■文/孫浩林 程如煙（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所）

2021年6月，美國參議院通過了應(yīng)對中國的一攬子法案——《2021財年美國創(chuàng)新與競爭法案》。法案提出要大幅增加美國科技創(chuàng)新投資，以更好地與中國進(jìn)行競爭。本文分析了法案中提出的聯(lián)邦研發(fā)投資新增情況，預(yù)測了其對美國整體研發(fā)投資的影響，比較了中美研發(fā)投入的現(xiàn)狀及過去20年間的累計(jì)研發(fā)投入情況，并提出了幾點(diǎn)建議，包括：超常規(guī)增加研發(fā)投入；超常規(guī)加大政府研發(fā)投入力度；進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究在政府研發(fā)投入中的占比。

2021年6月8日，美國參議院通過了《2021財年美國創(chuàng)新與競爭法案》（以下簡稱法案）。該法案長達(dá)2300多頁，內(nèi)容涉及科技、產(chǎn)業(yè)、軍事、外交、貿(mào)易等多個方面，其中除了提出大量與中國進(jìn)行競爭和對抗的具體措施外，更加強(qiáng)調(diào)通過以促進(jìn)科技創(chuàng)新為主的多方面舉措推動美國自身競爭力的提升。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，美國聯(lián)邦政府將在未來5年內(nèi)為法案中的相關(guān)措施提供2500億美元資金，其中科技創(chuàng)新相關(guān)部分約1600多億美元，占比超過60%，主要用于國家科學(xué)基金會（NSF，810億美元）、國防部高級研究技術(shù)署（DARPA，350億美元）、能源部各國家實(shí)驗(yàn)室（169億美元）、半導(dǎo)體研發(fā)項(xiàng)目（105億美元）、國家航空航天局（NASA，100.32億美元）、區(qū)域技術(shù)中心（100億美元）以及“制造業(yè)推廣伙伴關(guān)系計(jì)劃”（24億美元）等?？梢灶A(yù)見，若該法案最終得以通過成為法律，則美國未來5年內(nèi)的研發(fā)投入將會出現(xiàn)較為明顯的增長，這一趨勢值得我國關(guān)注。

一、法案中科技創(chuàng)新相關(guān)投入的具體分配

如表1所示，法案中涉及科技創(chuàng)新領(lǐng)域的相關(guān)資金在2022—2026財年總計(jì)1658.32億美元。其中，撥付給NSF的總資金810億美元為未來5年該機(jī)構(gòu)的總經(jīng)費(fèi)預(yù)算，主要用于新設(shè)立的技術(shù)創(chuàng)新學(xué)部（共290億美元）和既有學(xué)部（共520億美元）的相關(guān)支出。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)可粗略估算法案對NSF未來5年研發(fā)投入的增加量為395億美元（根據(jù)NSF官網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，NSF在2020年獲得的聯(lián)邦政府撥款約為83億美元。若以這一數(shù)字作為NSF在正常情況下未來5年內(nèi)每年應(yīng)獲得的撥款數(shù)額，則可粗略估算法案對NSF研發(fā)投入的增加量為810﹣83×5=395億美元）。法案提出未來5年內(nèi)對DARPA的預(yù)算由每年35億美元增加至70億美元，因此5年實(shí)際研發(fā)投入增量總計(jì)175億美元。法案提出未來5年內(nèi)對“制造業(yè)推廣伙伴關(guān)系計(jì)劃”每年投入4.8億美元，因該計(jì)劃2021年的預(yù)算為1.5億美元，以這一數(shù)字計(jì)算則法案對該計(jì)劃5年的投入增量為16.5億美元。除此之外，法案對于其他機(jī)構(gòu)和相關(guān)計(jì)劃的研發(fā)投入均為新增加資金。由此可計(jì)算出，法案將在未來5年共增加聯(lián)邦政府研發(fā)投入1060.82億美元，平均每年增加212億美元。

表1 法案與科技創(chuàng)新相關(guān)撥款及研發(fā)投入增加情況 金額：億美元

需要特別說明的是，由于對研發(fā)投入的具體界定較為困難，且法案中對于撥款的具體用途并無詳細(xì)說明，因此上文的計(jì)算結(jié)果僅為粗略估算，僅排除了可明確確定為不屬于研發(fā)投入的資金，如用于生產(chǎn)和制造的資金等。

二、法案新增研發(fā)投入對美國總體研發(fā)投入的影響

一是美國政府研發(fā)投入增速將顯著提高。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年，美國研發(fā)總投入為5815.5億美元，其中政府研發(fā)投入1357.6億美元，約占美國總研發(fā)投入的23.3%。若法案最終得以通過，則政府研發(fā)投入平均每年將相比2018年額外增長15.6%。而同期，中國政府研發(fā)投入無論是在絕對值還是占比上都低于美國，2018年中國政府的研發(fā)投入為941.2億美元，約占總研發(fā)投入的20.2%。

從兩國近十年政府研發(fā)投入的發(fā)展情況來看，如圖1實(shí)線部分所示，美國政府研發(fā)投入在2010—2018年期間增幅不大，部分年份甚至有所下降，9年的年平均增長率僅為0.19%，5年平均增長率為2.4%；中國政府研發(fā)投入在2010—2019年間增長迅速，年均增速8.7%，已有逐漸趕上美國的趨勢。若將平均增長率作為兩國政府研發(fā)投入至2026年的正常增速（中國的增長率取8.6%，美國由于在經(jīng)歷2008年金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)增長放緩，政府在之后幾年減少了研發(fā)投入，因此增長率取5年平均增長率2.4%），加上法案提出的美國政府在2022—2026年每年將新增的212億美元，則至2026年兩國政府研發(fā)投入的粗略預(yù)測數(shù)據(jù)如圖1中的虛線部分所示?？梢钥吹剑裘绹?lián)邦政府根據(jù)法案設(shè)計(jì)進(jìn)一步增加投入，而中國政府按照原有速度繼續(xù)增加投入，則中國與美國的差距恐將再次拉大。

圖1 中美兩國政府近10年研發(fā)投入情況及未來投入增長預(yù)測

二是政府研發(fā)投入的增加預(yù)計(jì)將帶動企業(yè)研發(fā)投入的增加。2007年，美國羅格斯大學(xué)的Andrew A. Toole曾發(fā)表論文《制藥業(yè)的公共科研能夠促進(jìn)企業(yè)增加研發(fā)投入嗎？》，根據(jù)其研究，制藥業(yè)公共基礎(chǔ)研究投入每增加1美元，企業(yè)研發(fā)投入在8年后將增加8.38美元；公共臨床研究投入每增加1美元，企業(yè)研發(fā)投入將在3年后增加2.35美元。若按照該研究中較低的增長比例粗略估算（設(shè)乘數(shù)為2），聯(lián)邦政府平均每年增加的212億美元研發(fā)投入將帶來企業(yè)研發(fā)投入增長424億美元，則聯(lián)邦政府和企業(yè)研發(fā)投入平均每年共增加636億美元，即總研發(fā)投入將相比2019年的水平額外增長9.7%。而美國2015—2019年5年間研發(fā)投入的平均增速為7.3%，同期GDP的平均增速為4.1%，因此若美國在2022—2026年的GDP增速保持不變，研發(fā)投入的正常增速加上額外增速將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過GDP增速，則美國的研發(fā)強(qiáng)度將會出現(xiàn)顯著提升，將僅次于以色列、韓國、瑞士、瑞典等關(guān)鍵創(chuàng)新小國。

三、中美研發(fā)投入情況分析

通過上述分析可知，法案在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的巨額投入預(yù)計(jì)將大幅增加美國的研發(fā)投入。而若要判斷這將對我國產(chǎn)生的可能影響，有必要了解中美當(dāng)前的研發(fā)投入現(xiàn)狀。由于研發(fā)投入具有累積效應(yīng)，本文還分析了近20年間中美科技創(chuàng)新投入的總量對比情況。

從研發(fā)投入現(xiàn)狀來看，美國和中國分別是全球研發(fā)投入規(guī)模排名前2位的國家，二者的研發(fā)投入總和甚至占到了全球的近一半。2019年，美國的研發(fā)投入為6575億美元，研發(fā)強(qiáng)度超過3%，達(dá)到3.07%，位列全球前10位。中國的研發(fā)投入在2019年達(dá)到5257億美元，研發(fā)強(qiáng)度升至2.23%，位居全球前15位。

從近20年來的研發(fā)投入情況來看，中國的研發(fā)投入雖然持續(xù)快速增長，但無論是每年的投入量還是累計(jì)投入量都還與美國有較大差距。如圖2和圖3所示，中國研發(fā)投入量按購買力平價（PPP）計(jì)算從2000年的329億美元快速提升至2019年的5257億美元，增長了15倍，年均增長率15.7%，已經(jīng)由美國投入量的12.2%升至80.0%，增長速度很快。但若按匯率計(jì)算，中國的研發(fā)投入即使在最高的2019年也只有美國的48.76%。此外，中國在累計(jì)投入量上仍與美國相差甚遠(yuǎn)，按PPP計(jì)算，中國2000—2019年20年間的研發(fā)投入積累量僅為美國的53.6%，若按匯率計(jì)算，這一數(shù)字更是下降至29.9%。

圖2 2000—2019年美國和中國研發(fā)投入

圖3 2000—2019年中國研發(fā)投入占美國研發(fā)投入的比例

四、對我國的建議

多年以來，我國在研發(fā)投入方面一直處在追趕美國的過程中。即使在法案未出臺前，我國無論是近年來每年的研發(fā)投入、研發(fā)強(qiáng)度，還是近20年的累計(jì)研發(fā)投入量都還無法與美國匹敵。如今，美國已將中國視為最大的戰(zhàn)略競爭對手，一些美國政客甚至把與中國的競爭稱為新的“斯普尼克時刻”，而科技創(chuàng)新正是中美兩國競爭的焦點(diǎn)。本次“創(chuàng)新與競爭法案”的出臺，體現(xiàn)出美國政府不惜代價保證其在科技創(chuàng)新領(lǐng)域領(lǐng)先的意圖，若法案最終得以通過并按照原有規(guī)劃增加研發(fā)投入，則在未來5年我國與美國在研發(fā)投入上的差距將更加明顯。據(jù)此提出以下建議：

一是超常規(guī)增加研發(fā)投入。研發(fā)投入的增長必然會帶來科技創(chuàng)新成果的增加，美國如今在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的領(lǐng)先地位在很大程度上正是源于其自二戰(zhàn)以來持續(xù)、大規(guī)模的研發(fā)投入。近年來，我國研發(fā)投入增長迅速，10年間年研發(fā)投入量翻了一倍，躍升至全球研發(fā)投入量第二高的國家，研發(fā)強(qiáng)度也突破了2%大關(guān)，直追2.5%的目標(biāo)，這一趨勢應(yīng)在未來繼續(xù)保持下去。同時，鑒于美國很可能會進(jìn)一步加強(qiáng)研發(fā)投入，我國需要對研發(fā)給予更大力度的資金支持，避免多年來與美國縮小的差距被再度拉大。

二是超常規(guī)加大政府研發(fā)投入力度。政府研發(fā)投入對企業(yè)和市場具有杠桿效應(yīng)，最終能夠拉動全社會整體研發(fā)投入的增加。此外，由于企業(yè)大多追求短期收益，一些需要長期大量投入且風(fēng)險較高的“卡脖子”技術(shù)的研發(fā)必須由政府來牽頭和支持。美國在1955—1964年的10年間，聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費(fèi)增長了260%（美國聯(lián)邦研發(fā)資金投入在1955年為34.9億美元，1964年為127.3億美元），增長速度遠(yuǎn)高于我國政府近10年的增長速度（100%）。而且，美國拜登政府在2021年5月公布的聯(lián)邦政府2022財年研發(fā)預(yù)算請求中提出要將政府總研發(fā)預(yù)算比2021財年增加8.9%。若法案最終得以通過，則美國政府的研發(fā)投入將在未來幾年內(nèi)大幅增加，再次拉大我國與其的差距。因此，超常規(guī)增加我國政府研發(fā)投入勢在必行。我國政府研發(fā)投入占總投入的比例近年來一直在20%左右，無論是在總量上還是比例上都低于美國當(dāng)前的水平。下一步應(yīng)大幅增加中央政府研發(fā)投入，促進(jìn)北京、上海、深圳等具有雄厚科技創(chuàng)新能力的地方政府更大力度地增加研發(fā)投入，最終推動政府研發(fā)投入以更快的速度增長。