劉明 鄭如東 劉夢(mèng)婷

摘 要：目前，我國(guó)PPP由快速推進(jìn)階段逐漸過(guò)渡到規(guī)模穩(wěn)定階段，投資總額從激增走向平穩(wěn)，但PPP項(xiàng)目的困境仍然存在，其中項(xiàng)目準(zhǔn)入困境為政府行政許可、項(xiàng)目資金困境為地方政府融資渠道、項(xiàng)目運(yùn)行困境為地方政府行政管理。究其原因，主要包括公共部門與私人部門的角色界限不清晰、政府與私人投資的目標(biāo)失配、地方政府融資渠道變窄、PPP項(xiàng)目的規(guī)制與監(jiān)管不嚴(yán)等。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)PPP發(fā)展過(guò)程中制度供給的短板，從優(yōu)化PPP公共政策角度出發(fā)，提出完善法律和政策、完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制與補(bǔ)償機(jī)制、改進(jìn)公私投資主體間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、適度開放地方政府融資渠道等具體措施。

關(guān)鍵詞：PPP;困境;生成機(jī)制;政策建議

中圖分類號(hào)：F283? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）25-0082-06

一、現(xiàn)象及問(wèn)題的提出

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目模式簡(jiǎn)稱PPP，即Public-private Partnership，作為一種制度安排，一直以來(lái)被眾多國(guó)家當(dāng)成一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“物有所值”的方式（Ke et al.，2010），我國(guó)在20世紀(jì)80年代開始將PPP模式引入到公共服務(wù)領(lǐng)域的管理當(dāng)中。但2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露了我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的短板，粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上升空間受阻，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾突出。此時(shí)PPP模式憑借其具有的政企合作理念、創(chuàng)新的公共服務(wù)供給模式，成為我國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段。最近幾年實(shí)施的項(xiàng)目模式與20世紀(jì)有明顯區(qū)別，比如減少了采用原來(lái)的BOT、BO以及特許經(jīng)營(yíng)等的方式，更多的以政府投資與社會(huì)資本（實(shí)際上多數(shù)是國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本）合作建立SPV來(lái)完成建設(shè)項(xiàng)目及固定資產(chǎn)投資。

推出PPP模式的初衷是希望能夠通過(guò)開辟一種新的地方政府融資方式，來(lái)杜絕原來(lái)一些不合規(guī)的融資獲取預(yù)算外收入，并且鼓勵(lì)當(dāng)?shù)乩肞PP項(xiàng)目緩解和解決一些債務(wù)困境。PPP模式得到蓬勃的發(fā)展，2019年12月第二屆開發(fā)性PPP論壇發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2019年第三季度末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目數(shù)9 249個(gè)、投資額14.1萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目累計(jì)6 039個(gè)，投資額9.2萬(wàn)億元，落地率65.3%，開工項(xiàng)目累計(jì)3 559個(gè)，投資額5.3萬(wàn)億元，開工率58.9%[1]。

不過(guò)在PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的同時(shí)，也衍生出了一些令人擔(dān)憂的問(wèn)題，除了上一階段會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，像是政企關(guān)系不清引起的企業(yè)自主權(quán)不足、服務(wù)質(zhì)量不高、政府無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管等，還暴露出了一些新的問(wèn)題：一是有些地方政府將PPP項(xiàng)目作為變相融資的工具，采用一些新型掩蓋方式，造成了地方政府支出責(zé)任擴(kuò)大、隱性債務(wù)擴(kuò)張等現(xiàn)象，引起了社會(huì)各方關(guān)注;二是PPP項(xiàng)目實(shí)踐狀況不容樂(lè)觀，至2019年第三季度末，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目的落地率僅占65.3%，民營(yíng)資本沒(méi)有積極參與到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)。在我國(guó)強(qiáng)力推進(jìn)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵期，避免因不合規(guī)開展PPP項(xiàng)目引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目管理研究的重大任務(wù)。具體而言，地方政府如何應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目困境？PPP模式困境存在哪些誘導(dǎo)因素？如何防范PPP項(xiàng)目困境？基于此，本文在公共政策視角下通過(guò)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)政策及法律法規(guī)，分析我國(guó)PPP困境形成的機(jī)制，提出減少困境的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

社會(huì)與資本合作提供公共產(chǎn)品與服務(wù)這種模式已經(jīng)存在了好幾百年，不過(guò)我們現(xiàn)在談?wù)摰腜PP模式則是20世紀(jì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的延續(xù)，也是公共需求多樣化引起的兩部門合作機(jī)制（葉曉甦、徐春梅，2013）。目前學(xué)界對(duì)于PPP的基本含義產(chǎn)生了一些分化，一是認(rèn)為PPP是政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的融資工具（Government of Quebec，2004），二是認(rèn)為其是市場(chǎng)化改革中社會(huì)治理的一種有效工具（Wettenhall，2003），三是認(rèn)為PPP是可以解決政府公共財(cái)政危機(jī)及促進(jìn)國(guó)際合作與開發(fā)的工具（Paoletto，2000）。同樣，學(xué)界對(duì)PPP運(yùn)行效果評(píng)價(jià)褒貶不一。支持者認(rèn)為PPP模式重點(diǎn)在于建立伙伴關(guān)系、利益全體共享、風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)，同時(shí)，其在融資機(jī)制、運(yùn)營(yíng)成本、基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于傳統(tǒng)的政府供給模式，對(duì)公共服務(wù)供給效率有重要的提升能力，是未來(lái)公共服務(wù)管理的方向。反對(duì)者反對(duì)的理由是基于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性等困難，PPP項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)果不如預(yù)期（Hart，1997;賴丹馨、費(fèi)方域，2010），有的地方出現(xiàn)了虛報(bào)價(jià)格、質(zhì)量低下、招標(biāo)腐敗等現(xiàn)象，政府締約成本急劇上升（張亞勤，2017）。

從2013年后的PPP項(xiàng)目實(shí)施情況來(lái)看，出于認(rèn)識(shí)理解偏差，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了對(duì)PPP模式的認(rèn)知困境，現(xiàn)有對(duì)PPP困境的研究可以分為兩個(gè)方面。一是基本含義的困境，即在地方政府還沒(méi)有完全明白PPP含義的情況下，盲目跟風(fēng)開展PPP項(xiàng)目;二是在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，出現(xiàn)逐漸與政策初衷偏離的現(xiàn)象，這其中最突出的問(wèn)題就是將PPP項(xiàng)目定義為帶有“固定回報(bào)、明股實(shí)債、財(cái)政兜底、政府承諾、拉長(zhǎng)版BT”特征的項(xiàng)目[2]。通過(guò)對(duì)微觀數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，姚東旻、朱泳奕等（2019）得出政府引入PPP模式未能降低地方債務(wù)水平，并且PPP項(xiàng)目資金規(guī)模與地方債務(wù)之間存在顯著的正向關(guān)系的結(jié)論。

從具體方面來(lái)看，可以將PPP困境的現(xiàn)象分類為目標(biāo)本質(zhì)不合規(guī)、參與主體不合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合規(guī)、適用領(lǐng)域不合規(guī)、運(yùn)作方式不合規(guī)、實(shí)施程序不合規(guī)這幾類。陳琤（2010）、胡改蓉（2015）指出，一些地方政府將PPP項(xiàng)目當(dāng)成直接目標(biāo)，卻忽略了其在改善公共服務(wù)供給的本質(zhì)屬性;劉窮志（2016）指出，一些國(guó)有資本或融資平臺(tái)異化為政府方主體，而私人資本被驅(qū)逐;周正祥等（2015）、溫來(lái)成等（2015）、周小付（2013）經(jīng)過(guò)測(cè)算，發(fā)現(xiàn)政府與市場(chǎng)方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例不合理、模式也不可取;劉薇（2015）指出，PPP項(xiàng)目涉及范圍已經(jīng)超出了其原指的“市場(chǎng)化程度較高的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”，引起PPP的濫用、錯(cuò)用;劉窮志（2017）指出，存在運(yùn)作方式困境成為拉長(zhǎng)版的BT模式、缺乏“社會(huì)資本共同參與”這種核心要點(diǎn)、以及合作期限不合規(guī)等困境現(xiàn)象;李延均（2010）認(rèn)為，現(xiàn)有機(jī)制在立項(xiàng)規(guī)劃程序、財(cái)政承受能力論證程序、政府采購(gòu)程序都存在不合規(guī)的地方。這些研究拓展了PPP困境的研究道路，從基本內(nèi)涵到困境表現(xiàn)都進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明。所以總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在關(guān)于PPP的研究覆蓋范圍十分廣泛，對(duì)一些方向也有深入的研究，對(duì)本文有著非常重要的借鑒意義，不過(guò)本土化的這些研究，主要集中在工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)，從技術(shù)性層面進(jìn)行分解研究，而對(duì)于政府管理方面缺乏深入研究?；诖?，本文嘗試從政府管理角度出發(fā)，將目光聚集到政府行為、政策，為目前我國(guó)PPP項(xiàng)目面臨的困境找到解決辦法。

三、PPP項(xiàng)目困境生成機(jī)制分析

從本質(zhì)來(lái)說(shuō)，PPP模式就是政府進(jìn)行社會(huì)治理的一種特別方式，PPP在實(shí)踐中遭遇的困境，可以理解為政府管理產(chǎn)生了困境。從政府管理角度出發(fā)，尋找導(dǎo)致PPP困境的誘因，可以從政府的自利性、政府治理環(huán)境、政府治理責(zé)任、政府治理能力、政府治理方法[3]這一邏輯路線展開。本文正是基于這一思路，尋找我國(guó)PPP項(xiàng)目異化的根源。

（一）公共部門與私人部門的角色界限不清晰

PPP項(xiàng)目包含了政府、企業(yè)和公眾三方，是以提高公共服務(wù)效率為目的，在這個(gè)過(guò)程中，還要盡可能保障和增進(jìn)公共利益和私人利益，始終會(huì)有公與私的博弈[4]。而PPP項(xiàng)目一般是投資量巨大、合作周期長(zhǎng)的工程，每個(gè)階段都可以進(jìn)行PPP，所以在公共利益和私人利益之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，PPP可以有效把握公與私的邊界。不僅如此，利用其專業(yè)技術(shù)與方法，在項(xiàng)目的確定、運(yùn)行與管理階段都可以達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化水平。我國(guó)開展PPP項(xiàng)目的這些年來(lái)，專業(yè)化一直是我們的桎梏，也就引起了實(shí)踐中的種種問(wèn)題。成功的PPP合作，正是在準(zhǔn)確把握公與私邊界的基礎(chǔ)上，在各自領(lǐng)域?qū)嵤┻m當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)發(fā)揮公共部門與私人部門的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)PPP項(xiàng)目困境的癥結(jié)之一就在于此，無(wú)法合理明晰各自的責(zé)任邊界，就無(wú)法使得要素配置得當(dāng)，使生產(chǎn)要素完全發(fā)揮作用。

明晰責(zé)任邊界的重要工具就是法律，目前我國(guó)對(duì)PPP的立法位階較低，已經(jīng)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》（征求意見稿）僅僅是財(cái)政部出臺(tái)的部門規(guī)章，沒(méi)有對(duì)政府角色定位進(jìn)行詳細(xì)的介紹，其中體現(xiàn)的是政府應(yīng)兼顧監(jiān)管與合作角色，同時(shí)征求意見稿并沒(méi)有給出明確的任務(wù)與責(zé)任，表述較為寬泛，缺乏實(shí)際操作性。以對(duì)PPP項(xiàng)目定義為例，《征求意見稿》中將其定義為政府和社會(huì)資本以合作協(xié)議的形式提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品，然而與國(guó)家發(fā)改委2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》中“特許經(jīng)營(yíng)”意義容易混淆。除此之外，政府的角色在“政府采購(gòu)”“公用事業(yè)民營(yíng)化”與PPP中都不盡相同，實(shí)踐中，地方很容易誤用概念，致使政府角色不清晰。PPP項(xiàng)目的雙方是國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及私人投資方，其深處的理論根源是將社會(huì)資本加入到政府治理中，是一種行政活動(dòng)的擴(kuò)展，兩者合作的范圍是社會(huì)公共事業(yè)，目的是實(shí)現(xiàn)有效的公共利益。所以，我國(guó)在設(shè)定PPP合作準(zhǔn)則時(shí)應(yīng)該考慮到公法和私法，并根據(jù)具體項(xiàng)目中政府與私人投資主體方的合作屬性界定好政府的角色。

（二）地方政府與私人投資的目標(biāo)失配

不僅僅出現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的合作中，地方政府運(yùn)作和施政都必須緊緊依靠財(cái)政的支持。然而，現(xiàn)在我國(guó)的情況是，地方政府長(zhǎng)期面臨資金短缺，而通過(guò)土地財(cái)政維持地方財(cái)政支出的手段也被限制了，地方政府只能千方百計(jì)尋找新的收入來(lái)源。在可供使用的公共資源上，地方政府占了非常大的優(yōu)勢(shì)，除了土地資源外，還可以動(dòng)用地方存量資產(chǎn)、行政管理資源，來(lái)保證財(cái)政的流動(dòng)性;中央政府可以通過(guò)制度性優(yōu)勢(shì)在財(cái)權(quán)和事權(quán)中選擇性傾斜，提升自己對(duì)公共資源的調(diào)控力[5]。

一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政平衡分為“縱向”和“橫向”，如果各級(jí)政府獲得的財(cái)政收入能夠滿足其支出，那么就可以說(shuō)該級(jí)政府達(dá)到了縱向財(cái)政平衡，也是達(dá)到了央地之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，這是最理想的一種狀態(tài)。如果地方政府財(cái)權(quán)過(guò)窄，過(guò)度依賴中央，地方就會(huì)缺乏積極性;但是若將事權(quán)擴(kuò)大，沒(méi)有足夠財(cái)權(quán)支撐，也就意味著產(chǎn)生了一些實(shí)際完成可能性很低的任務(wù)，造成人力資源的浪費(fèi);同理，財(cái)權(quán)過(guò)大會(huì)引起一些腐敗、低效率的情況[6]。

自分稅制改革以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)化程度的加深以及地區(qū)自主性的加強(qiáng)，中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配瑕疵逐漸顯露出來(lái)，財(cái)權(quán)與事權(quán)的目標(biāo)導(dǎo)向、對(duì)公共產(chǎn)品價(jià)值的偏好以及追求的利益取向產(chǎn)生越來(lái)越明顯的差異。近年來(lái)這些問(wèn)題也得到了重視：2018年政府工作報(bào)告中有明確提出推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，加大對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度。不過(guò)，這也并非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，只有從根源上解決問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的管理，防止其通過(guò)制度外手段取得預(yù)算外收入來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口，才能樹立良好的央地財(cái)政關(guān)系，建立完善的財(cái)政管理體制。

而私人資本往往是逐利資本，除了利益最大化的考慮外還需要考慮風(fēng)險(xiǎn)高低，與地方政府將PPP當(dāng)做融資手段的目標(biāo)不同，這樣的不同成為形成PPP項(xiàng)目困境的又一原因。因此，應(yīng)從政府管理角度出發(fā)，規(guī)范央地支出責(zé)任與事權(quán)，進(jìn)而梳理好PPP模式中地方政府與私人資本方的關(guān)系，防止地方政府通過(guò)制度外的預(yù)算收入來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口。

（三）地方政府融資渠道變窄

PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵中隱含著發(fā)掘公共資源內(nèi)在價(jià)值、并將它變現(xiàn)成融資能力和信用的功能，當(dāng)面臨著純粹剛性的地方政府資金需求時(shí)，PPP項(xiàng)目的柔性特質(zhì)使得地方政府的融資需求更容易得到滿足[7]。加之我國(guó)PPP相關(guān)制度、規(guī)范、專業(yè)能力的缺失，地方政府在實(shí)際操作中必將加大PPP出于融資目的項(xiàng)目的比重，從而導(dǎo)致一些效益和公共需求的缺失。因此，必須強(qiáng)化財(cái)政及債務(wù)管理制度建設(shè)，否則彈性較大的債務(wù)將與剛性的預(yù)算約束相抵觸。近年來(lái)，有的地方還出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：地方政府一方面想通過(guò)非正規(guī)渠道舉債，但是另一方面，正規(guī)舉債獲得的資金沒(méi)有使用得當(dāng)，學(xué)者們將這種矛盾、結(jié)構(gòu)化偏差歸結(jié)于我國(guó)嚴(yán)格的地方發(fā)債制度。新《預(yù)算法》將地方政府債務(wù)正式納入到預(yù)算范疇中，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入管控范圍，并且其明確規(guī)定地方政府不得通過(guò)其他融資平臺(tái)獲取財(cái)政資金，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債權(quán)力界限。在地方政府允許使用的專項(xiàng)債和PPP這兩種融資方式中，專項(xiàng)債由于舉債主體只能為省級(jí)政府、規(guī)模較小、步驟復(fù)雜，使得PPP成為了地方政府獲取資金的首選手段[8]。

PPP項(xiàng)目很大一部分是公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，投資規(guī)模都在10億元以上，而項(xiàng)目金初始比例要求不低于20%，這對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)壓力不低。社會(huì)資本可以以主體信用融資投入項(xiàng)目公司，或者借助“影子銀行”的資金成立產(chǎn)業(yè)基金，這兩者使得社會(huì)資本可能面臨高額的債務(wù)。專項(xiàng)債的推出，是以政府負(fù)債換取項(xiàng)目融資。其次，PPP項(xiàng)目再融資難度大，除了從開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)獲得長(zhǎng)期貸款外，難以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金流，中長(zhǎng)期退出需求強(qiáng)烈，因此現(xiàn)在PPP項(xiàng)目主要依靠融資置換。然而融資置換極易受到外界金融環(huán)境變化影響，例如當(dāng)貨幣政策收緊后，PPP項(xiàng)目資金鏈面臨著斷裂風(fēng)險(xiǎn)，這也是造成PPP項(xiàng)目融資困境的重要原因。

（四）PPP項(xiàng)目的規(guī)制與監(jiān)管不嚴(yán)

我國(guó)政府現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)規(guī)模從總體上來(lái)看，并不是很高，還有一定的舉債額度，我國(guó)地方政府的債務(wù)整體可控。但這不意味著沒(méi)有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)上，我國(guó)數(shù)量巨大的隱性債務(wù)是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要誘因，與PPP項(xiàng)目相關(guān)的隱性債務(wù)主要是政府隱性擔(dān)保融資，存在著極強(qiáng)的尋租傾向，如果沒(méi)有制度引導(dǎo)，會(huì)輕易引起政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)最近幾年出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范隱性債務(wù)的產(chǎn)生，如2014年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》提出，融資平臺(tái)公司不該具有政府融資職能，對(duì)其進(jìn)行剝離[9]。到2017年，在國(guó)家大力去杠桿的環(huán)境下，地方政府變相舉債的途徑被中央大力狙擊，首先將地方政府與融資平臺(tái)公司的無(wú)限責(zé)任關(guān)系切離，然后又發(fā)文對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)及負(fù)面清單的方式進(jìn)行了細(xì)致的認(rèn)定，規(guī)定地方政府年度或者中期預(yù)算中必須體現(xiàn)政府購(gòu)買的各項(xiàng)內(nèi)容。這些文件只是對(duì)常規(guī)的政府獲取預(yù)算外收入進(jìn)行了規(guī)范，卻沒(méi)有將困境的PPP項(xiàng)目劃入管理范圍。雖然PPP項(xiàng)目的初衷有一項(xiàng)是通過(guò)吸引社會(huì)資金來(lái)降低政府債務(wù)，但是從結(jié)果來(lái)看，則是又造成了新一輪的隱性政府債務(wù)，其規(guī)模、強(qiáng)度有過(guò)之而無(wú)不及。

PPP監(jiān)督機(jī)制可以分為縱向與橫向監(jiān)督，縱向監(jiān)督是上級(jí)主管部門對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行公司以及社會(huì)資本方違規(guī)行為的糾正與懲戒。一個(gè)PPP項(xiàng)目不可避免地處在多個(gè)機(jī)構(gòu)的分權(quán)安排下，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間很容易產(chǎn)生矛盾，關(guān)于矛盾點(diǎn)的責(zé)任義務(wù)并沒(méi)有給出標(biāo)準(zhǔn)條例來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。表面上看是可能出現(xiàn)職能重復(fù)，現(xiàn)實(shí)中更常見的是監(jiān)管真空。在PPP模式快速推動(dòng)的幾年里，還出現(xiàn)了“監(jiān)管競(jìng)次”現(xiàn)象，即上級(jí)管理機(jī)構(gòu)放寬監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)機(jī)構(gòu)放松執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使得很多不合規(guī)項(xiàng)目進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫(kù)，進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目落地率也不高。PPP項(xiàng)目的橫向監(jiān)督主要是源于專家與公眾，他們對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象提出意見，通過(guò)向執(zhí)法部門舉報(bào)或者向具有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)提供監(jiān)督信息來(lái)行使權(quán)力。這種監(jiān)督的缺點(diǎn)就是監(jiān)督者無(wú)法參與到項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，僅能在事后提出意見。公眾還可以通過(guò)價(jià)格聽證會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，但實(shí)質(zhì)上這種監(jiān)督方法難以落到實(shí)處，專家評(píng)價(jià)這種監(jiān)督方式也容易受到行政力量的干擾，影響其客觀性。

四、政策建議

（一）完善法律和政策，促進(jìn)政府與社會(huì)合作機(jī)制的建構(gòu)

現(xiàn)在我們要明確的不是和誰(shuí)合作，而是如何合作的問(wèn)題，從公共治理的角度出發(fā)，首先需要一套科學(xué)合理的公共管理合同，而合同的形成必須要以完備的政策和法律為依靠。政府與社會(huì)資本合作，涉及多元主體，他們各自的責(zé)任、行為方式、邊界與復(fù)雜的技術(shù)運(yùn)用、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)交織在一起，需要以完備的法律文件、創(chuàng)新的制度、規(guī)范的平臺(tái)為基礎(chǔ)，依法監(jiān)督社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目前的招標(biāo)和合同訂立以及進(jìn)入項(xiàng)目后的價(jià)格和服務(wù)監(jiān)督。除了一套完備的合同，更重要的是依法建立與PPP相關(guān)的制度，以確保PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)行。一是要保持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)保持活性，PPP之所以能夠提高公共服務(wù)效率，就是因?yàn)槠洫?dú)有的將社會(huì)資本引入到公共領(lǐng)域，這對(duì)于改變我國(guó)原有的公共服務(wù)領(lǐng)域中存在的政企不分的狀態(tài)，有著極為重要的意義。所以，應(yīng)聚焦于制度創(chuàng)新，使用制度和技術(shù)，將競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)展到到不同地理范圍、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、時(shí)間維度上來(lái)，形成有序有新的競(jìng)爭(zhēng)新局面。

對(duì)PPP相關(guān)法律的修訂與完善應(yīng)該形成一套以PPP法為核心，層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的法律體系。首先，通過(guò)立法規(guī)范政府的權(quán)力運(yùn)行，對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)踐中出現(xiàn)的一些部門利益固化，權(quán)力不受監(jiān)督的情況進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。PPP條例的修訂必須提上日程，作為協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的法律依據(jù)，減少各子法律系統(tǒng)之間的摩擦，在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，顯得尤為重要。法律修訂方向應(yīng)該涵蓋更多的PPP社會(huì)資本方，允許一些非政府組織參與其中，給予市場(chǎng)足夠的參與空間。其次，PPP的發(fā)展必然要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期、反復(fù)的過(guò)程，從國(guó)外一些先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP項(xiàng)目的外部環(huán)境和社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求經(jīng)常變換，因此PPP法需要常態(tài)化的修訂。再次，修訂后的PPP條例應(yīng)該就采購(gòu)條目、招標(biāo)程序、投標(biāo)程序、再談判等進(jìn)行明確的規(guī)定，反映出對(duì)社會(huì)公眾問(wèn)題的回應(yīng)，提升立法質(zhì)量。最后，現(xiàn)有的項(xiàng)目資本金繳存政策限制了一些PPP項(xiàng)目的落地率，雖然地方債允許投入一定比例作為啟動(dòng)大型項(xiàng)目的資本金，但專項(xiàng)債的使用對(duì)項(xiàng)目的行業(yè)、用途有非常嚴(yán)格的限定，而相反的是PPP項(xiàng)目用途十分廣泛，繳存一定比例的資本金極大地限制了PPP項(xiàng)目落地，使得一些十分惠民的工程沒(méi)有辦法進(jìn)行下去。為適當(dāng)降低資本金比例，可以從一些行業(yè)開始試點(diǎn)，一步步激發(fā)市場(chǎng)活力。

（二）完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制與補(bǔ)償機(jī)制

完善現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)控制制度，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)限制在合理區(qū)間，進(jìn)一步規(guī)范化、透明化現(xiàn)有管理機(jī)制，針對(duì)特定的事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)地建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，可以極大地降低我國(guó)PPP項(xiàng)目引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第一，政府會(huì)計(jì)規(guī)則需要進(jìn)一步修訂，才能更好地反映政府方的直接債務(wù)與或有負(fù)債。我國(guó)進(jìn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則修改時(shí)，可以以國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中關(guān)于特許服務(wù)和或有負(fù)債相關(guān)條例為依據(jù)著手進(jìn)行修訂，《IPSAS32-特許服務(wù)協(xié)議》中規(guī)定：PPP項(xiàng)目與資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理按照特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行確認(rèn)與計(jì)量[10];《IPSAS19-預(yù)計(jì)負(fù)債、或有負(fù)債與或有資產(chǎn)》對(duì)政府預(yù)計(jì)負(fù)債、金額和時(shí)間不確定的、無(wú)法可靠計(jì)量的或有負(fù)債的確認(rèn)與計(jì)量進(jìn)行了規(guī)定。我國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中對(duì)以上條目應(yīng)該以IPSAS19與32為借鑒來(lái)完善會(huì)計(jì)制度，更清晰地反映政府負(fù)債規(guī)模及其變動(dòng)。第二，應(yīng)該將隱性債務(wù)定期檢查作為一項(xiàng)常態(tài)化進(jìn)行的程序，2019年《財(cái)政部辦公廳關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》中就對(duì)地方政府提出了上交隱性債務(wù)具體情況的報(bào)表的要求，報(bào)表中要對(duì)地方政府對(duì)實(shí)施方案、采購(gòu)文件、合同文件進(jìn)行審查，這有利于規(guī)范地方政府隱性債務(wù)。第三，地方政府建立償債基金及其相關(guān)制度。償債能力的提升可以增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)公共項(xiàng)目的信心，從而激發(fā)市場(chǎng)主體活力。英國(guó)是最早建立減債基金的國(guó)家，其將用于償債的稅收和預(yù)算盈余納入基金管理，所得用來(lái)償還國(guó)債利息。我國(guó)可以考慮將地方政府的財(cái)政收入和政府基金收入的一部分定期納入償債基金，用來(lái)平衡地方一般債券和專項(xiàng)債務(wù)清償后的地方財(cái)政收支。

除了在風(fēng)控與補(bǔ)償制度上改進(jìn)，還可以通過(guò)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目淘汰篩查來(lái)降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府清理一些不合理使用、公私主體缺乏準(zhǔn)備工作、沒(méi)有按照規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目論證、構(gòu)成違法和非法債務(wù)擔(dān)保的項(xiàng)目。自從項(xiàng)目清理出庫(kù)制度實(shí)行至今，各地地方政府已經(jīng)清退了大量的違規(guī)PPP項(xiàng)目，減少了財(cái)政資金的浪費(fèi)。不過(guò)《規(guī)范通知》中只規(guī)定了項(xiàng)目出庫(kù)的責(zé)任主體，關(guān)于清理項(xiàng)目的時(shí)間期限、項(xiàng)目如何轉(zhuǎn)回、項(xiàng)目退出后如何處理等問(wèn)題涉及較少。我國(guó)目前對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行分類管理，分為處于儲(chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目，儲(chǔ)備清單里的項(xiàng)目主要偏向于對(duì)其孵化和推介，項(xiàng)目管理庫(kù)中的則是要接受全程監(jiān)管，確保其合規(guī)性。將項(xiàng)目由項(xiàng)目管理庫(kù)劃出，能否進(jìn)入儲(chǔ)備清單還需看其問(wèn)題出在哪個(gè)部分，若是因?yàn)橘Y料公開不到位、信息公布不及時(shí)等沒(méi)有觸及到公共利益的項(xiàng)目，可以轉(zhuǎn)入儲(chǔ)備清單;若是該項(xiàng)目的整頓需要原私人資本退出，引入新的私人資本，或者出庫(kù)后政府是否需要承擔(dān)兜底責(zé)任，這樣的項(xiàng)目的出庫(kù)需要經(jīng)過(guò)更加慎重的考量，同時(shí)對(duì)出庫(kù)制度的完善提出了更高的要求。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)能對(duì)不合規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行警示，使其能夠盡快整改，再通過(guò)第三方的檢驗(yàn)評(píng)價(jià)，也還是能夠減少各方損失，最大程度地保護(hù)公共利益。

（三）改進(jìn)公私投資主體間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的公私合作性質(zhì)也就意味著公私主體共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共同分享收益，一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則是由更具有風(fēng)險(xiǎn)控制能力的一方來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目初始階段，項(xiàng)目的責(zé)任歸屬比較明晰，可分為公共風(fēng)險(xiǎn)和私人風(fēng)險(xiǎn)，后期公共設(shè)施服務(wù)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)將由政府承擔(dān)，而獲取利潤(rùn)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)由私人投資方承擔(dān)[11]。項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)期性決定了合同不可能預(yù)料到未來(lái)所有事項(xiàng)的變動(dòng)，所以需要一套能持續(xù)解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)爭(zhēng)議的機(jī)制。首先，初始風(fēng)險(xiǎn)的分配應(yīng)該更加專業(yè)化，對(duì)于現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)分配方案過(guò)于同質(zhì)化和粗略的現(xiàn)象，可以考慮根據(jù)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)擬定行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指引，根據(jù)行業(yè)劃分的好處是提升風(fēng)險(xiǎn)分配的精細(xì)性、專業(yè)性;對(duì)一些合同條款應(yīng)該持有開放性，能夠保證合同在執(zhí)行過(guò)程中的順暢，一些常見的合同條款的變更能夠更好地滿足合同各方利益訴求;再談判是保障彈性條款實(shí)施的必要步驟。根據(jù)《合同法》規(guī)定，協(xié)議雙方可以就部分合同條款進(jìn)行變更，通過(guò)對(duì)協(xié)議可變更與不可變更的部分進(jìn)行提前劃分。同樣的，也要事先確定可變更條款的外部經(jīng)濟(jì)條款、內(nèi)部制度、成本費(fèi)用因素變更的具體標(biāo)的和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、變更程序等，從而確保再談判機(jī)制的完整與可執(zhí)行。

盡管可預(yù)測(cè)性對(duì)于PPP協(xié)議的所有各方都很重要，但一定程度的靈活性同樣至關(guān)重要。當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目的要素發(fā)展時(shí)，這種靈活性應(yīng)允許應(yīng)對(duì)這些變更，最好是在合同中建立的明確定義的內(nèi)部機(jī)制之內(nèi)，或者在絕對(duì)必要時(shí)，通過(guò)修改協(xié)議的相應(yīng)部分來(lái)適應(yīng)實(shí)踐需要。即再談判（Renegotiation）機(jī)制是當(dāng)前歐盟國(guó)家對(duì)PPP合同進(jìn)行修改的常規(guī)步驟，是指通過(guò)合同規(guī)定的調(diào)整機(jī)制以外的其他合同進(jìn)行條款變更，PPP合同本質(zhì)上不完整，意味著有時(shí)需要進(jìn)行的重新談判可能會(huì)產(chǎn)生積極的結(jié)果。但是，應(yīng)限制重新談判以防止機(jī)會(huì)主義行為。鑒于PPP項(xiàng)目的伙伴關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)平衡此類修正案中所有利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)以及公共利益。如果采購(gòu)當(dāng)局希望簽訂單邊合同修正案或任意決定，則會(huì)破壞PPP的伙伴關(guān)系要素，違反私人伙伴的合理期望，這不僅會(huì)阻礙當(dāng)前的項(xiàng)目，還會(huì)阻止未來(lái)的PPP項(xiàng)目。因此，對(duì)采購(gòu)當(dāng)局濫用權(quán)力的這些情況的強(qiáng)烈威懾也應(yīng)包含在PPP協(xié)議中，以及提出進(jìn)一步的合同管理措施。地區(qū)之間對(duì)PPP合同的修改規(guī)定上存在重大差異，在經(jīng)合組織高收入地區(qū)，有97%的經(jīng)濟(jì)體對(duì)PPP合同修改進(jìn)行監(jiān)管，而在東亞和太平洋地區(qū)，只有67%的經(jīng)濟(jì)體對(duì)此進(jìn)行監(jiān)管。在重新協(xié)商PPP合同變更的經(jīng)濟(jì)體中，有85%的經(jīng)濟(jì)體在重新談判方面的監(jiān)管方法有所不同，這些經(jīng)濟(jì)體中約有57%在監(jiān)管框架中有詳細(xì)規(guī)定，例如限制以更改PPP合同的范圍或更改其經(jīng)濟(jì)平衡或修改商定的風(fēng)險(xiǎn)分配，保加利亞、拉脫維亞、馬里、墨西哥、新西蘭、秘魯、菲律賓和塞爾維亞是有詳細(xì)規(guī)定的經(jīng)濟(jì)體，其余的43%的人認(rèn)為重新談判是一個(gè)合同問(wèn)題，使各方可以在合同協(xié)議中進(jìn)一步規(guī)范其各個(gè)方面。PPP合同中缺乏有關(guān)各方重新談判的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，這可能意味著重新談判的方法仍然是臨時(shí)的，并且無(wú)法保持一致性?？梢酝ㄟ^(guò)標(biāo)準(zhǔn)的PPP合同來(lái)填補(bǔ)這一空白，這些合同可以指導(dǎo)各方進(jìn)行重新談判，同時(shí)仍然可以讓他們靈活地滿足項(xiàng)目的特定需求。但是，在將重新談判視為合同問(wèn)題的國(guó)家中，只有14%的國(guó)家明確使用標(biāo)準(zhǔn)化合同，包括印度、日本、哈薩克斯坦和南非。

（四）適度開放地方政府融資渠道

地方政府如今正處于融資模式轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，要解決出現(xiàn)的PPP困境，就需要在強(qiáng)化監(jiān)督的前提下適度開放地方政府融資渠道。

首先，應(yīng)拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道。比如，可以有條件地對(duì)金融市場(chǎng)中基金、保險(xiǎn)等行業(yè)防松投資限制，將有實(shí)力的投資者吸引到項(xiàng)目中來(lái)，還可以擴(kuò)大與PPP項(xiàng)目有關(guān)的金融產(chǎn)品范圍，發(fā)揮政府設(shè)立的引導(dǎo)基金在其中的作用，加快整合各級(jí)政府引導(dǎo)基金，從而低成本地獲取金融機(jī)構(gòu)的資金支持，引導(dǎo)社會(huì)各界資本方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，此舉還能擴(kuò)大PPP項(xiàng)目影響力，在各方投資者的監(jiān)督下，項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度也會(huì)更加公開透明。應(yīng)將已經(jīng)比較成熟、市場(chǎng)認(rèn)可度較高的“公益性項(xiàng)目+經(jīng)營(yíng)性物業(yè)”整體一攬子發(fā)展模式引入到城市綜合發(fā)展和運(yùn)營(yíng)的PPP模式中去，在這個(gè)模式中，社會(huì)資本主要負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的建設(shè)，開發(fā)收入就成為其項(xiàng)目回報(bào)。

其次，應(yīng)進(jìn)一步完善地方債發(fā)行制度。新《預(yù)算法》規(guī)定，省級(jí)政府以下的地方政府沒(méi)有舉債權(quán)利，需由省級(jí)政府代為舉債，這就意味著省級(jí)政府需要承擔(dān)債務(wù)兜底責(zé)任。而作為監(jiān)管方的省級(jí)政府與地方政府之間的信息不對(duì)稱很容易導(dǎo)致協(xié)商融資規(guī)模、計(jì)劃、結(jié)構(gòu)脫節(jié)，發(fā)債主體與償債主體的不一致也將增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[12]。在中央政府規(guī)定地方債務(wù)總量的基本原則下，可以開展試點(diǎn)，允許一部分地方政府通過(guò)發(fā)行PPP項(xiàng)目債權(quán)進(jìn)行融資。必須要注意的是，必須強(qiáng)化監(jiān)管，下級(jí)政府設(shè)置PPP項(xiàng)目融資計(jì)劃時(shí)，必須充分考慮到自身情況，論證可行性與償還機(jī)制計(jì)劃，做好預(yù)算監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督。省級(jí)政府應(yīng)對(duì)融資各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)加審核，明確責(zé)任主體，規(guī)范基層PPP舉債融資。

結(jié)語(yǔ)

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了PPP嚴(yán)管時(shí)期，有必要對(duì)現(xiàn)存PPP項(xiàng)目進(jìn)行清理并且糾偏原有制度弊端，令其回歸本源。尋求法治發(fā)展路徑是為了規(guī)范PPP產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓公私合作切實(shí)發(fā)揮效果。PPP模式確實(shí)能夠解決政府的資金問(wèn)題，但是這不是政府將其困境為地方融資平臺(tái)的原因。PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)應(yīng)回歸到其本質(zhì)，也就是簡(jiǎn)單地整合公私資本，在簡(jiǎn)政放權(quán)、完善營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)法治建設(shè)的當(dāng)下找到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理的新思路。

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Research on the Dilemma Mechanism of Chinas Government and Social Capital

Cooperation from the Perspective of Public Policy

LIU Ming1，ZHENG Ru-dong1，LIU Meng-ting2

（1.School of Public Administration of Guizhou University，Guiyang 550025，China;

2.School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing 100032，China）

Abstract：Chinas PPP projects have gradually transitioned from a fast-moving stage project to a stable scale，and the total investment has gone from a sharp increase to a stable level.However，the distortion of PPP projects is still serious，manifested in the distortion of project access to government administrative permits and distortion of project funds to local government financing channels.Project operation is distorted into local government administrative management.The reasons for the distortions are the power conflict between the public and private sectors，the mismatch between government and private investment goals，the lack of local government financing channels，the PPP project model that encourages unreasonable demand from local governments，the PPP regulatory system and the development stage faults.Aiming at the shortcomings of system supply in the current PPP development process，this article proposes to improve laws and policies from the perspective of optimizing my countrys PPP management capabilities，improve financial risk control and compensation mechanisms，improve risk sharing mechanisms between public and private investment entities，and appropriately open local government financing channels and other improvement measures.

Key words：Public-Private Partnership;distortion;generation mechanism;countermeasures and suggestions[責(zé)任編輯 辰 敏]