摘要：公共政策執(zhí)行偏差是一個普遍性的問題，嚴重影響著公共政策不能嚴格的落實，公共政策的效果不能達到預期，真正造福于民。公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，不但可能直接地影響到政策問題的實施和解決，不能真正達到制定一項公共政策的宗旨，使得目標墜毀，而且可能會嚴重損害到政府的形象，削弱其權威性和政府的公信力。本文首先對公共政策的執(zhí)行偏差表現(xiàn)方式進行了闡述，主要有象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、附加式執(zhí)行和機械式執(zhí)行五個表現(xiàn)形式;其次對形成偏差的原因進行分析，從權利配置層級、公眾問責能力、信息流暢程度、政策執(zhí)行主體四個角度進行剖析;并從政策方案、政策執(zhí)行主體、信息溝通渠道、政策決策體制四個方面提出對策及建議。

關鍵詞：公共政策;政策執(zhí)行;偏差;基層政府

前言

公共政策實施和執(zhí)行是把公共政策從一個目標性實施轉化為改進實際唯一方式。但是在其實施的整個過程中，主客觀因素的作用和影響均很有可能會直接導致這種產(chǎn)生偏差性的結果。在我們國家中央政策制定和實施的過程中經(jīng)常會出現(xiàn)的種種矛盾和問題，主要是由于一些國家的政策在其制定和實施的整個過程中被地方政治部門進行了扭曲、變形甚至被地方政治部門徹底消解，在一系列事關重大政策指導下，政策制定者是否真正能夠按照其政策的本意服務人民，政策本身是否真正能夠得到人們廣泛認同，支持和強有力地推動政策的制定和執(zhí)行，值得深思。

一、公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式

（一）象征性執(zhí)行

象征性的公共政策組織實施與政府執(zhí)行偏差是用于反映公共政策組織實施與政府執(zhí)行實際效果存在偏差的一種重要典型社會表現(xiàn)形式之一，主要含義指的是也就是各級政府部門在研究制定和組織實施政府公共政策時，在執(zhí)行公共政策過程中，公共政策執(zhí)行者敷衍了事，只是浮于事情表面，卻不采取實際行動去解決政策問題。在政策執(zhí)行過程或者能夠表現(xiàn)為只注重對政策的表面文章進行宣傳，在操作中卻不采取實際行動，或者采取為了應付檢查的突擊性行動。

（二）選擇性執(zhí)行

選擇性的執(zhí)行主要體現(xiàn)在政策的執(zhí)行人員在對政策實施的過程中根據(jù)自己的主觀情況和意志對政策實施的內(nèi)容進行了選擇性的執(zhí)行。但是所有的政策執(zhí)行主體并不是都具有全局意識的，在執(zhí)行過程中，因為因自己的偏好來進行執(zhí)行時，就會影響到政策執(zhí)行的效果，甚至危害群眾的利益，破壞公共政策的完整性，失去其本身的意義。

（三）替換性執(zhí)行

替代性的執(zhí)行是指在一個政策實施的過程中，執(zhí)行人員往往根據(jù)自己的利益要求度對政策內(nèi)容做出偷梁換柱，打著為穩(wěn)重某利益的旗號，對政策內(nèi)容進行替換，實際危害政策落實的有效性。并且會在原有政策問題得不到解決的同時又引發(fā)了新的政策問題，既損害政府形象又影響政府威信。如"村民自治"實施過程中選舉"村官"時，有些地方直接頂著選舉的名號，實際上是上一任對下一任的指派或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)府提名，從而使自治組織變得官僚化[1]。

（四）附加式執(zhí)行

附加性執(zhí)行是指，政府在原本政策執(zhí)行范圍的基礎上，為謀求自身利益將政策執(zhí)行的內(nèi)容添加、執(zhí)行范圍擴大，尤其在地方政府"因地制宜"的號召下，更加肆無忌憚的附加執(zhí)行，使得原本的政策不能落實，政策目標難以實現(xiàn)，原本完成的政策因不合理的執(zhí)行效果大打折扣。

（五）機械式執(zhí)行

機械化的執(zhí)行是指地方政府部門在制定和實施公共政策的過程中，由于自身缺少對公共政策深刻認識和了解，只是簡單地照搬了政策的落實，不能根據(jù)當?shù)貙嵡殪`活執(zhí)行，反而采取生搬硬套的方式，將過程中出現(xiàn)的新情況和新環(huán)境忽視，使公共政策的預期目標難以實現(xiàn)。中國自古以來就是一個遼闊的疆土，各地區(qū)公共政策環(huán)境復雜多變、人文風情、地方習俗多種多樣，文化也是百花齊放，因此，在中央出臺公共政策后，各地方政府應該根據(jù)當?shù)貙嵡橛袡C結合公共政策的原則性和靈活性，根據(jù)本地區(qū)實際情況靈活執(zhí)行政策。

二、公共政策執(zhí)行偏差成因分析

（一）政府權力配置層級的原因

首先，是執(zhí)行過程中權力配置的問題。近年來，地方政府的經(jīng)濟自主權日益擴大，為了更好地服務于地方老百姓，政府對中央制定和出臺的優(yōu)惠政策可以在一定范圍內(nèi)進行靈活執(zhí)行，在一定程度上雖然造福了地方一方，但是優(yōu)惠政策實施的領導者也并不是都需要具有明智的意識和決策能力，也就是出現(xiàn)了"上有政策，下有對策"，在政策實施上發(fā)生了偏差。在實踐中出現(xiàn)了一種附加型執(zhí)行，替換型執(zhí)行，選擇性執(zhí)行。中央政府為了樹立政治權威，會收回一部分地方政府的某些權力，這就導致使一部分中央地方政府的實施積極度下滑，對政策的執(zhí)行也出現(xiàn)了機械化、象征性地執(zhí)行的情況，使公共政策執(zhí)行的效果大打折扣。

其次，公共政策的執(zhí)行所經(jīng)行政層級過多。近年來，國家倡導去行政化，簡化辦事步驟，該情況有些許好轉。但是，政策執(zhí)行的過程有嚴格的程序規(guī)定，是由中央政府制定到下級政府一層層執(zhí)行落實的過程，在經(jīng)過，中央、省、市、縣層層政府的傳遞，公共政策難免出現(xiàn)偏差。例如2001年，國務院辦公廳下發(fā)了《關于關閉國有煤礦礦辦小井和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》某省在執(zhí)行過程中就出現(xiàn)了假關閉和不關閉的現(xiàn)象。因為對于該省來說經(jīng)濟發(fā)展和財政收入都是煤礦帶來的大比例支持，因為若是嚴格執(zhí)行中央政策，本省煤礦產(chǎn)業(yè)效益受損，于是省內(nèi)就對政策進行了篩選，再因為同樣原因，經(jīng)過市縣的篩選，最后到各地方基層政府落實的時候，小煤礦的存在與其財政收入的聯(lián)系則更為密切，更不愿意嚴格執(zhí)行。

第三，行政機構職能交叉權限不明。公共事務的管理往往涉及諸多部門，各部門之間的權利重疊現(xiàn)象也屢有發(fā)生。因此在政策執(zhí)行過程中，往往會觸及這些部門的利益，形成多方博弈局面。如果政策對于執(zhí)行主體而言是有利的，則政策可能涉及到相關部門都想從中獲取相應權利，從而導致權利各方積極介入、爭相管理的局面。出現(xiàn)這種情況，各方執(zhí)行部門是撈到好處了，但卻損害了公共利益，政策執(zhí)行也偏離了既定的目標，無法達到預定的效果。如果政策對于執(zhí)行主體而言沒有利益甚至會損害其利益，則各部門之間就往往出現(xiàn)相互扯皮和推諉的現(xiàn)象，使政策無法得到落實，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（二）政策執(zhí)行監(jiān)督及問責機制不到位

政策執(zhí)行缺乏監(jiān)督，使政府在政策執(zhí)行中會缺少控制，執(zhí)行不受控，政府在執(zhí)行中會沒有顧慮的對政策執(zhí)行進行替換、變動謀私利現(xiàn)象嚴重，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。而后期的問責機制的空位或者不健全，無法對政策執(zhí)行政府起到后續(xù)的矯正作用，使政府的執(zhí)行在一次又一次的循環(huán)中惡化，過程出現(xiàn)更大偏差。表面上我國的監(jiān)督系統(tǒng)很對，實際上這些監(jiān)督系統(tǒng)很難起到真正的監(jiān)督作用。各類監(jiān)管體系、機關之間都缺少了應有的交流和協(xié)調(diào)，致使各級監(jiān)管部門的權威不足，監(jiān)管渠道被堵塞。其次，在對相關政策的正確實施和具體執(zhí)行情況進行社會監(jiān)督中，雖然目前為止我國己經(jīng)初步基本建立并發(fā)起了人大司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等并將政策的具體實施與政策執(zhí)行相有機結合的社會監(jiān)督機制，但是這些監(jiān)督大都是事后進行的監(jiān)督，具有一定的滯后性、軟弱性，同時也由于缺乏必要的制度和保障，監(jiān)督機制因而不能充分發(fā)揮自身應有的功能和作用。例如，在黃金周時交通堵塞，有一部分原因來源于日常出于對上級權威的畏懼，很少有職工選擇在日常休年假，盡管《職工帶薪年休假條例》相應的處罰措施，卻鮮少耳聞用人單位因不落實帶薪休假制而受到處罰的[2]。

（三）政策執(zhí)行中信息不流暢

政策實施和執(zhí)行過程實際上就是一個推動政策信息正常流通的過程，信息是促進公共政策實施的重要來源和資料，是預防和減少執(zhí)行效果發(fā)生偏差的重要手段，政策信息的不對稱或者是信息的受阻都會直接影響到政策的實施。信息的溝通有豎向溝通和橫向溝通兩種主要方式，在豎向溝通過程中，政策的領導者處于政策執(zhí)行的中心位置，在傳達過程中會出于或好或壞的不同角度對政策進行過濾，傳達對有益于維護個人利益的政策。

另一方面，在向基層的地方政府傳遞中央政府的政策時，由于當?shù)卣ぷ魅藛T素質不高，對政策信息的收集和獲取能力有限，因此對政策本身的認識不充分，再傳遞時無法繼承其原本在制定政策時真正的意圖，導致了政策的執(zhí)行上出現(xiàn)了偏差。再加上當前基層地方政府的信息公開水平相對較低，使得信息來源有限，不能夠達到所規(guī)定的預期效應，使得政策的執(zhí)行存在較大偏差。

（四）政策執(zhí)行主體素質偏低

公共政策執(zhí)行的主體是具有較高素質的行政人員，在現(xiàn)實中，地方基層政府的政策執(zhí)行人員，通常素質不高，執(zhí)行力遲緩，抱著"鐵飯碗"對政策采取消極的態(tài)度，不能發(fā)揮政策的真正作用。另外，在素質水平不高的同時，政策執(zhí)行主體很難意識到知識儲備的重要性，對自身進行開發(fā)。另外政策執(zhí)行主體，由于"官本位"的思想，缺乏基本的服務意識，對民眾的服務意識低，不能設身處地的為人民謀福利。當一個人的利益同其他集體利益相互沖突時，政策實施和執(zhí)行主體之間是否可能會有選擇自己的集體利益，就是對于政策實施主體的人性又一次考驗，在這些因素綜合作用下，政策的執(zhí)行就可能會出現(xiàn)一定偏差。

三、矯正公共政策執(zhí)行偏差的對策

（一）科學合理的制定政策方案

公共政策的質量是決定影響一個政府實施力的主要因素，而且公共政策自身的科學性與否也將直接關系到政策實施的效率。我國政府的執(zhí)行能力之所以突破這個問題，很重要的一個原因就在于政策本身并沒有得到充分的完善。高品位的公共政策必須具備合法、合理、明確、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、連續(xù)、科學、目標有彈性、各種公共政策之間可以形成良性循環(huán)的特點。正確的國家政策是必須符合我們?nèi)祟悮v史進步和發(fā)展規(guī)律的，是必須尊重這個客觀規(guī)律和這個客觀事實的，是必須立足于廣大社會群眾的這個根本利益的。政策的內(nèi)容就是執(zhí)行主體所遵守的范本，所以其中各個細則也都應當是具體化的、和明確的，并且還要是切實可行的，要保證公共政策的穩(wěn)定實施。一項完整的政策是貫徹解決社會問題的整個過程的，它必須是連貫的，不能朝令夕改讓執(zhí)行人員無所適從[3]。

（二）提高政策主體隊伍的執(zhí)行能力

一方面，提高執(zhí)行能力，需要從心態(tài)上開始轉變。優(yōu)秀的政府和行政管理人員必須要求自己具備良好的心態(tài).一種心態(tài)決定了每個人的言論行為，良好的心態(tài)可以促進自己言論行為的改善和優(yōu)化，政府制定的政策計劃不至于讓政府部門或者單位由于個別人的疏忽和懈怠行為難以實施而迫使其落地。而我們的始終堅持則更多地是因為我們需要一種不舍和放棄的工作精神，優(yōu)秀的執(zhí)法行政團隊和工作人員也都有不浮亂的精神，懷揣既然在這一個工作崗位就將自己的一切事情都辦完、做正、作對。當然我們的淡定并非簡單地表示說就不會出現(xiàn)沖勁、懦弱等，而是簡單地表示自己已經(jīng)做好了一個工作，掌握了以后又繼續(xù)向前推進，這個關鍵還是必須要求行政管理人員應該有一個明確的解決辦法，按照一個清晰的計劃來執(zhí)行。

另一方面，提高行政人員業(yè)務能力。第一，要認真對待工作中的每一件事情，認真和用心才會教給自己更多的知識和內(nèi)容，才會對工作有感悟，才能讓自己的業(yè)務能力有所提高。第二，提高業(yè)務能力需要要懂得請教別人，"三人行必有我?guī)熝?，從別人那里獲得更多的知識和經(jīng)驗，幫助自己提高，幫助自己進步，避免在執(zhí)行過程中出現(xiàn)失誤造成偏差。

第三，用自己的學習充實了大腦，積累很多的知識和專業(yè)技能，會將圖書中的很多基礎知識和專業(yè)技能都運用于到實際的工作當中，需要會思考，會分析，會總結，讓自己不斷循環(huán)這幾個方面，不斷提升自己的業(yè)務能力。會讓我們得當更多的鍛煉，同時提高自己的執(zhí)行能力。

（三）構建合理的政策決策體制

首先，完善政策監(jiān)督機制。應將監(jiān)督機制權利的實施，保證期權利不受地方政府的影響，發(fā)揮其公正性。監(jiān)督機構的法治性也十分重要，將處理結果快速的移交司法機構處理，是影響監(jiān)督效力的重要因素。建立健全相關監(jiān)督的程序和操作規(guī)范。將結果監(jiān)督和過程監(jiān)督更好的結合起來，避免自利性政策執(zhí)行偏差形成。全面實現(xiàn)政務公開，讓政策在陽光下執(zhí)行。

其次，注重執(zhí)行過程的量化控制全面量化公共政策的各種概念、規(guī)則、

條件、范圍、效果，建立全方位的政策指標體系，運用指標系數(shù)精確衡量政策執(zhí)行的準確性與徹底性，建立不同層次的政策執(zhí)行偏差坐標[4]。

最后，健全問責機制。完善的監(jiān)督機制在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題可以得到一定程度上的控制，但不可能解決所有的問題，因此就需要建立起問責機制，起到更好的事后監(jiān)督的作用。需要在實施政策指定時更加必須明確地細化實施執(zhí)行主體的權限和職責義務范圍，從而建立一個規(guī)范的問責制度，增強實施主體執(zhí)行人員的社會責任意識和風險防范意識，提高對政府實施的執(zhí)行能力，避免因監(jiān)督問責不力耳引起的執(zhí)行偏差問題。

結語

通過對公共政策執(zhí)行偏差的若干現(xiàn)象進行分析，總結出現(xiàn)階段政策執(zhí)行偏差的有關問題并提出相關意見進行矯正。在疫情席卷后，情況得到緩解的中國，行政隊伍的服務意識得到提高，行政隊伍在一定程度上進行了更替，保留下大批具有為人民服務意識的公務人員，辦事消極，反應緩慢的的公務人員得到換血，相信在疫情過后的新時代的建設中，公共政策執(zhí)行偏差的問題可以得到矯正及優(yōu)化，更切實的為基層地方的建設服務，更準確的落實政策。

參考文獻

[1]黃毅.公共政策執(zhí)行偏差分析及對策研究[D].上海交通大學，2011.

[2]陳潔.公共政策執(zhí)行偏差及其解決之道[J].長江大學學報（社科版），2014，37（12）：88-90.

[3]羅敏靜.公共政策執(zhí)行偏差及其矯正[J].合作經(jīng)濟與科技，2016（15）：179- 181.

[4]陳立強.論我國公共政策執(zhí)行偏差的糾正機制[J].理論觀察，2013（12）：24-25.

作者簡介

張妍（1995.01.29），女，漢族，山東平陰。無，研究生在讀（本科），領導學，公共政策研究。黑龍江大學，黑龍江，150080。