中國(guó)海事服務(wù)中心 高增云 北京航空航天大學(xué)人文社會(huì)學(xué)院 董炎斌 高銥蔓 胡輝｜文

2021 年7月以來(lái)，河南省出現(xiàn)持續(xù)性強(qiáng)降水天氣，多地出現(xiàn)暴雨，其中7月20日16-17 時(shí)，據(jù)中央氣象臺(tái)消息，鄭州市1 小時(shí)降雨量達(dá)到201.9 毫米，已超過(guò)1975 年8月5日河南省林州市特大暴雨創(chuàng)下的我國(guó)陸地小時(shí)降雨量極值198.5毫米。

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，7月18—22日這4 天內(nèi)，鄭州市共發(fā)布了28 次預(yù)警信號(hào)，包括9 次雷電黃色預(yù)警信號(hào)、8 次暴雨紅色預(yù)警信號(hào)、5 次暴雨橙色預(yù)警信號(hào)、5 次暴雨黃色預(yù)警信號(hào)和1 次地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)紅色預(yù)警。同時(shí)，鄭州市防汛抗旱指揮部于7月19日22 時(shí)啟動(dòng)防汛Ⅳ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，7月20日一天內(nèi)2 次提升應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)，升至最高級(jí)I 級(jí)。

根據(jù)8月2日河南省人民政府新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)的災(zāi)情，截至8月2日12 時(shí)，此次特大洪澇災(zāi)害已致302 人遇難，其中，鄭州市遇難292 人。

對(duì)此，本文結(jié)合奧古斯丁危機(jī)管理六階段理論對(duì)“7·20 鄭州特大暴雨”這一突發(fā)事件進(jìn)行了分析，并針對(duì)相關(guān)部門在城市應(yīng)急管理方面存在的不足之處，提出提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力與建立健全危機(jī)管理響應(yīng)機(jī)制等建議，希望能夠?qū)Τ鞘泄芾碚哌M(jìn)一步提升應(yīng)急管理水平提供參考。

理論基礎(chǔ)

7月20日，交通警察在鄭州市花園路冒雨修復(fù)交通設(shè)施 源自新華社 記者朱祥攝影

著名危機(jī)管理學(xué)者、普林斯頓大學(xué)教授諾曼·R·奧古斯丁，將危機(jī)管理過(guò)程劃分成六個(gè)不同的階段，即奧古斯丁危機(jī)管理六階段理論。其大致內(nèi)容如下：

一是危機(jī)的避免。這一階段事實(shí)上就是危機(jī)預(yù)防，城市危機(jī)管理者需要注意加強(qiáng)和居民的信息溝通，通過(guò)共同努力把城市遭破壞風(fēng)險(xiǎn)減到最小。當(dāng)不得不冒險(xiǎn)時(shí)，城市管理者一定要遵循風(fēng)險(xiǎn)與收益相對(duì)稱的原則。

二是危機(jī)管理的準(zhǔn)備。城市管理者必須為危機(jī)做好準(zhǔn)備，如制訂行動(dòng)計(jì)劃、通信計(jì)劃、實(shí)戰(zhàn)演習(xí)、關(guān)系建立等，以防范危機(jī)的“突然襲擊”。同時(shí)，在危機(jī)管理的準(zhǔn)備工作時(shí)特別強(qiáng)調(diào)要注意細(xì)節(jié)問(wèn)題，才能夠做到有備無(wú)患。

三是危機(jī)的確認(rèn)。城市管理者必須要根據(jù)各方已有的一些信號(hào)來(lái)判斷和論證危機(jī)是否已經(jīng)發(fā)生，如果危機(jī)確認(rèn)已經(jīng)發(fā)生，城市管理者及相關(guān)組織應(yīng)該盡快找出危機(jī)的源頭，為解決危機(jī)提供思路。

四是危機(jī)的控制。當(dāng)城市危機(jī)發(fā)生時(shí)，城市管理者必須要迅速作出反應(yīng)，盡可能地將危機(jī)的擴(kuò)散度和所帶來(lái)的損失控制到最小的范圍內(nèi)，在這個(gè)階段，城市管理者需要根據(jù)不同的情況，確定自己工作的優(yōu)先次序。

五是危機(jī)的解決。城市管理者必須根據(jù)危機(jī)發(fā)生的原因，迅速而又有針對(duì)性地采取對(duì)抗性措施，促使城市危機(jī)妥善而又盡快地解決。

六是從危機(jī)中獲利。這個(gè)階段主要是對(duì)前五個(gè)階段的工作進(jìn)行總結(jié)，根據(jù)危機(jī)管理的實(shí)際工作情況進(jìn)行反思，城市雖然遭受重要損失，但如果能夠從前面的工作中吸取一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也是非常有價(jià)值的。

現(xiàn)狀分析

結(jié)合奧古斯丁危機(jī)管理六階段理論，筆者針對(duì)“7·20”鄭州特大暴雨城市應(yīng)急管理過(guò)程進(jìn)行了分析：

一是危機(jī)的避免。這一階段事實(shí)上就是危機(jī)預(yù)防，城市危機(jī)管理者要注意加強(qiáng)和居民的信息溝通，通過(guò)共同努力將城市遭破壞風(fēng)險(xiǎn)盡可能減到最小。如前文所述，在持續(xù)強(qiáng)降雨期間，鄭州市氣象部門持續(xù)發(fā)布了預(yù)警信息，并根據(jù)情況提升了預(yù)警等級(jí)，對(duì)此城市管理者也需要做出相應(yīng)的響應(yīng)措施。不過(guò)，根據(jù)現(xiàn)有資料顯示，盡管預(yù)警信號(hào)不斷發(fā)布，且已提高到最高級(jí)別紅色預(yù)警，但鄭州市地鐵還在正常運(yùn)行，學(xué)校還在上課，大多數(shù)單位也并沒(méi)有實(shí)行彈性工作，等等，這在一定程度上導(dǎo)致了此次突發(fā)事件影響的人群范圍很大，反映了城市管理者在響應(yīng)機(jī)制上仍存在不足。

二是危機(jī)管理的準(zhǔn)備。此次降雨過(guò)程，可以說(shuō)讓很多信息化手段瞬間癱瘓，“超市搶購(gòu)”的橋段更是屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。這不僅提醒城市管理者不能過(guò)分依賴信息化，還要注意做好“無(wú)信息化”的危機(jī)管理準(zhǔn)備，而且對(duì)于居民家庭而言，也需要根據(jù)預(yù)警情況，及時(shí)做好相應(yīng)的應(yīng)急物資（如食品、急救物資等）準(zhǔn)備，以更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)。

三是危機(jī)的確認(rèn)、控制和解決。只有確認(rèn)了危機(jī)的發(fā)生，才談得上后續(xù)的控制和解決。對(duì)此，城市管理者必須要依托各方提供的信息來(lái)判斷和論證危機(jī)是否已經(jīng)發(fā)生，必要時(shí)還要請(qǐng)外部專家?guī)椭\斷。既要避免“誤報(bào)”引起不必要的恐慌，也要避免“遲報(bào)”影響后續(xù)處置措施的開(kāi)展。同時(shí)，一旦確認(rèn)危機(jī)已經(jīng)發(fā)生，城市管理者就必須要迅速作出反應(yīng)，盡可能地將危機(jī)的擴(kuò)散度和所帶來(lái)的損失控制到最小的范圍內(nèi)。例如，此次降雨過(guò)程中，鄭州地鐵5 號(hào)線沙口路站內(nèi)列車被淹，管理者及時(shí)確認(rèn)了危機(jī)，并迅速組成工作組在阻止危機(jī)進(jìn)一步惡化的同時(shí)，及時(shí)排除了險(xiǎn)情，雖然被困人員有傷亡，但是險(xiǎn)情得到了控制。

四是從危機(jī)中獲利?，F(xiàn)實(shí)中的危機(jī)往往種類繁多且意外性強(qiáng)，但在危機(jī)中遭受損失的同時(shí)，能夠從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，則會(huì)有助于之后危機(jī)管理的完善。筆者結(jié)合上述分析，提出若干建議，以期為今后城市管理者開(kāi)展應(yīng)急管理提供參考。

相關(guān)建議

建立超出預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)警機(jī)制

第一，對(duì)于城市管理者而言，在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)判定預(yù)警機(jī)制的框架下，如果同一天內(nèi)同一類災(zāi)害的預(yù)警數(shù)量達(dá)到若干次（具體數(shù)量可根據(jù)不同災(zāi)害情況而定），可使其“自動(dòng)升級(jí)”為高一級(jí)別的預(yù)警。

第二，現(xiàn)有各類預(yù)警大致分為藍(lán)色、黃色、橙色、紅色4 個(gè)等級(jí)。對(duì)此，筆者建議在預(yù)警機(jī)制內(nèi)增加比紅色預(yù)警更高一級(jí)的預(yù)警，例如可參考部分國(guó)家和地區(qū)實(shí)行的預(yù)警最高級(jí)別為黑色預(yù)警的機(jī)制，以表明本次災(zāi)害的嚴(yán)重程度超過(guò)了災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的上限極值，進(jìn)而引起各相關(guān)方的重視。

落實(shí)應(yīng)急響應(yīng)措施

隨著城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)張，加之一些城市建設(shè)“先天規(guī)劃有缺陷，后天管理有空檔”，致使各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)日益突出，各類事故災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，城市管理者務(wù)必要依托應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，積極高效地落實(shí)應(yīng)急響應(yīng)措施，不能推諉扯皮，消極響應(yīng)，錯(cuò)過(guò)危機(jī)控制的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，造成更多的致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)源。

建立基層應(yīng)急物資庫(kù)和加強(qiáng)科普宣教宣傳

第一，雖然我國(guó)已經(jīng)建立有國(guó)家應(yīng)急物資庫(kù)，各大中城市也都有相應(yīng)的應(yīng)急物資庫(kù)，但在社區(qū)（鄉(xiāng)、村）等基層，卻通常還未設(shè)立應(yīng)急物資庫(kù)。然而，在突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，第一時(shí)間在第一線的卻往往是基層，因此建議從國(guó)家層面，進(jìn)一步完善基層應(yīng)急物資庫(kù)的建設(shè)，以便更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

第二，對(duì)于城市管理者而言，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)的科普宣教宣傳，推動(dòng)科普宣教普及到基層，著力提升公眾自救互救能力，普及防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)技能，推動(dòng)科普宣教進(jìn)教材和進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭。

加強(qiáng)基層應(yīng)急管理人員隊(duì)伍培養(yǎng)與儲(chǔ)備

經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，我國(guó)已形成以消防指戰(zhàn)員等行動(dòng)力量為骨干，以地震救援、防汛抗旱等專業(yè)隊(duì)伍為基本，以專家隊(duì)伍、企事業(yè)單位專兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍為輔助的全國(guó)應(yīng)急隊(duì)伍體系，發(fā)揮了重要作用。但與新形勢(shì)新任務(wù)新要求相比，我國(guó)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)還有很大的進(jìn)步空間，尤其在基層應(yīng)急管理人員隊(duì)伍的培養(yǎng)方面。對(duì)此，筆者建議，各級(jí)應(yīng)急管理部門可進(jìn)一步廣泛聯(lián)合相關(guān)高等學(xué)校，定向培養(yǎng)基層應(yīng)急管理人才，將應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)一步“下沉”到基層，全方位覆蓋到各級(jí)應(yīng)急管理體制中，進(jìn)而為我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。