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        新形勢下基層央行財權(quán)與事權(quán)分離的再思考

        2021-10-30 21:56:31孫禺
        中國市場 2021年24期

        孫禺

        [摘 要]黨的十九屆四中全會中提出:“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分,建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系,形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度?!边@是黨對貫徹落實建立現(xiàn)代財政制度、深化財稅體制改革總體部署的深度延展,對進一步增強基層央行財權(quán)與事權(quán)相分離提出了更高的要求。文章從基層央行財權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)狀入手,分析基層央行在財權(quán)與事權(quán)分離制度執(zhí)行中存在的問題,并針對這些問題提出相關(guān)建議。

        [關(guān)鍵詞]基層央行;財權(quán)與事權(quán);財事權(quán)分離制度

        [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.041

        財權(quán)和事權(quán)相分離是構(gòu)建科學(xué)、高效、規(guī)范現(xiàn)代央行管理的一項重要內(nèi)容,也是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、公共性、系統(tǒng)性工程。自2002年中國人民銀行在系統(tǒng)內(nèi)推行財權(quán)事權(quán)責(zé)任劃分管理以來,人民銀行各級分支機構(gòu)積極貫徹落實有關(guān)財務(wù)規(guī)范要求,不斷深化財務(wù)會計管理體制改革,各基層分支機構(gòu)的財務(wù)規(guī)范性得到了極大增強。

        1 基層央行財權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)狀

        隨著財權(quán)和事權(quán)分離觀念在基層央行的逐步深入,近年來各基層行均基于事權(quán)與財權(quán)、財力相匹配原則對行內(nèi)財務(wù)制度做了一定的修正,基本實現(xiàn)了財權(quán)與事權(quán)管理分離的制度化,確立了“管錢的部門不管事,管事的部門不管權(quán)”的基本原則,將財務(wù)會計管理部門從繁復(fù)的采購、勞資、后勤、行政管理等事項中解脫出來,專司做好財務(wù)資金的預(yù)算、審批和監(jiān)督工作;也使得各事權(quán)部門的權(quán)力得到集中,改變了原來部門內(nèi)“大而空”“繁而不精”的局面,為基層央行科學(xué)化、制度化、專業(yè)化管理指明了方向,也為基層央行的廉政管理和權(quán)力約束打下了良好的基礎(chǔ)。

        但在黨的十八屆、十九屆全會召開后,如何更好地貫徹落實建立現(xiàn)代財政制度、深化財務(wù)體制改革,深度推進基層財務(wù)管理工作嚴格化、精細化、規(guī)范化成為當前基層央行財務(wù)管理工作的重要環(huán)節(jié)。特別是在2020年中央關(guān)于機關(guān)單位帶頭削減預(yù)算經(jīng)費的總體要求,以及深入推進做好“創(chuàng)建讓黨中央放心讓人民群眾滿意的模范機關(guān)”的要求下,如何持續(xù)構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督約束機制,進一步匹配權(quán)責(zé),完善基層財權(quán)、事權(quán)相分離,成為基層央行在新形勢下基礎(chǔ)工作的一項重大任務(wù)。

        2 財權(quán)與事權(quán)分離制度執(zhí)行過程中存在的問題

        2.1 缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機制,日常工作矛盾重重

        長期以來,基層央行普遍存在人員結(jié)構(gòu)老化、僵化的問題,造成事權(quán)部門經(jīng)辦模式老套化、經(jīng)驗化問題嚴重,而又由于缺乏相應(yīng)的溝通、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新監(jiān)管機制,無形中加大了財務(wù)收支管理過程中的違規(guī)風(fēng)險。尤其是在實務(wù)中,事權(quán)部門粗放管理的傳統(tǒng)思想未能徹底消除,事權(quán)和決策部門對財務(wù)支出又普遍缺乏自我約束意識,對建設(shè)節(jié)約型央行認識不足,往往出現(xiàn)“先花錢后補手續(xù)”的情況,有些職工甚至認為核算列支費用都是財權(quán)部門的事情,與事權(quán)部門無關(guān),這就與財權(quán)部門的收支核算嚴格化、精細化管理產(chǎn)生矛盾,使財權(quán)部門的監(jiān)督機制無法有效發(fā)揮,增加了財務(wù)管理的復(fù)雜性。

        同時由于基層財權(quán)部門人手有限,又肩負著對單位財務(wù)資金需求的預(yù)算、監(jiān)督和審批,使得財務(wù)支出審批在效率上受到影響。而事權(quán)部門因不了解財務(wù)制度執(zhí)行要求和當前財務(wù)形勢發(fā)展變化,就會指責(zé)財權(quán)部門不能滿足其資金使用需求,影響其正常工作,加深了事權(quán)與財權(quán)部門的矛盾,妨礙了基層財務(wù)支出的順利進行。

        2.2 管理制度可操作性不足,財權(quán)部門缺位現(xiàn)象嚴重

        雖然人民銀行系統(tǒng)內(nèi)的財事權(quán)管理制度一直在不斷更新和完善,但長期以來基層央行財事權(quán)分離政策卻未能完全落實到位。一是財權(quán)審批尺度單一,許多基層行都是確定一些金額數(shù)額作為劃分審批層級的制度標準,搞“一刀切”,嚴重缺乏對審批風(fēng)險本身的關(guān)注;二是審批程序執(zhí)行不到位,缺乏系統(tǒng)性的操作流程,造成看時間審批、看財務(wù)進度審批、看人情審批現(xiàn)象時有發(fā)生;三是財權(quán)部門管理缺位,財權(quán)部門對財務(wù)支出的測算、監(jiān)管和前期審批職能缺失,無法對財務(wù)支出的進度進行全面了解或把控;四是權(quán)力范疇劃定不清,多數(shù)基層行僅對財權(quán)與事權(quán)的范圍做了簡單劃定,內(nèi)容過于寬泛,不具有實際操作性。

        2.3 財權(quán)與事權(quán)部門界定模糊,職能交叉現(xiàn)象普遍存在

        〖JP3〗各基層央行在財權(quán)與事權(quán)分離改革過程中基本照搬上級機構(gòu)的改革方式和制度,雖然財權(quán)與事權(quán)分離制度中明確要求管錢的部門不能管事,管事的部門不能管權(quán),但由于基層支行普遍存在人員不足、業(yè)務(wù)人員交叉兼崗和審批職能相互交叉等問題,造成基層財權(quán)與事權(quán)部門界定不清,部分事權(quán)部門也同時負責(zé)行內(nèi)財務(wù)支出審批工作等情況,財權(quán)與事權(quán)越位現(xiàn)象就時有發(fā)生,形成會計監(jiān)督盲區(qū),產(chǎn)生財務(wù)違規(guī)風(fēng)險。

        2.4 基層經(jīng)辦人員履職低效,缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制

        基層經(jīng)辦人員的履職效能普遍不高,且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制,難以充分實現(xiàn)會計準則規(guī)定中的預(yù)測、分析和監(jiān)督職能。主要表現(xiàn)在:一是基層會計財務(wù)人員普遍缺乏專業(yè)培訓(xùn),工作能力主要靠日常工作的經(jīng)驗積累,容易經(jīng)驗化、條規(guī)化和理想化,增大了監(jiān)督判斷風(fēng)險和違規(guī)操作風(fēng)險;二是基層財務(wù)管理人員層級普遍較低,在財務(wù)資金使用過程中發(fā)生“屈服”于事權(quán)部門的風(fēng)險增加;三是基層支行監(jiān)督機制形同虛設(shè),由于基層行在權(quán)力設(shè)置上普遍存在職能集中、一崗多職、混合兼崗的特點,造成財務(wù)管理監(jiān)督者有可能也是財務(wù)預(yù)算的審批者,使財務(wù)監(jiān)督機制形同虛設(shè)。

        3 對基層央行財權(quán)與事權(quán)相分離的相關(guān)建議

        3.1 強化部門間協(xié)作,提升基層權(quán)力周轉(zhuǎn)效率

        推進基層財權(quán)與事權(quán)相分離,要強化基層財權(quán)部門與事權(quán)部門之間的協(xié)作,將緩和化解財權(quán)與事權(quán)部門之間的矛盾放在首位。

        一是要轉(zhuǎn)變工作思路。財權(quán)部門在規(guī)范自身工作的同時要積極轉(zhuǎn)變思維模式,增強服務(wù)意識和大局意識,將服務(wù)意識放在首位,在做好為事權(quán)部門服務(wù)的基礎(chǔ)上做好監(jiān)督和管理工作。

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