◆楊平波 周雅文/湖南工商大學(xué)

腐敗問題是我們黨面臨的最大威脅，也是我國發(fā)展道路上的“攔路虎”，反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上。審計案件移送制度是我國獨具特色的監(jiān)督制度，通過審計與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、公安的協(xié)同治理，成為了國家腐敗治理的重要組成部分。盡管審計案件移送在我國已經(jīng)有一定的歷史，但無論是在立法層面還是實施層面，都存在著缺陷。再加之國家監(jiān)察委員會和中央審計委員會依次組建，進(jìn)一步擴(kuò)大了審計監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的范圍，案件移送的機(jī)構(gòu)職責(zé)、移送路徑等隨之發(fā)生了變化。因此，構(gòu)建符合現(xiàn)實需求的審計案件移送機(jī)制迫在眉睫。本文基于腐敗治理視角，根據(jù)我國審計署2010年至2020年發(fā)布的614條案件線索，結(jié)合當(dāng)前審計案件移送存在的問題，構(gòu)建完整的審計案件移送機(jī)制，以助力國家腐敗治理，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

一、審計案件移送情況分析

（一）審計案件移送數(shù)量

根據(jù)審計署發(fā)布的案件移送處理結(jié)果公告，2010年及以前至2020年辦結(jié)的違法違紀(jì)案件和事項處理結(jié)果統(tǒng)計如圖1所示?？梢钥闯觯?016年以前，審計發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為得到處理結(jié)果的案件數(shù)量整體呈現(xiàn)上升的趨勢，說明我國審計在揭露違法違紀(jì)行為方面取得了良好成效。2016年得到處理結(jié)果的案件數(shù)量達(dá)到了高峰，這得益于國家監(jiān)察體制改革及反腐敗斗爭進(jìn)程的深入，提高了案件移送的重視程度，加大了審計案件移送的公告力度。2017年至2020年得到處理結(jié)果的案件數(shù)量呈下降趨勢，說明我國腐敗遏制的效果凸顯，反腐敗威懾力進(jìn)一步增強(qiáng)。

圖1 審計署移送違法違紀(jì)案件及事項處理結(jié)果統(tǒng)計

（二）審計案件辦結(jié)進(jìn)度

除去移送時間或辦結(jié)時間不完整的案件（2008年及以前的案件未公布移送時間或辦結(jié)時間），本文對537條審計案件線索辦結(jié)進(jìn)度進(jìn)行了分析，具體分析結(jié)果如表1所示。整體來看，59.22%的案件線索在1年內(nèi)辦結(jié)，3年內(nèi)辦結(jié)的比率達(dá)96.65%。表明我國審計案件線索辦結(jié)效率較高，但仍有部分案件持續(xù)多年或久經(jīng)調(diào)查未果。一定程度上說明審計案件移送中可能存在著跟蹤反饋不及時、信息溝通方式落后、審計人員履職不到位或從業(yè)素養(yǎng)不高等現(xiàn)象。對比監(jiān)察體制改革前后的案件辦結(jié)進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)在監(jiān)察體制改革后，案件辦結(jié)進(jìn)度整體加快，1年內(nèi)辦結(jié)的案件比率提高了5.03%。這是由于監(jiān)察體制改革加快了監(jiān)察的全覆蓋，提高了審計案件處理效率。

表1 審計署移送違法違紀(jì)案件及事項辦結(jié)進(jìn)度統(tǒng)計

（三）審計案件移送部門

根據(jù)審計署發(fā)布的案件移送處理結(jié)果公告，在614份案件中有594份移送給一個部門處理，余下20份案件則同時移送給了兩個部門，即這614份案件共移送634次。本文將其按移送部門進(jìn)行了分類（如表2），發(fā)現(xiàn)41.96%的案件線索移送給了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。這表明，除了審計機(jī)關(guān)外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在審計案件移送中也起著至關(guān)重要的作用。此外，本文還對監(jiān)察體制改革前后的移送部門進(jìn)行了對比。監(jiān)察體制改革后，審計案件線索移送給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的比率由改革前的35.18%增加至58.79%，這是由于監(jiān)察委員會的成立實現(xiàn)了反腐敗資源的整合，形成了統(tǒng)一、權(quán)威的反腐力量。

表2 審計署移送違法違紀(jì)案件及事項移送單位統(tǒng)計

二、審計案件移送存在的問題

（一）移送制度欠完善

目前，有關(guān)審計案件移送的規(guī)定尚未達(dá)到立法層面?，F(xiàn)有規(guī)定大多是由國務(wù)院和地方頒布的規(guī)范性文件，立法層級較低，約束力度和約束范圍受限。僅有的規(guī)定中，也缺乏移送標(biāo)準(zhǔn)和移送程序等統(tǒng)一的、具體的操作規(guī)定。與此同時，現(xiàn)有制度對各參與機(jī)構(gòu)的職責(zé)界定不清晰，現(xiàn)行法律未對各機(jī)構(gòu)的優(yōu)先管轄權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定，法律之間缺乏有效的銜接。此外，國家監(jiān)察體制改革后，審計案件移送的路徑發(fā)生了變化，而《審計法》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審計移送工作的意見》都未作出相應(yīng)的修訂。

（二）移送跟蹤與反饋不到位

審計人員往往只注重移送前信息和證據(jù)的傳遞，對移送處理結(jié)果缺乏后續(xù)跟蹤。盡管審計署及地方審計機(jī)關(guān)在移送結(jié)果公告中要求審計機(jī)關(guān)應(yīng)“定期跟蹤了解查處情況”，但對“定期”的范圍沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。此外，現(xiàn)行制度沒有明確規(guī)定受理部門反饋審計案件移送處理情況的時限，更沒有對逾期未處理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。這導(dǎo)致許多案件線索被擱置，遲遲無法立案，案件線索的時效性喪失。

（三）信息溝通方式落后

由于審計案件移送涉及的部門較多，各部門間安全、高效地進(jìn)行信息的溝通將大幅提升案件移送的效率。然而，我國審計信息共享平臺建設(shè)還處于低水平階段，雖然已經(jīng)采用基礎(chǔ)的辦公軟件進(jìn)行案件信息的整理與保存，但這種信息的保密程度不高，容易被篡改。部分移送信息的溝通還采用傳統(tǒng)的線下或電話聯(lián)絡(luò)方式，溝通效率不高，人為失誤難以避免。如何運用云審計平臺，實現(xiàn)移送過程的資源共享，優(yōu)化審計流程，達(dá)到“無縫銜接”的效果，是當(dāng)前審計案件移送過程中亟待解決的難題。

（四）審計人員素質(zhì)待提高

基于移送制度不完善這一缺陷，審計案件移送經(jīng)常需要依靠審計人員的主觀判斷，再加之移送流程的復(fù)雜性，審計人員不僅需要具備深厚的專業(yè)素養(yǎng)，還需合理地運用相關(guān)的法律法規(guī)。而現(xiàn)有審計人員中“復(fù)合型人才”數(shù)量較少，移送錯誤、用錯法律的情況時有發(fā)生。此外，大部分審計案件交由當(dāng)?shù)氐膶徲嫏C(jī)關(guān)進(jìn)行移送和處理，審計人員與違法違紀(jì)對象難免存在一定的社會關(guān)聯(lián)，審計人員礙于情面或者為了后續(xù)自身的良好發(fā)展，難以保持應(yīng)有的職業(yè)素養(yǎng)，影響案件移送質(zhì)量。

三、審計案件移送機(jī)制的構(gòu)建

（一）審計案件移送主要機(jī)構(gòu)的職責(zé)

1.審計機(jī)關(guān)：發(fā)現(xiàn)與揭露。審計機(jī)關(guān)是國家懲治和預(yù)防腐敗體系的組成部分，也是審計案件移送的重要參與主體。2014年10月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》強(qiáng)調(diào)，“對審計發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法情況，要查深查透查實，揭露以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等問題，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)”。這表明，審計機(jī)關(guān)作為案件移送的初始參與者，對審計案件承擔(dān)發(fā)現(xiàn)與揭露的責(zé)任，應(yīng)將審計中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為及時移送給紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)處理。

2.紀(jì)檢監(jiān)察：監(jiān)察與調(diào)查。紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會都是開展廉政建設(shè)和反腐敗的重要機(jī)構(gòu)，二者合署辦公，對審計機(jī)關(guān)移送的案件負(fù)有監(jiān)察與調(diào)查義務(wù)。從調(diào)查范圍來看，既包括職務(wù)違法，又包括職務(wù)犯罪。從犯罪主體來看，應(yīng)屬于國家工作人員或國家機(jī)關(guān)工作人員。在案件調(diào)查結(jié)束后，對于不需要追究刑事責(zé)任的，可以通過適用黨紀(jì)和政務(wù)處分的方式結(jié)案。凡構(gòu)成職務(wù)犯罪、需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)當(dāng)移送給檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查與起訴。

3.檢察機(jī)關(guān)：審查與公訴。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對紀(jì)檢監(jiān)察移送的職務(wù)犯罪案件承擔(dān)審查與公訴義務(wù)?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定“監(jiān)察委員會將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”，第47條還規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件具有不起訴權(quán)”，起訴或不起訴需要檢察機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行依法審查后決定。

4.公安機(jī)關(guān)：立案與偵查?！稇椃ā泛汀侗O(jiān)察法》以“互相配合”的模式設(shè)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的職能配合義務(wù)，公安機(jī)關(guān)有義務(wù)以其職能配合監(jiān)察機(jī)關(guān)完成職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的辦理。具體到審計案件移送中，除了協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察調(diào)查取證外，公安機(jī)關(guān)還需對審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的刑事案件線索展開立案偵查。

（二）審計案件移送的原則與標(biāo)準(zhǔn)

1.移送原則。為了更好地發(fā)揮出審計的“免疫系統(tǒng)”功能，審計案件移送中需遵循以下原則。一是獨立性原則。在辦理審計案件移送時審計人員要秉持公正態(tài)度。二是法定性原則。審計案件移送需要做到程序合法，并在此基礎(chǔ)上保證法律依據(jù)運用準(zhǔn)確、處理部門確定。三是謹(jǐn)慎性原則。審計人員在案件移送時必須嚴(yán)格依照違法違紀(jì)行為的有關(guān)規(guī)定，扎實取證、精準(zhǔn)定性、正確移送。四是快捷性原則。一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問題，應(yīng)立即調(diào)配審計力量，在最短的時間內(nèi)查證完畢。

2.移送標(biāo)準(zhǔn)。目前，對于審計案件移送的標(biāo)準(zhǔn)存在著兩種典型的觀點。第一種觀點是審計案件移送的標(biāo)準(zhǔn)需與《刑事訴訟法》的證明標(biāo)準(zhǔn)保持一致，即要保證審計案件“事實清楚、證據(jù)充分”才能進(jìn)行移送。這就使審計機(jī)關(guān)需要耗費大量的時間和精力用于搜集證據(jù)，且僅有極少的案件滿足移送標(biāo)準(zhǔn)，放縱了違法犯罪行為。第二種觀點是審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的案件只要存在犯罪可能的，都移送給相應(yīng)的機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。這種移送標(biāo)準(zhǔn)雖簡單易行，但它降低了審計案件移送的門檻，形成的案件線索證明力十分有限，接收部門需要花費大量的精力處理“無效”案件。本文認(rèn)為審計案件移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該對以上兩種觀點進(jìn)行折中，做到基本成案后再移送。即需要有相關(guān)的證據(jù)證明可能存在犯罪事實，同時，審計機(jī)關(guān)的取證工作不需要也不可能取代紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的取證，只需做到基本成案，后續(xù)的處理轉(zhuǎn)交給專業(yè)性更強(qiáng)的機(jī)關(guān)。

（三）審計案件移送的流程

監(jiān)察體制改革后，新成立的監(jiān)察委員會實現(xiàn)了反腐資源的整合，不僅行使監(jiān)察機(jī)關(guān)原有職權(quán)，還需依法調(diào)查原本由檢察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件。在違法違規(guī)案件中，除了刑事案件線索移送公安機(jī)關(guān)外，其余案件先移交紀(jì)檢監(jiān)察進(jìn)行調(diào)查后，再移交給檢察機(jī)關(guān)審查并根據(jù)實際情況提起公訴。審計案件移送流程大體上形成“審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并揭露——紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與調(diào)查——檢察機(jī)關(guān)審查與公訴——公安機(jī)關(guān)立案偵查”的腐敗監(jiān)督閉環(huán)，審計案件移送的具體流程如圖2所示。

圖2 審計案件移送流程圖

（四）審計案件移送中的機(jī)構(gòu)協(xié)同。

1.審計機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同。根據(jù)審計機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察的特性，二者在審計案件移送中的協(xié)同主要體現(xiàn)在以下三個方面的互補(bǔ)。一是獨立性水平互補(bǔ)。審計機(jī)關(guān)需要對上級審計機(jī)關(guān)和本級人民政府負(fù)責(zé)，使其獨立性受到影響。而監(jiān)察機(jī)關(guān)直接對人民代表大會負(fù)責(zé)的特征決定其具有較強(qiáng)的獨立性。二是監(jiān)督范圍互補(bǔ)。審計機(jī)關(guān)主要監(jiān)督資金資產(chǎn)，而這只是違法違紀(jì)的表現(xiàn)之一。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象是公職人員，監(jiān)督范圍較廣。三是專業(yè)能力互補(bǔ)。審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題通常與報表掛鉤，報表的查閱和審核需要較強(qiáng)的專業(yè)技能，這方面監(jiān)察人員水平不足而審計人員能力較強(qiáng)。與此同時，紀(jì)檢監(jiān)察也能為審計機(jī)關(guān)提供法律支持?？傊?，審計機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察在以上三個方面的互補(bǔ)有助于二者在審計案件移送中發(fā)揮出協(xié)同作用，使審計機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮出監(jiān)督職能，加快紀(jì)檢監(jiān)察的調(diào)查進(jìn)度，提升審計案件移送效率。

2.紀(jì)檢監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)協(xié)同。在審計案件移送中，紀(jì)檢監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)在以下四個方面的互補(bǔ)有助于二者發(fā)揮出協(xié)同作用。一是監(jiān)督階段互補(bǔ)。檢察監(jiān)督以事后監(jiān)督為主，較少進(jìn)行事中監(jiān)督，缺乏事前監(jiān)督，降低了監(jiān)督的時效性。而監(jiān)察機(jī)關(guān)實施全覆蓋式監(jiān)督，以預(yù)防式監(jiān)督方式實現(xiàn)事前監(jiān)督。二是監(jiān)督措施互補(bǔ)。檢察機(jī)關(guān)不能采用涉及財產(chǎn)或人身的強(qiáng)制措施，而《監(jiān)察法》卻賦予監(jiān)察委員會詢問、搜查、調(diào)取、查封、鑒定等多種調(diào)查措施。三是監(jiān)督范圍互補(bǔ)。監(jiān)察機(jī)關(guān)更傾向于對人的監(jiān)督，而非對事的監(jiān)督，難免需要檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會未能有效履行監(jiān)督的事項進(jìn)行補(bǔ)救。四是追責(zé)效力互補(bǔ)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往停留在追責(zé)層面，而檢察機(jī)關(guān)卻能夠采用行政判決的形式，產(chǎn)生具有司法效果的拘束效力?？傊o(jì)檢監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)由于特性差異產(chǎn)生的互補(bǔ)有助于二者在審計案件移送中發(fā)揮出監(jiān)督合力，實現(xiàn)高效協(xié)同，進(jìn)一步加強(qiáng)審計案件移送處理的效果。

3.移送機(jī)構(gòu)全流程信息溝通。各移送組織間有效的溝通是參與協(xié)同治理的基本前提和重要手段。由于審計案件移送涉及的部門多、跨度大，再加之線索和證據(jù)對處理審計案件的重要性，各部門在審計案件移送前、移送中和移送后都需要進(jìn)行信息的傳遞與溝通。在移送前，審計機(jī)關(guān)需要傳遞已獲得的信息和證據(jù)，避免接收單位再進(jìn)行重復(fù)的調(diào)查取證工作。移送中，雙方需進(jìn)行有效交流，及時傳遞后續(xù)線索。移送后，接收單位要將審計案件的處理結(jié)果及時反饋給審計機(jī)關(guān)，審計機(jī)關(guān)也需主動跟蹤案件處理情況，以了解后續(xù)動態(tài)并協(xié)助相關(guān)單位查證。此外，還可以通過聯(lián)席會議機(jī)制，就行政和司法銜接中存在的問題進(jìn)行討論，并定期公告案件處理結(jié)果。

四、審計案件移送機(jī)制順利推進(jìn)的資源保障

（一）制度保障

監(jiān)察體制改革后，審計與監(jiān)察之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。在審計案件移送中，審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的銜接與協(xié)作需要統(tǒng)一的、明確的制度加以規(guī)定。首先，加強(qiáng)法律之間的銜接與統(tǒng)一。我國法律需要對審計案件移送有關(guān)的事項作出統(tǒng)一的規(guī)定，及時將《審計法》與《監(jiān)察法》之間不一致的部分進(jìn)行修改，做到在《憲法》的統(tǒng)領(lǐng)下，《審計法》與《監(jiān)察法》的有效銜接。其次，變?nèi)我庑浴挿盒苑ㄒ?guī)為強(qiáng)制性、具體性法規(guī)。審計署應(yīng)出臺有針對性的、具體的審計案件線索移送辦法，為各級審計機(jī)關(guān)的工作開展提供強(qiáng)有力的制度保障。

（二）人員保障

審計人員是審計案件移送的執(zhí)行者，其思維意識和專業(yè)素養(yǎng)將直接影響審計案件處理進(jìn)度和效果。因此，對審計人員的培養(yǎng)也是審計案件移送過程中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。首先，要培養(yǎng)審計人員的思維意識。審計人員只有充分認(rèn)識到發(fā)現(xiàn)和移送案件線索是審計工作的重要內(nèi)容，也是發(fā)揮審計職能、促進(jìn)廉政建設(shè)的重要途徑，才能更積極地參與到審計案件移送中。其次，要提升審計人員的專業(yè)素養(yǎng)。審計人員除了需要熟練掌握會計、審計等專業(yè)知識外，還需要通過定期的培訓(xùn)和長期的經(jīng)驗積累來提升對案件線索的敏銳度和判斷力。此外，審計人員還需精通有關(guān)審計案件移送的法律法規(guī)，精準(zhǔn)運用各項實施條例和處罰條例。不斷提升信息技術(shù)處理水平，利于審計案件信息的傳遞與共享?？傊?，審計人員應(yīng)與時俱進(jìn)，保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)習(xí)態(tài)度，將自己培養(yǎng)成精通審計、法律和信息技術(shù)的復(fù)合型人才。

（三）技術(shù)保障

面對《監(jiān)察法》提出的“監(jiān)察全覆蓋”目標(biāo)，審計機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察需要進(jìn)行資源整合，盡可能的實現(xiàn)資源共享。審計機(jī)關(guān)可以借助云審計平臺共享審計資源和案件證據(jù)，著力發(fā)揮信息技術(shù)在案件移送中的作用。以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用采集、挖掘等技術(shù)手段，增強(qiáng)線索的存儲能力，實現(xiàn)審計機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察對審計案件的協(xié)同管理，運用技術(shù)手段實現(xiàn)“信息共享”。

審計案件移送是一個系統(tǒng)的工程，實現(xiàn)審計案件的高效移送，需要各機(jī)構(gòu)在明晰自身職責(zé)的基礎(chǔ)上，遵循統(tǒng)一的原則與標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審計案件移送流程，注重移送過程中的機(jī)構(gòu)協(xié)同，給予現(xiàn)實的資源保障，才能高效、科學(xué)地完成審計案件移送工作。