王李梅

黨的十九屆四中全會(huì)指出“要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”，省委十一屆六次全會(huì)指出“要?jiǎng)?chuàng)新和完善城市基層治理制度”“要全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層治理能力建設(shè)，著力提升黨建引領(lǐng)能力、群眾自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社會(huì)統(tǒng)籌能力、科技支撐能力、基層權(quán)力監(jiān)督能力”。社區(qū)是社會(huì)的基本組成單位，加強(qiáng)社區(qū)治理是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。隨著四川省委省政府對(duì)宜賓“支持創(chuàng)建全省經(jīng)濟(jì)副中心、建設(shè)長江上游區(qū)域中心城市、全國性綜合交通樞紐、四川南向開放樞紐門戶、南亞東南亞和‘一帶一路’國家留學(xué)生基地”等新定位的確立，推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理工作成為了全市當(dāng)前和今后一段時(shí)期必須全面加強(qiáng)、大力開展的一項(xiàng)具有全局性意義的工作。敘州區(qū)作為宜賓大市主城區(qū)的重要組成部分，開展好城市基層治理工作的成效，直接關(guān)系到宜賓是否適應(yīng)省委省政府對(duì)宜賓新定位之新要求。為此，區(qū)委一屆五次全會(huì)指出：要進(jìn)一步認(rèn)清敘州區(qū)“大城市、大農(nóng)村、大機(jī)遇、大未來”的區(qū)情，進(jìn)一步提升城市社區(qū)管理成效，著力彰顯宜賓大市主城區(qū)特點(diǎn)。社區(qū)治理問題研究成為了當(dāng)前迫切需要開展的現(xiàn)實(shí)課題，而社區(qū)問題研究中，構(gòu)建公眾參與的社區(qū)治理社會(huì)行動(dòng)體系問題是其中重要的內(nèi)容。筆者以宜賓市敘州區(qū)為例，通過對(duì)當(dāng)前城市社區(qū)治理中公眾參與現(xiàn)狀的了解，分析存在問題原因，提出解決問題的對(duì)策思考。

一、敘州區(qū)城市社區(qū)基層治理及公眾參與治理現(xiàn)狀

宜賓市敘州區(qū)由原宜賓縣撤縣設(shè)區(qū)而來，于2018年7月經(jīng)四川省政府同意并報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式設(shè)立，位于四川南部，地處川滇兩省結(jié)合部，幅員面積2571平方公里，轄12個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)、3個(gè)街道辦事處，戶籍人口101萬。現(xiàn)有城鎮(zhèn)社區(qū)面積107平方公里，有社區(qū)居委會(huì)72個(gè)。其中城市社區(qū)31個(gè)，城鎮(zhèn)社區(qū)41個(gè)。2020年4月——6月，筆者分別走訪柏溪街道、南岸街道、趙場街道岷江、魚池、萊茵等5個(gè)城市社區(qū)，走訪社區(qū)工作者，發(fā)放社區(qū)居民問卷調(diào)查表400余份。綜合走訪了解情況，目前，城市社區(qū)基層治理及公眾參與可概括為以下基本現(xiàn)狀：

（一）社區(qū)大，覆蓋人口多：柏溪街道城市社區(qū)9個(gè)，常住人口1-2萬人的4個(gè)，2-3萬人的2個(gè)，3萬人以上的3個(gè);南岸街道所轄11個(gè)社區(qū)，覆蓋20萬常住人口，平均每個(gè)社區(qū)人均2萬人;趙場街道所轄7個(gè)社區(qū)，覆蓋17萬常住人口，平均每個(gè)社區(qū)2-3萬余人。

（二）在城市建設(shè)的進(jìn)程中，老舊小區(qū)、“三無”小區(qū)逐漸增多。柏溪街道除城北新區(qū)三個(gè)社區(qū)屬于新社區(qū)外，其他8個(gè)社區(qū)都有大量的老舊小區(qū)、“三無”小區(qū)和倒遷小區(qū)，南岸街道272個(gè)居民小區(qū)中，自管小區(qū)116個(gè)，“三無小區(qū)”達(dá)103個(gè)。

（三）有固定的社區(qū)辦公場所。近年來，隨著基層治理力度不斷加大，各級(jí)政府也在不斷加大財(cái)政投入，通過自建、購置、劃撥、借用等方式基本解決了社區(qū)辦公用房。敘州區(qū)每年財(cái)政投入建設(shè)經(jīng)費(fèi)100萬元，用于城鎮(zhèn)社區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)。

（四）社區(qū)服務(wù)功能不斷強(qiáng)化。政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)科技、教育、文化、衛(wèi)生、法律、公安、消防等服務(wù)進(jìn)社區(qū)，促進(jìn)居民在社區(qū)就能享受優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。醫(yī)院義診、消防安全知識(shí)進(jìn)社區(qū)、法律進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)持續(xù)開展，公共服務(wù)、便民服務(wù)、志愿服務(wù)共同發(fā)展，極大地方便了廣大居民群眾。

（五）社區(qū)治理隊(duì)伍逐漸壯大。在社區(qū)黨組織的引領(lǐng)下，社區(qū)居委會(huì)、居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、社區(qū)網(wǎng)格員、小組長、居民代表等積極開展社區(qū)治理。在敘州區(qū)，共有社區(qū)工作者820人，其中，經(jīng)上級(jí)黨組織任命、選舉產(chǎn)生的社區(qū)“兩委”人員522人，面向社會(huì)公開招聘人員87人、社區(qū)臨聘人員211人、社區(qū)“兩委”成員中55周歲以上141人、獲得社工師資格證的18人、獲得助理社工師資格證36人。

二、 公眾參與社區(qū)治理存在的主要問題

在傳統(tǒng)的治理體系中，主要依靠的是政府力量，這種單一化的模式往往不能針對(duì)性解決社區(qū)當(dāng)中存在的問題，而且在行政成本急劇增加的同時(shí)，治理效果并沒有相應(yīng)提升，干群關(guān)系淡漠。據(jù)研究，我國的社區(qū)治理模式大致經(jīng)歷了行政型、合作型、自治型三個(gè)階段。在行政型社區(qū)管理模式中，社區(qū)居民定位于被管理者和服從者的角色;在合作型社區(qū)治理模式中，城市社區(qū)居民扮演著參與者角色;在自治型社區(qū)治理模式中，社區(qū)公眾的角色不僅僅是參與者，更是主角，在與政府公權(quán)力的互動(dòng)過程中擁有憑借社會(huì)資本獨(dú)立處理解決社區(qū)事務(wù)的權(quán)利和地位。但在具體實(shí)踐中，公眾參與社區(qū)治理存在以下一些問題：

一是社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足以滿足社區(qū)居民全方位參與社區(qū)治理。社區(qū)在運(yùn)行、處理社區(qū)居民公共事務(wù)等方面有較多的人力、物力、財(cái)力耗費(fèi)，當(dāng)前敘州區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)和為民服務(wù)保障經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是2015年出臺(tái)的，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)工作運(yùn)行的需要。如柏溪街道11個(gè)社區(qū)2019年辦公經(jīng)費(fèi)共55萬元，平均每個(gè)社區(qū)僅5萬元，為民服務(wù)經(jīng)費(fèi)全年共110萬元，平均每個(gè)社區(qū)僅10萬元。

二是社區(qū)基礎(chǔ)條件不能滿足居民的需要。社區(qū)是政府與群眾的連心橋，它既是方便群眾辦事的地方，也是群眾想要依靠的溫馨家園。雖然近年來社區(qū)辦公場地有了很大改善，但大都僅限于辦公和辦事場地的滿足，提供給社區(qū)居民的綜合服務(wù)設(shè)施少，居民休閑娛樂、學(xué)習(xí)生活的設(shè)施設(shè)備有限，可使用資源緊張。如趙場社區(qū)崇文社區(qū)陣地在翟灣路鑫空間東大門處，面積僅為40平方米，為借用的辦公用房。南岸街道的11個(gè)社區(qū)中，陣地在300平方米以下、面積不達(dá)標(biāo)的社區(qū)就達(dá)7個(gè)，一些社區(qū)陣地設(shè)在居民小區(qū)樓里，部分社區(qū)陣地甚至在2樓以上，普通群眾辦事都不方便，更別說殘疾人了。

三是居民參與社區(qū)治理的積極性不高。“共建共治共享”的社區(qū)治理是發(fā)展的方向和目標(biāo)，在現(xiàn)實(shí)中，存在居民參與社區(qū)治理廣度和深度都不夠的問題。一是社區(qū)開展的活動(dòng)方式單一，缺乏廣泛參與的基礎(chǔ)，如“露天電影周”活動(dòng)參與者寥寥、廣場舞參與者類型單一;二是社區(qū)發(fā)動(dòng)群眾參與治理活動(dòng)的深度不夠，居民們參與治理大都停留在滿意度調(diào)查和問卷調(diào)查這些淺層次活動(dòng)中，對(duì)治理中協(xié)商民主、規(guī)劃評(píng)估等參與甚少。當(dāng)前參與社區(qū)事務(wù)的主要還是社區(qū)兩委、小組長、樓棟長、居民代表等，存在大部分居民對(duì)社區(qū)事務(wù)不關(guān)心、不太支持的情況或是涉及自身的才關(guān)心。

四是社區(qū)管理隊(duì)伍不穩(wěn)定，社會(huì)組織、社工人才社區(qū)治理參與度較低。社區(qū)治理是一項(xiàng)重大的工程，需要發(fā)揮每個(gè)人的智慧和能力去促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。社區(qū)管理隊(duì)伍是專職，也需要各類社會(huì)組織、社工人才去參與、輔助。現(xiàn)實(shí)工作中，一方面由于社區(qū)工作面寬量大，編制配備少，再加上待遇不高、工作瑣碎，因此社區(qū)管理隊(duì)伍不穩(wěn)定。如南岸街道，現(xiàn)有社區(qū)工作者57名，缺崗9名，22名書記主任中就有11人年齡在50歲以上。

三、原因分析

（一）從制度層面分析：“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”是社會(huì)治理的目標(biāo)，加強(qiáng)社會(huì)自治權(quán)力治理的力度和有效性成為了變革方向。然而在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，政府公權(quán)力的過度干預(yù)，阻礙了公眾參與社區(qū)治理，不能合理發(fā)揮其功能和效用。

1.法律法規(guī)問題。首先是法律法規(guī)滯后。一方面，對(duì)于居委會(huì)的自治活動(dòng)缺乏法律上的確認(rèn)，另一方面，現(xiàn)行的法律法規(guī)難以應(yīng)對(duì)新時(shí)期治理問題的涌現(xiàn)，例如居委會(huì)與商品房物業(yè)公司的權(quán)責(zé)糾紛問題常常發(fā)生且難以解決。其次是對(duì)公民權(quán)利的保障不充分。公眾在參與治理的過程中扮演著政府權(quán)力監(jiān)督和制約的角色，但當(dāng)民主選舉行動(dòng)失序或者規(guī)章制度不健全而打“擦邊球”時(shí)，公眾無法用有效的手段去制約，例如南岸萊茵社區(qū)小區(qū)居民維權(quán)糾紛。

2.社區(qū)治理權(quán)力體制沖突。傳統(tǒng)管理體制下政府公權(quán)力掌握了社區(qū)最主要的資源，擁有絕對(duì)控制權(quán)和話語權(quán)，社區(qū)居委會(huì)代行行政職能，儼然是一個(gè)“小政府”，對(duì)此，雖然社區(qū)工作面寬量大，但社區(qū)仍樂此不疲。而隨著多元主體共治理念的深化，政府公權(quán)力不再作為“單一的權(quán)力”，社會(huì)權(quán)力逐漸加入而且有增強(qiáng)趨勢(shì)。那么，在新舊兩種管理體制下必然引起一些沖突。

（二）從組織層面分析：一是社區(qū)居委會(huì)職能錯(cuò)位，導(dǎo)致社區(qū)治理本職工作分身乏術(shù)。政府引導(dǎo)著社區(qū)居民委員會(huì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的自我管理、教育、服務(wù)，社區(qū)居委會(huì)則協(xié)助政府相關(guān)工作的開展。但是在實(shí)際工作中社區(qū)居委會(huì)卻承接了大量的行政任務(wù)，面對(duì)社區(qū)治理的本職工作時(shí)卻分身乏術(shù)。而從社區(qū)居委會(huì)的角度來看，一方面，由于社區(qū)居委會(huì)自身掌握的資源和人才儲(chǔ)備有限，整合社區(qū)資源的能力及有效性明顯短缺，因而在解決社區(qū)發(fā)展問題上捉襟見肘，故而有意無意甘愿在繁重的行政事務(wù)中成為一個(gè)“行政機(jī)構(gòu)”。二是社區(qū)社會(huì)組織功能發(fā)揮受限。

（三）從主體因素分析

1.公眾主體的動(dòng)力不足，主動(dòng)性不夠。例如社區(qū)居民的參與活動(dòng)過分依賴居委會(huì)的推動(dòng)、對(duì)政治性事務(wù)的冷漠等。具體而言，主要體現(xiàn)為公眾主體意識(shí)薄弱、自利性較強(qiáng)、社區(qū)認(rèn)同感缺失。大量中青年主力在社區(qū)公共事務(wù)的態(tài)度上較為冷漠，民眾普遍追逐“私利”“私欲”，對(duì)“公共事務(wù)”“公共領(lǐng)域”漠不關(guān)心，造成社會(huì)組織志愿力量的缺乏。涉及切身利益時(shí)往往“錙銖必較”，與自己并無直接關(guān)聯(lián)時(shí)卻又漠不關(guān)心。

四.對(duì)策建議

（一）完善法律制度，法制推進(jìn)公民參與

首先，既要有總體層面的制度規(guī)定，也要有微觀側(cè)重，貼合新時(shí)代城市社區(qū)治理的內(nèi)容和社區(qū)居民與時(shí)俱進(jìn)的需求，在教育、醫(yī)療、交通、物業(yè)等領(lǐng)域確保各方需求和行動(dòng)有法可依不留法外之地。同時(shí)也要進(jìn)一步加強(qiáng)“質(zhì)量建設(shè)”，例如對(duì)于公民參與的規(guī)定要明確方式、途徑、程度以及拒不履行的實(shí)際后果。其次，要完整地保障民主權(quán)利和公民需求回應(yīng)的法制化，探索社區(qū)民主選舉制度的改革。

（二）落實(shí)多元主體的社區(qū)治理模式

對(duì)于社區(qū)協(xié)商共治模式的落實(shí)，實(shí)質(zhì)是社區(qū)治理體制機(jī)制的重塑，重點(diǎn)是改革行政體制及其轉(zhuǎn)變過程，核心則在于基層政府權(quán)力的適當(dāng)退出、社區(qū)居委會(huì)自治權(quán)力的回歸。第一，權(quán)力分配方面，政府是多元治理模式和權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)者和維護(hù)者，承擔(dān)起公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的安排職能;社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)自組織權(quán)力的主導(dǎo)者，故應(yīng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)糾紛、協(xié)助配合政府相關(guān)事務(wù)的職責(zé);社區(qū)社會(huì)組織、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等則在各自的領(lǐng)域?yàn)樯鐓^(qū)居民組織化參與治理提供渠道，從而實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)權(quán)力主體明晰及其結(jié)構(gòu)制度化。第二，在社區(qū)治理的內(nèi)容上，要依據(jù)現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行擴(kuò)展，包括但不限于交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、物業(yè)等領(lǐng)域。第三，在手段上，要通過溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)公眾參與的積極性，為公眾參與提供穩(wěn)定、順暢的運(yùn)行體制和權(quán)力體系。此外值得一提的是“網(wǎng)絡(luò)不僅僅是一種媒介，更是一種重要的話語平臺(tái)，一種社會(huì)管理的手段以及社區(qū)居民輿情和利益訴求的集散地”。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織提供組織化參與的能力

區(qū)別于“單打獨(dú)斗”式的個(gè)人參與，依靠社會(huì)組織傳遞合理訴求是更為有效的渠道。公眾參與社區(qū)治理的動(dòng)機(jī)源于對(duì)切身利益的追求，當(dāng)社區(qū)公眾的利益達(dá)成一致性或部分重合，人們就會(huì)基于共同利益產(chǎn)生集體行動(dòng)的欲望。只是在實(shí)際過程中，公眾的自發(fā)行動(dòng)往往難以形成相對(duì)規(guī)范的組織規(guī)則，但毋庸置疑的是公眾依靠組織化路徑參與社區(qū)治理具有高效性和優(yōu)越性。加強(qiáng)社會(huì)組織提供組織化參與渠道的能力，重點(diǎn)從兩方面入手：其一，在自身建設(shè)方面，社會(huì)組織要依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要積極拓展種類和內(nèi)涵以及獲取資源的渠道，將服務(wù)遍及體育、文化、藝術(shù)、社會(huì)公益、志愿活動(dòng)等領(lǐng)域。另一方面，要主動(dòng)進(jìn)行自我解構(gòu)和改造，通過完善規(guī)章制度和運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)整合能力，廣泛吸納專業(yè)人才包括社區(qū)中產(chǎn)階級(jí)以全職或兼職的形式加入，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與治理能力的持續(xù)互動(dòng)，提升影響力、專業(yè)化程度以及社區(qū)公眾的關(guān)注度，從而開辟出一條高效的組織化的參與途徑。其二，在實(shí)際行動(dòng)上社會(huì)組織要主動(dòng)作為。

（四）提升公民參與意識(shí)和能力

公民參與公共事務(wù)的決策和管理，既可以充分表達(dá)自己的利益訴求，又能夠了解和監(jiān)督政府對(duì)公權(quán)力的行使。隨著社區(qū)治理網(wǎng)格化的形成，社區(qū)公眾參與社區(qū)治理也需要展現(xiàn)出積極、理性、有序的特征。動(dòng)力方面，重點(diǎn)是培育公民主體意識(shí)和社區(qū)共同體。首先，要加強(qiáng)宣傳教育，養(yǎng)成平等、自主、寬容和理性的公民意識(shí)和公民精，調(diào)動(dòng)起城市社區(qū)成員的參與熱情，特別是號(hào)召有能力解決自身需要的中產(chǎn)階級(jí)參與和幫助社區(qū)問題的治理。第二，通過培養(yǎng)社區(qū)文化，突破共識(shí)障礙和價(jià)值偏離。新型的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系基礎(chǔ)上的活動(dòng)不能局限在老年人鐘愛的廣場舞比賽、合唱比賽等形式，更要通過諸如競技比賽、親子運(yùn)動(dòng)會(huì)等活動(dòng)兼顧和吸引不同群體的參與，從而凝聚社區(qū)共識(shí)和認(rèn)同，激發(fā)協(xié)同建設(shè)社區(qū)的意愿。

（五）構(gòu)建綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

社區(qū)治理的成效，社區(qū)公眾最有發(fā)言權(quán)，作為公眾參與的最終環(huán)節(jié)，不能忽視社區(qū)公眾對(duì)社區(qū)治理的滿意度的關(guān)注。鑒于此，傳統(tǒng)的以完成行政任務(wù)為導(dǎo)向的定性評(píng)價(jià)體系亟需整改，通過構(gòu)建一套完整的數(shù)據(jù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系對(duì)社區(qū)治理能力進(jìn)行量化分析以擺脫定性分析的盲區(qū)，與此同時(shí)，要著力提升與社區(qū)公眾相關(guān)的指標(biāo)比重：其一，在社區(qū)公共服務(wù)的供給上，注重社區(qū)公眾對(duì)服務(wù)供給種類、數(shù)量、規(guī)模的滿意度調(diào)查，例如社區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)救濟(jì)等。其二，關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)問題的追蹤研究和主動(dòng)解決程度的評(píng)價(jià)，例如，社區(qū)垃圾分類制度的建設(shè)和普及。其三，加大公眾對(duì)多元治理模式和基層民主建設(shè)的滿意度調(diào)查，包括協(xié)商治理的制度性設(shè)計(jì)、考評(píng)體系、經(jīng)費(fèi)開支公示、民主選舉的透明度、意見征集的開展等。