摘 要：當前我國檔案應急管理工作在應急預案、應急管理規(guī)范、應急演練工作以及重要檔案異地備份工作等方面取得了長足進步，但應急預案的體系還不夠完整，應急法律規(guī)范還不夠完善，應急物資保障還不夠充分，應急培訓教育也沒有實現(xiàn)常態(tài)化。從完善預案、優(yōu)化機制、健全法制、加強宣教、夯實保障五個方面，提出我國檔案應急管理工作的優(yōu)化路徑，為我國檔案應急管理工作的開展提供有益參考。

關鍵詞：檔案應急管理；突發(fā)事件；應急預案

分類號：G271

Research on the Optimization of Archives Emergency Management in China

Xiang Liwen

（School of history and culture of Hanshan Normal University， Chaozhou， Guangdong 521041）

Abstract：Although Chinas archives emergency management has made great progress in emergency plans， emergency management norms， emergency drills and remote backup of important archives， the system of emergency plans is not complete， emergency legal norms are not perfect， emergency material support is not sufficient， and emergency training and education has not been normalized. This paper puts forward the specific path of the optimization of archives emergency management in China， including improving the plan， optimizing the mechanism， perfecting the legal system， strengthening publicity and education， tamping the guarantee and so on， so as to provide a useful reference for the development of archives emergency management in China.

Keywords：Archives Emergency Management； Emergencies； Emergency Plans

1 引 言

當今社會，各種突發(fā)事件在全球范圍內頻繁發(fā)生，嚴重威脅人類生命財產安全，也給經濟社會發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。2020年席卷全球的新冠肺炎疫情就是一場罕見的、重大的突發(fā)公共衛(wèi)生危機，目前世界各國還在努力抗擊疫情。就檔案部門而言，在利用自身優(yōu)勢參與疫情防控工作的同時，也要居安思危，未雨綢繆，進一步加強檔案應急管理的理論研究與實際工作。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確提出要“堅持安全底線。貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持底線思維，強化風險防控，加強應急管理，壓實安全責任，確保檔案安全”，“加快檔案安全設施設備配備和更新。完善檔案庫房內控制度，重點建立健全檔案庫房日常管理、檔案流動過程中安全管理等制度和應急預案，推動檔案館（室）實現(xiàn)精細化管理。推進檔案安全風險評估、隱患排查治理和應急處置演練常態(tài)化”。《規(guī)劃》的出臺，給“十四五”期間我國檔案應急管理工作的開展指明了方向，有利于進一步優(yōu)化檔案應急管理體系，全面提升新時代檔案工作的防災減災救災能力，從而提高檔案治理體系現(xiàn)代化水平，促進檔案事業(yè)健康有序發(fā)展。學界對檔案應急管理工作的研究也在不斷深入，取得了非常豐碩的研究成果：既涉及抗疫檔案的管理[1-3]，也涉及傳統(tǒng)自然災害檔案的管理[4-6]；既有檔案應急服務的研究[7-10]，也有檔案部門自身應急管理的研究[11][12]； 既有比較具體的檔案應急預案的建設[13-15]、檔案災害的防治[16][17]， 也有比較宏觀的檔案應急管理體系[18][19]、機制[20][21]的建設；既有本土工作的總結[22][23]，也有域外經驗的介紹[24][25]。總之，檔案應急管理工作的研究已經成為檔案界的一個重要課題。本文在分析檔案應急管理工作現(xiàn)狀的基礎上，提出進一步優(yōu)化我國檔案應急管理工作的具體路徑。

2 我國檔案應急管理工作的現(xiàn)狀分析

“一案三制”（應急預案，應急管理體制、機制和法制）是我國應急管理體系建設的核心，也是檔案應急管理工作的核心內容。在國家檔案局的組織與推動下，我國檔案應急管理工作雖然起步較晚，但成效顯著。

2.1 取得的成績

檔案的安全管理工作，既包括正常情況下的安全保護，也包括緊急狀態(tài)下的應急管理，需要統(tǒng)籌兼顧。就檔案應急管理工作而言，2008年可以說是我國檔案應急管理工作的分水嶺。2010年5月12日，在汶川特大地震兩周年之際，全國首個檔案安全體系建設工作會議于四川成都召開，時任國家檔案局局長楊冬權明確提出要全面建立確保檔案安全保密的檔案安全體系。2015年，檔案行業(yè)網(wǎng)絡與信息安全信息通報機制和網(wǎng)絡安全應急響應機制基本建立，檔案應急管理機制進一步健全。2017年6月5日，全國檔案安全工作會議在天津召開，這是自成都會議以來又一次專門以檔案安全為主題的全國性會議。至此，“人防、物防、技防”三位一體的檔案安全工作新格局初步形成。概括而言，我國檔案應急管理工作取得的成績主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是檔案應急預案初步建立。2010年召開的全國檔案安全體系建設工作會議明確提出要制訂檔案應急預案，并按照應急預案要求，加強應急演練，提高應急處置執(zhí)行能力。全國各級各類檔案館紛紛制訂了綜合性的自然災害應急處置預案，企事業(yè)單位的檔案館（室）也不例外。除了綜合性的自然災害應急預案以外，也有涵蓋各種突發(fā)事件的應急預案，如東南大學檔案館制訂的《東南大學檔案安全應急預案》、哈藥集團的《檔案安全管理應急預案》。此外也有不少單位制訂了專門性的應急預案，如天津市南開區(qū)檔案館制訂的《南開區(qū)檔案館火災應急預案》?？傮w來看，在檔案部門現(xiàn)有的應急預案體系中，綜合性的應急預案居多，專項性的應急預案較少。

二是檔案應急管理規(guī)范陸續(xù)出臺。2008年汶川特大地震發(fā)生后，國家檔案局迅速制訂了《國家檔案局關于抗震救災中檔案搶救保護工作的指導意見》，指導檔案部門抗震救災。同年8月27日，國家檔案局、中央檔案館印發(fā)的《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》（以下簡稱《辦法》），成為我國檔案部門制訂的首個系統(tǒng)應對檔案工作突發(fā)事件的規(guī)范性文件。2010年，國家檔案局編制并出版了《檔案館防治災害工作指南》（以下簡稱《指南》），成為各級各類檔案館防災減災工作的重要指導性文件。特別值得一提的是，《檔案館應急管理規(guī)范》（DA/T84-2019，以下簡稱《規(guī)范》）行業(yè)標準的出臺，為我國檔案館應急管理工作的開展提供了重要的參考依據(jù)。此外還有《區(qū)域性國家重點檔案保護中心建設與管理辦法》《檔案行業(yè)網(wǎng)絡與信息安全信息通報工作規(guī)范》《檔案信息系統(tǒng)安全保護基本要求》《關于進一步加強檔案安全工作的意見》（以下簡稱《意見》）《檔案館安全風險評估指標體系》《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》等一系列規(guī)范性文件也相繼出臺，成為檔案應急管理工作規(guī)范開展的有力依據(jù)。

三是檔案應急演練工作如火如荼。在各種突發(fā)事件頻發(fā)以及應急管理工作日益受到重視的背景下，我國各級各類檔案部門也開始意識到應急演練工作的重要性，紛紛通過聯(lián)合應急管理、消防等部門，開展了形式多樣的應急演練工作。如在2011年5月16日，浙江省檔案局與浙江省政府突發(fā)公共事件應急管理辦公室聯(lián)合舉行“蘭臺防線——2011年浙江省檔案與電子文件突發(fā)事故與災害應急演練”，6家省級部門和單位、11個市和20多個縣（市、區(qū)）在同一時間參與或開展了演練。[26]2018年9月29日上午，揚州市檔案局組織開展了檔案安全應急演練。通過此次應急演練，相關人員進一步增強了檔案安全意識，提高了安防安保的業(yè)務能力和應對突發(fā)性事件的應急處置能力。[27]為深刻吸取巴西博物館火災教訓，貫徹落實國家檔案局文件精神，進一步提升全體干部職工抵御突發(fā)事故的能力，做好檔案安全工作，2018年9月29日上午，浦江縣檔案局聯(lián)合縣消防大隊開展了一場緊張有序的消防演練。[28]除了檔案主管部門組織的應急演練以外，不少企事業(yè)單位的檔案部門也紛紛開展檔案應急演練。

四是重要檔案異地備份工作有序開展。2009年10月30日，全國檔案館工作會議在上海召開，時任國家檔案局局長楊冬權在會議上要求：國家檔案局提倡和支持省級和副省級城市檔案館自愿結對，互為對方建立檔案備份庫。[29]目前我國各級各地檔案館已充分認識到異地備份的重要性，積極尋求合作，不斷加強檔案異地保存的研究與實踐力度。例如，2013年江蘇、湖南兩省檔案局簽訂了“三級捆綁”檔案異地備份工作協(xié)議。[30]2014年，重慶、北京兩市簽署城市建設電子檔案數(shù)據(jù)異地備份保管協(xié)議。[31]2015年8月24日，蘇州市城建檔案館派專人將總量共計44.07T的檔案數(shù)據(jù)備份護送至新疆維吾爾自治區(qū)城建檔案館專用庫房進行異地存放。[32]2016年，四川省檔案館第四次將異地備份檔案移交入藏甘肅省檔案館。[33]2018年，長沙市城建檔案館與沈陽市城建檔案館簽訂《異地備份內容交接單》，順利完成了2018年度城建檔案異地備份工作。[34] 各級國家檔案館積極通過異地備份方式，與其他檔案館結對，選取部分重要檔案進行異地備份，避免“雞蛋放在一個籃子里”，盡可能降低各種突發(fā)事件給檔案資源帶來的破壞與損失。

2.2 存在的不足

在看到成績的同時，我們也要清醒地認識到，我國檔案應急管理工作還存在以下幾個方面的不足，應急管理工作依然任重道遠。

一是應急預案體系不完整。我國檔案應急預案的建設，從無到有，從專項到綜合，日臻成熟，但是問題依然存在，主要表現(xiàn)在：應急預案體系尚未健全，預案內容形式化，缺少科學的績效考核機制，應急演練不足，缺乏經費投入。[35]筆者認為，檔案應急預案所存在的問題，因為單位不同與地區(qū)差異，情況千差萬別，但概括起來講，有兩個突出的共性問題：一是形式化、內容空洞化現(xiàn)象比較嚴重?？v觀一些綜合性檔案應急預案，除主體不同以外，其他的應急管理流程幾乎一樣，很少考慮單位實際，也很少結合地區(qū)現(xiàn)狀，這種缺乏個性或特色的檔案館應急預案是否適用還有待檢驗。二是模擬演練不夠。應急預案制定后，基本上處于閑置狀態(tài)，很少根據(jù)預案要求定期開展模擬演練工作，很少根據(jù)演練的結果修訂完善應急預案。這兩個關鍵問題如果沒有得到解決，一旦突發(fā)事件真的發(fā)生，啟動應急預案也不一定有效。

二是應急法律規(guī)范不完善。依法治國的大環(huán)境帶來依法治檔的必然性，緊急狀態(tài)下的檔案應急管理工作也不例外。2020年6月20日第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過的新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）第十九條首次提出“檔案館和機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應當建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應急處置能力”。總體來看，新《檔案法》對檔案應急管理工作提出了明確要求，具體怎么做還需要在《〈中華人民共和國檔案法〉實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）中具體完善。另外，已出臺的標準規(guī)范中，一些關于檔案應急管理工作的內容條款也有待進一步細化，以增強可操作性。

三是應急物資保障不充分。突發(fā)事件事發(fā)突然，破壞力大，資源消耗多，需要在有限的時間內緊急應對。因此，檔案應急管理工作的開展，需要大量的應急物資作為后盾與保障，沒有基本的物資儲備，應急管理工作同樣舉步維艱。而現(xiàn)實調研中，筆者發(fā)現(xiàn)不少檔案館平時很少開展應急物資的儲備工作，以為這些突發(fā)事件離自己很遙遠，殊不知，對于檔案應急管理而言，未雨綢繆遠勝于亡羊補牢。

四是應急培訓教育不常見。應急培訓教育是突發(fā)事件應急管理的一項重要的基礎性工作。對于科學認識各種突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展規(guī)律及危害，全面掌握突發(fā)事件應急管理的技能與方法，增強突發(fā)事件應急管理的能力均具有重要的現(xiàn)實意義。現(xiàn)實中，筆者很少看到此類培訓教育工作的開展，不僅高校檔案學專業(yè)學習很少開設專門課程，在各單位短期的培訓教育中也很少涉及應急管理方面的課程與知識。應急培訓教育的缺位，不利于危機意識、風險意識的培養(yǎng)，也不利于檔案應急管理能力的提升。

3 檔案應急管理工作優(yōu)化的路徑選擇

3.1 完善預案，實現(xiàn)檔案應急管理工作的精細化

應急預案是應急管理工作的行動指南。沒有健全的應急預案體系，檔案應急管理工作就成了無準備之戰(zhàn)，會陷入事后救火式的應急管理模式。針對檔案應急預案存在的空洞、擺設、閑置等現(xiàn)象，檔案部門要切實重視檔案應急預案體系的完善工作，充分認識到檔案應急預案的重要性，成立應急預案編制小組，加強對潛在風險的預測與評估，積極開展應急預案編制工作，認真做好應急預案的審核與發(fā)布，定期舉行應急演練工作，高度重視應急預案的修訂與完善。[36]應急預案建設不是一勞永逸的，要隨著時間的推移以及檔案應急管理實踐的變化而變化，應當通過模擬演練檢驗應急預案的質量與效果，通過修訂工作不斷完善并細化應急預案的內容。諸多應急管理實踐表明，那些沒有定期修訂完善也沒有經過演練檢驗的應急預案，在應急管理過程中很難派上用場，往往是一紙空文。

3.2 優(yōu)化機制，實現(xiàn)檔案應急管理工作的規(guī)范化

機制一詞原指機器的構造和動作原理，對于檔案應急管理而言，它主要指應急管理的具體措施及其相互聯(lián)系和相互作用的方式方法。機制建設是檔案應急管理工作的關鍵，檔案應急管理工作的順利進行，需要不斷優(yōu)化檔案應急管理機制，實現(xiàn)檔案應急管理工作的規(guī)范化。突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展，一般可以分為事前、事中、事后三個階段，突發(fā)事件應急管理的過程也分為事前的防范準備、事中的緊急處置、事后的善后處理三個階段?；诖?，檔案應急管理機制的建立健全，也可以從以下幾個方面展開：

一是完善事前的應急預防準備機制。館（室）藏檔案面臨的風險因素眾多，既有人為災難，也有自然災害。各種天災人禍的降臨，不以人的意志為轉移，需要檔案部門時刻保持清醒的認識，繃緊安全這根弦，建立健全預防準備機制、監(jiān)測預警機制，加強風險隱患的排查與防控，只有這樣，才能增強檔案應急管理的計劃性與準備性。

二是完善事中的緊急響應處置機制。事前的防范固然重要，事中的應對也十分關鍵，因為并非所有的突發(fā)事件都能防患于未然，有些突發(fā)事件總是防不勝防。一旦突發(fā)事件真的發(fā)生，檔案部門需要積極作為，緊急決策，啟動應急預案，組織有關力量進行緊急應對。在這一階段，檔案應急聯(lián)動、緊急處置、搶救轉移、信息溝通等機制的建立與完善必不可少。

三是完善事后的評估與修復機制。突發(fā)事件得到平息以后，并不意味著檔案應急管理工作的結束，相反，受災情況的統(tǒng)計評估、受損檔案的修復、受損檔案庫房的恢復重建等工作任務繁重。為此，需要建立起科學的善后評估與修復機制。一方面要統(tǒng)計檔案受損情況，評估災害影響，評價檔案應急管理工作的成效，總結經驗教訓；另一方面要組織多方力量，積極運用各種技術手段，加強對受損檔案的修復，抓好受損檔案庫房的恢復重建等工作，盡可能降低損失程度，盡快恢復正常的檔案工作秩序。

3.3 健全法制，實現(xiàn)檔案應急管理工作的法治化

應急法律制度體系是檔案應急管理工作依法進行的根本保障，沒有相關法制作為依據(jù)與準繩，檔案應急管理工作就很難健康有序進行。為此，需要進一步加強檔案應急管理工作的法規(guī)制度與標準規(guī)范建設工作，建議在《實施辦法》中明確檔案應急管理工作的具體內容，加強現(xiàn)有《辦法》《指南》《規(guī)范》《意見》等的修訂與完善工作，確保檔案應急管理工作依法合規(guī)進行。以2019年新出臺的《規(guī)范》為例，該《規(guī)范》可以說是我國第一部關于檔案應急管理的行業(yè)標準，意義重大。但筆者認為其在內容方面存在一些值得修改完善的地方，如《規(guī)范》的第六部分“風險管控”：6.1是預測評估，6.3是預警監(jiān)測。根據(jù)風險管理的一般流程，風險識別是風險管控的第一步，其程序包括監(jiān)測、分析評估，一般來說應該先通過監(jiān)測，識別風險因素，然后根據(jù)監(jiān)測的數(shù)據(jù)進行預測評估，預測其爆發(fā)的可能性，評估其危害等，再根據(jù)評估的結果決定要不要預警發(fā)布?？梢姡?.3中的預警與監(jiān)測的位置可以對調。此外，《規(guī)范》對檔案應急管理的績效評估、恢復重建等環(huán)節(jié)僅作了簡單介紹，內容不全面，評估的對象、評估后的處理等情況未作詳細規(guī)定，對應急管理的宣傳、培訓、教育更沒有提及，需要進一步完善與細化。

3.4 加強宣教，實現(xiàn)檔案應急管理工作的專業(yè)化

應急管理工作是一項專業(yè)性很強的工作，不僅需要強烈的危機意識，也需要科學的應急管理知識與方法。應急管理宣教工作是檔案應急管理的基礎內容，加強應急培訓、宣傳、教育工作，不僅有利于危機意識的培養(yǎng)，正確認識各種突發(fā)事件及風險因素，而且有利于增強應急管理能力，從而實現(xiàn)檔案應急管理工作的專業(yè)化。建議做好以下三個方面的工作：

一是定期開展檔案應急管理培訓工作。各級各類檔案部門可以定期開展專門的應急管理培訓工作，將災害預防準備、緊急處置、善后恢復等知識作為檔案專業(yè)崗位培訓的內容之一。通過對檔案工作者開展檔案應急管理的業(yè)務技能培訓，明確檔案工作者應急管理的工作職責與任務，增強檔案工作者的危機意識與應急管理能力。

二是廣泛開展檔案應急管理宣傳工作。檔案安全意識的增強，也離不開各種形式的檔案宣傳普及教育。各級各類檔案部門可以創(chuàng)新宣傳形式，實現(xiàn)傳統(tǒng)媒介與現(xiàn)代媒介有機融合，線上宣傳與線下宣傳雙輪驅動，全方位地開展檔案應急管理的宣傳工作，普及檔案應急管理常識，增強全社會的檔案安全意識與檔案應急管理能力。

三是積極開展檔案應急管理課程教育。檔案學專業(yè)的在校大學生，是未來檔案工作的主力軍，也需要具備一定的危機意識與應急管理能力。為此，一方面可以考慮在檔案管理學或檔案保護技術等專業(yè)課程中增加災害防治的知識單元；另一方面可以通過開設一些應急管理方面的選修課程，增強學生的危機意識與應急管理能力。近十年來，湘潭大學檔案學專業(yè)的課程教育，一直堅持給檔案學專業(yè)的學生開設《公共危機管理》這門選修課，結合檔案應急管理實際，除了傳授公共危機管理的一般理論以外，也講述檔案應急管理的知識與方法，很受學生歡迎。

3.5 夯實保障，實現(xiàn)檔案應急管理工作的科學化

應急保障體系是應急管理工作的堅強后盾。只有夯實檔案應急保障體系，檔案應急管理工作才能科學有序進行。

一是應急物資保障。檔案應急管理工作的開展，需要大量的應急物資，平時需要做好應急物資的儲備與保障工作，否則“巧婦難為無米之炊”?！兑?guī)范》明確規(guī)定：檔案館應準備自動報警、滅火、去濕、消毒、防火、防水、信息風險硬件軟件、應急救援設備等應急物資，并建立檔案館應急物資信息庫，為應對突發(fā)事件應急管理提供必要保障。個人以為，除了各級各類檔案館做好應急物資保障外，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構也可以參照執(zhí)行，做好應急物資的儲備與保障工作。但需要指出的是，《規(guī)范》要求檔案館配備專用的電話、手機、傳真機等必要的通訊通信設備，定期檢查維護，確保信息暢通，這一要求值得商榷。一旦突發(fā)事件發(fā)生，檔案工作人員在緊急情況下通常會第一時間拿起自己的手機或單位常用的固定電話或傳真機進行上報或對外聯(lián)絡，相較專門的手機方便很多。尤其是手機這類電子產品更新?lián)Q代很快，長時間閑置不用，容易發(fā)生故障。

二是應急技術保障。在信息時代，要提升檔案應急管理的效率與能力，就得積極應用各種現(xiàn)代化信息技術，實現(xiàn)技術賦能。比如：在檔案庫房里安裝各種現(xiàn)代技術設備，包括全自動消防報警設備、閉路監(jiān)控設備等，做好檔案防火防盜等保障工作。同時，組織科研攻關，加強應急管理技術的研發(fā)。比如，組織團隊研究受損、發(fā)霉檔案的修復、修補技術等，為檔案應急管理提供技術支撐。

三是應急資金保障。檔案應急管理工作的組織與開展、相關應急管理設備設施的購買都需要經費支持，這就需要檔案部門平時做好應急資金的專項規(guī)劃、預算與儲備，以便為應對突發(fā)事件提供專門的經費保障。

四是應急人員保障?！兑?guī)范》要求檔案應急管理工作領導小組設一名聯(lián)絡員，負責緊急狀態(tài)下的通訊聯(lián)絡和信息傳遞，這是十分必要的。檔案應急管理工作的開展，歸根到底還是需要人去防控。為此，需要加強應急管理的隊伍建設，包括專職隊伍與兼職隊伍，為檔案應急管理工作的開展提供人才支撐。

*本文系2015年度國家檔案局科技項目“大數(shù)據(jù)時代數(shù)字檔案館風險管理能力研究”（項目編號：2015-X-12）階段性研究成果。

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