田飛龍

粵澳深度合作區(qū)催生了制度、政策、產業(yè)與社會文化的整體協(xié)同的改革“深度”，開辟了“一國兩制”融合發(fā)展的新境界。

2019年2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱規(guī)劃綱要）的發(fā)布，正式拉開港澳與內地融合發(fā)展的大幕。這是中華民族偉大復興的重大戰(zhàn)略部署，也是“一國兩制”融合發(fā)展的科學路徑，更是中國進一步推進高水平改革開放和高質量發(fā)展以及支撐“一帶一路”的國家級行動。規(guī)劃綱要為港澳經(jīng)濟轉型升級及內地更高水平改革開放進行了宏觀設計和具體支撐，港澳在其中是非常關鍵的引擎和動能。過去兩年暴發(fā)的香港修例風波、新冠肺炎疫情及中美貿易戰(zhàn)等重大政治與公共事件對大灣區(qū)建設造成一定的不利影響，但中央推進大灣區(qū)建設的意志和決心堅定不移，港澳融入國家發(fā)展大局的強烈愿望堅定不移。

2021年的金秋九月，港澳“一國兩制”迎來制度豐收季和發(fā)展大禮包。澳門立法會選舉和新選舉制度下的香港選舉委員會選舉，為“愛國者治澳”和“愛國者治港”打下堅實的制度基礎和管治體系支撐。中央則相繼推出作為大灣區(qū)整體規(guī)劃之子方案的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》（以下簡稱橫琴方案）和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)改革開放方案》（以下簡稱前海方案），深度推進大灣區(qū)多引擎良性競爭秩序的形成，助力國家高質量發(fā)展和更高水平改革開放。

比較而言，前海方案聚焦高端現(xiàn)代服務業(yè)的做大做強以及相應的制度創(chuàng)新和國際競爭力塑造，而以橫琴為載體的粵澳深度合作區(qū)總體方案在“一國兩制”的制度性增長、共同治理架構以及特色產業(yè)發(fā)展層面著墨頗重，用意深遠，是澳門特色“一國兩制”融入發(fā)展的前所未有之戰(zhàn)略機遇和政策空間，也是國家推進大灣區(qū)戰(zhàn)略突破和制度創(chuàng)新的關鍵承載之一?；洶纳疃群献鲄^(qū)催生了制度、政策、產業(yè)與社會文化的整體協(xié)同的改革“深度”，開辟了“一國兩制”融合發(fā)展的新境界。

最大的制度特色：深度合作

橫琴粵澳深度合作區(qū)的最大特色是有“深度”，觸及澳門與內地融合發(fā)展的深層次制度創(chuàng)新及相互產業(yè)的深水區(qū)合作，對澳門更好發(fā)展及帶動澳門經(jīng)濟有效、多元轉型具有重大推動意義。在疫情打擊和全球性經(jīng)濟低迷的條件下，這一方案是澳門經(jīng)濟社會的一劑強心針，也正式啟動了澳門融入國家發(fā)展大局的全新制度化進程，是對粵港澳大灣區(qū)建設的具體推進和示范性探索。

中央此時出臺這一方案表明：其一，國家堅持“一國兩制”與改革開放的大政方針沒有改變，且有增量發(fā)展;其二，基于“一國兩制”的粵澳合作具有深化開展的充分空間，制度和政策必須為共同發(fā)展服務;其三，粵港澳大灣區(qū)可以探索多元、多點改革發(fā)展路徑，粵澳先行是對其他合作區(qū)及其制度創(chuàng)新的積極探索和經(jīng)驗積累，對大灣區(qū)整體建設與發(fā)展具有推進作用。

橫琴方案設定了與中共十九大報告、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》及“十四五”規(guī)劃相適應的發(fā)展時間表和路線圖：第一步，到2025年，橫琴合作區(qū)建成更高層次的開放型經(jīng)濟新體制，初步形成具有全球競爭力的營商環(huán)境，積極發(fā)揮對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的引擎作用;第二步，到2035年，高水平對外開放體制機制更加完善，營商環(huán)境達到世界一流水平，成為粵港澳大灣區(qū)建設的高質量發(fā)展引擎。

從“一國兩制”的融合發(fā)展來看，橫琴方案將帶來“一國兩制”的制度性增長，即中央全面管治權、澳門高度自治權與內地地方自主權之間將根據(jù)《總體方案》做出一系列制度和政策改革與配套，深度合作區(qū)將逐步形成一種基于“一國”、介乎“兩制”的創(chuàng)新型優(yōu)良治理體系，澳門制度元素與內地制度元素將出現(xiàn)良性融合與創(chuàng)新發(fā)展的新秩序。這一制度性增長是此次改革對“一國兩制”法理和制度活力的有效驗證.對于思考其他地方的“一國兩制”創(chuàng)新發(fā)展具有先導意義。

為澳門長遠發(fā)展注入重要動力

橫琴方案是因地制宜的科學方案，首先瞄準的是澳門經(jīng)濟長期以來的最大痛點：產業(yè)單一化與資源空間嚴重不足。無論是2019年的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》還是近來的“十四五”規(guī)劃港澳專章，均有澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的重要舉措，而橫琴方案提供了破局之路。

具體而言，澳門長期以來的發(fā)展所存在的凸顯問題是博彩一業(yè)獨大、產業(yè)多元化不足、本地市場和就業(yè)結構單調、土地資源嚴重不足以及與國家經(jīng)濟融合發(fā)展不夠深入。這些局限性對澳門本地經(jīng)濟優(yōu)化、國際地位提升以及為民族復興做出貢獻造成較大的不利影響，是困擾已久的澳門“一國兩制”發(fā)展難題，是真正的瓶頸所在。

橫琴方案據(jù)此提出了澳門經(jīng)濟多元化的“四大產業(yè)”框架：一是科技研發(fā)和高端制造產業(yè)，這需要澳門以更高標準建設先進實驗室，布局大學發(fā)展，以及在橫琴建立產學研中心，與國家一道致力于解決高端技術“卡脖子”問題，尤其是在芯片微電子產業(yè)鏈、人工智能協(xié)調創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)新標準、新材料、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥等尖端領域取得突破性進展;二是發(fā)展中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)，立足中醫(yī)藥產業(yè)的現(xiàn)代化和國際化，將傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)產業(yè)和自主知識產權、國際化標準結合起來，打造澳門中醫(yī)藥的全球產業(yè)標準，允許以“澳門監(jiān)造”“澳門監(jiān)制”或“澳門設計”加以標識和品牌化;三是發(fā)展文旅會展商貿產業(yè)，在澳門原有的具有一定優(yōu)勢的文旅會展商貿業(yè)基礎上進一步謀求國際化和規(guī)?；l(fā)展，支撐澳門的國際旅游休閑中心建設，以及推動建設中葡國際貿易中心和數(shù)字貿易國際樞紐港;四是發(fā)展現(xiàn)代特色金融產業(yè)，與香港金融體系錯位發(fā)展，以中國一葡語國家金融服務平臺、跨境人民幣結算業(yè)務、財富管理、債券市場、融資租賃等現(xiàn)代特色金融產業(yè)元素為主，從而使澳門融通全球資本及吸引先進技術投資的平臺服務能力進一步增強，并支撐大灣區(qū)綜合金融體系的整體競爭力發(fā)展。為了保障上述“四大產業(yè)”框架的具體落實和有效推進，橫琴方案提出了“共商共建共管共享”的合作治理新架構，推動“一國兩制”制度創(chuàng)新、融合發(fā)展，同時推出優(yōu)惠稅率和具有吸引力、競爭力的人才政策體系。

橫琴方案對澳門產業(yè)多元化、創(chuàng)新發(fā)展以及為居民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供更多選擇，帶來了前所未有的“深度”和空間，是粵澳合作共贏及有利于國家整體發(fā)展的優(yōu)良方案。依賴深度合作區(qū)相關制度、政策、產業(yè)、項目及人才計劃的配套落地，澳門社會的管治能力、規(guī)劃能力、經(jīng)濟創(chuàng)新思維、制度合作能力、教育水平、人才梯隊以及愛國愛澳社會政治基礎等都將得到結構性拓展。這一改革有利于進一步深入探索“一國兩制”澳門經(jīng)驗的全新增長點和制度化空間，形成更加嚴謹與富有活力的“一國兩制”制度體系。

探索共治共享新秩序

橫琴方案在合作區(qū)治理新架構的戰(zhàn)略設計與推進上是深謀遠慮、富有智慧的。該方案提出“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”，這里的“共商共建共管”本質上是“共同治理”的范疇，與“共享”這一改革成果的分配方式構成一個有機的整體。我們可以將“橫琴”治理模式在理論上簡要概括為“共治共享”新秩序。

這一治理新秩序的亮點主要體現(xiàn)在：其一，中央授權監(jiān)督體現(xiàn)“一國”元素，粵澳共同建設、管理與受益體現(xiàn)“兩制”元素，澳門法律和管理制度一定程度上將合法合規(guī)適用于合作區(qū)治理，“一國兩制”在合作區(qū)架構中產生了更加有機的融合發(fā)展;其二，管理委員會與執(zhí)行委員會的決策、執(zhí)行架構由雙方共同組成及運作，其中管理委員會實行粵澳首長的雙主任制，而執(zhí)行委員會主要負責人由澳門特區(qū)委派，廣東省和珠海市派人參加，一定程度上就具體管理權限向澳門傾斜，雙方可根據(jù)需要組建開發(fā)投資公司;其三，政治治理職能實行升格的屬地管理，即合作區(qū)上升為廣東省管理，由廣東省委和省政府派出機構承擔黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等政治治理職能，與雙方共同建立的管理委員會和執(zhí)行委員會相互配合，共同服務合作區(qū)的優(yōu)良治理和發(fā)展保障;其四，建立合作的收益共享機制，由粵澳雙方探索確立具體分配方案，實行前期投資收益的合作區(qū)保留機制，中央財政進行一定補助支持。

粵澳合作的深度化及其制度成果，將有效提升澳門制度、產業(yè)與文化在民族復興與全球化發(fā)展中的地位與角色，澳門建成大灣區(qū)乃至于亞太區(qū)域國際大都市的前景更加開闊，且綜合競爭力與吸引外資及先進技術的能力也將進一步增強。而澳門國際競爭力每進一步，都是“一國兩制”制度活力及國家高水平改革開放有效性的實踐證明。

粵澳深度合作區(qū)的總體方案體現(xiàn)了優(yōu)良治理的若干原則，可分為四點：第一，堅持法治原則，即重大改革于法有據(jù)，注重主體合格及程序合法，注重授權原則在改革中的合理運用，注重關鍵改革的制度配套與規(guī)范建構;第二，堅持“一國兩制”方針，即深度合作區(qū)的設立、管理和收益分配，始終堅持“一國兩制”的基本原則，尊重和支持澳門特區(qū)參與管理、合作和共享，注意澳門制度元素的合理納入，注意地區(qū)橫向合作與中央授權監(jiān)督相結合;第三，堅持開放協(xié)調的創(chuàng)新思維，即總體方案始終圍繞如何發(fā)展、創(chuàng)新、共享展開，將深度合作區(qū)努力打造為中國改革開放的新高地，其中涉及內容豐富復雜但極具制度創(chuàng)新價值的改革內容，是制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新的整合架構;第四，公平原則與發(fā)展正義，即深度合作區(qū)注重惠及澳門與內地民眾，將發(fā)展成果公平分享，確立合理可持續(xù)的中央和地方收益分配機制。

總之，在橫琴方案引領下，澳門與內地社會將逐步產生“共同治理”和“共同受益”的新格局。澳門與內地之間雙向開放、共建共享的平等關系及共同致力于民族復興，是對新時代“一國兩制”及中華民族共同體理念的生動闡釋和體現(xiàn)?；洶纳疃群献鲄^(qū)成為“一國兩制”制度深度合作及創(chuàng)新發(fā)展的探路先鋒，是深度推進大灣區(qū)發(fā)展的新引擎。其運用國家創(chuàng)新政策開辟的新制度和新產業(yè)空間及其發(fā)展動能可有效帶動周邊城市及產業(yè)發(fā)展跟進，形成大灣區(qū)內部的子中心與創(chuàng)新中心。大灣區(qū)由此可以形成多中心和多引擎的良性競爭秩序和發(fā)展模式，開辟“一國兩制”發(fā)展新境界。