(yè)、貧困勞動力自主創(chuàng)業(yè)，優(yōu)先支持農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式。2018年，原國務院扶貧辦、中央組織部等13個部門聯(lián)合發(fā)布《關于開展扶貧扶志行動的意見》中也明確提出支持貧困群眾發(fā)展地區(qū)特色產業(yè)，開展轉移就業(yè)，通過創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新開發(fā)扶貧崗位。2017年，黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。人才振興是鄉(xiāng)村五大振興之一，是戰(zhàn)略實施的關鍵要素。為此，有關農村勞動力就業(yè)扶持政策開始集中在兩個方面：一方面要繼續(xù)加強農民能力培養(yǎng)，比如《“十三五”全國新型職業(yè)農民培育發(fā)展規(guī)劃》提出要實現(xiàn)務農農民職業(yè)化程度明顯提高，推動新型職業(yè)農民培育工作覆蓋所有農業(yè)縣市區(qū);另一方面要促進小農戶與大市場的有效對接，比如2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》中就提出支持新型經營主體通過各種方式帶動小農戶就業(yè)，鼓勵小農戶結合自身優(yōu)勢和特長在農村創(chuàng)業(yè)就業(yè)、就近就業(yè)。

三、我國農村勞動力就業(yè)政策的經驗與展望

2020年，我國全面建成小康社會，現(xiàn)行標準下的農村貧困人口實現(xiàn)全部脫貧，現(xiàn)在已經進入全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的“起步接棒”階段。新時期、新階段，我國農村勞動力就業(yè)政策的演進方向勢必要進行調整。結合新中國成立以來相關政策取得的經驗，今后我國農村勞動力就業(yè)政策的發(fā)展方向主要集中在以下幾點。

（一）依托就業(yè)構建防止返貧機制

多源流政策理論認為，有待解決問題發(fā)生變化，會引起政策演進也發(fā)生相應的調整。這就需要政府在制定政策時始終保持敏感性，把握好政策創(chuàng)設的時機。脫貧攻堅后，我國進入“后扶貧時代”， 但是脫貧攻堅的勝利并不意味著貧困的徹底消除，脫貧攻堅只是消除了現(xiàn)有的絕對貧困，今后必須守住“不發(fā)生規(guī)模性返貧”底線。除此之外，即便我們消滅了絕對貧困，相對貧困仍然會長期存在。在新的時期，農村勞動力就業(yè)扶持政策要考慮到扶貧工作與鄉(xiāng)村振興的接續(xù)問題，要考慮到依托就業(yè)創(chuàng)業(yè)減少相對貧困的問題，更要考慮到脫貧地區(qū)產業(yè)、人才、文化等方面的全面振興。因此，政府應借鑒前期就業(yè)脫貧、創(chuàng)業(yè)脫貧的政策經驗，繼續(xù)依托就業(yè)創(chuàng)業(yè)帶動農民增收致富。在構建防止返貧機制政策體系過程中，要將農村勞動力就業(yè)政策引入制度框架中，實現(xiàn)監(jiān)控、指導、管理、評估、服務等工作的有機整合。結合2021年中共中央、國務院印發(fā)的《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，今后政策創(chuàng)設過程中要重點制定產業(yè)就業(yè)發(fā)展類政策，做好扶貧搬遷后的就業(yè)扶持工作，促進脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展，確保扶貧效果的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（二）支持農民職業(yè)化發(fā)展主線不變

多源流理論認為問題、政策效果與政治形勢直接觸發(fā)政策變遷。自從政府開始大力培育新型職業(yè)農民，“十三五”期間我國新型職業(yè)農民隊伍總量已經超過2000萬人，農民職業(yè)化程度大幅提升。2013年至今出臺的各類政策基本形成了培育、學歷提升和培育信息化三位一體的培植格局。各類政策實施效果的正向疊加直接推動了下一階段政策的創(chuàng)設進程。2019年開始的培育高素質農民本質上仍舊是新型職業(yè)農民培育工作的延續(xù)，農民職業(yè)化仍將是今后農村人才培養(yǎng)的主線。但是在培育重點和方式上，政策要結合實際和發(fā)展階段進行調整：一是要通過政策創(chuàng)新促進小農戶與大市場對接，通過吸納就業(yè)、股份合作、訂單收購等形式帶動小農戶參與市場行為，支持他們通過進入二三產業(yè)就業(yè)，實現(xiàn)多業(yè)經營、綜合創(chuàng)收;二是要深度破解高素質農民培育的體制機制問題，通過政策創(chuàng)新構建“技能提升+學歷提高+職稱評定”的全方位人才成長通道;三是重點培育經營管理型、專業(yè)生產型和技能服務型高素質農民，并給予土地流轉、生產扶持、金融信貸、農業(yè)保險、社會保障等方面政策扶持，讓農民不再與單一的農業(yè)產業(yè)捆綁在一起。

（三）依托農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)吸納就業(yè)

多源流理論認為，當新生事物出現(xiàn)并引起社會經濟結構變化時，會發(fā)生新舊政策的更替，這種更替會進一步影響資源的分配形式和效率。如果政策發(fā)揮正向促進作用，那么就會“突破導致政策失調的陷阱，從而催生出更有效的政策子集”[10]?！半S著經濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國經濟社會建設處于要素成本驅動轉向創(chuàng)新驅動的調整期，促使我國經濟社會運行產生新邏輯”[11]，高質量的勞動力、土地、資本、技術等資源要素的優(yōu)化配置又催生出新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，為進一步激發(fā)農村就業(yè)潛能提供了條件?！笆奈濉逼陂g，農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)將成為“政策高地”和扶持重點，是農村勞動力的主要流向。下一步，在政策設計中要加大對文化、科技、旅游、生態(tài)等鄉(xiāng)村特色產業(yè)的扶持力度，用政策之手繼續(xù)推動農村各種要素的重新配置和交叉融合，以資源配置“孵化”更多新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村經濟多元化發(fā)展，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興。

（四）加快推進農民工就業(yè)政策創(chuàng)新

多源流理論認為，政策的設計要遵循目標群體策略，只有精準施策才能將政策價值發(fā)揮至最大化。21世紀以來，我國進入了以工補農、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新階段，大量沿海產業(yè)開始向內地轉移，使中西部鄉(xiāng)村有了產業(yè)基礎。產業(yè)轉移讓人力物力下沉到鄉(xiāng)村，充實了鄉(xiāng)村發(fā)展資源。資源開發(fā)與利用不僅為農民工返鄉(xiāng)務工提供崗位，也為農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了市場機遇。下一步針對農民工的政策設計要重點集中于以下幾個方面：一是通過構建城市協(xié)調發(fā)展格局引導農民工就近城鎮(zhèn)化，通過深化戶籍制度打破農民工流動的體制性約束;二是通過職業(yè)技能培訓提升新生代農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，進一步賦予新生代農民工平等的公民權，為他們流動、安居創(chuàng)造公平的制度環(huán)境;三是針對返鄉(xiāng)的第一代農民工，要拓寬他們返鄉(xiāng)后的就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，引導就地就近務工，解決養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)問題，創(chuàng)新土地和公共服務供給模式，讓農民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)無后顧之憂。

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（中文校對：彭水洪）

The Evolution and Prospect of Rural Labor Employment Policy in China

ZHAO DiLUO Huijuan

（Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208）

Abstract： Since the founding of new China， China's rural labor employment policy has gone through many stages of development， which has formed a set of perfect employment assistance and entrepreneurial incentive policy system， and provided a strong institutional support for poverty alleviation and rural revitalization. Through the study of the carding of rural labor force employment policy during the recent 70 years， we find that different stages of the rural social economic development produce different types of policy system. These systems have all experienced policy intervention process of constraint， promotion and incentive， and also farmers tend to be more rational and orderly flow， which provide a strong human security and personnel support for urban and rural development. China has entered a critical period of connecting poverty alleviation and rural revitalization at present. The employment policy of rural labor force will be further adjusted and improved to provide policy guarantee for the continuous promotion of rural revitalization during the 14th Five-Year Plan period.

Keywords： rural labor force; multi-source theory; entrepreneurship and innovation; rural employment service system

（英文校譯：康蕊）