張志軍

摘要：從廣義上來講，國有企業(yè)的資產(chǎn)屬于國家所有，國家是國有資產(chǎn)的出資人。從對這些資產(chǎn)的行使權(quán)利來看，這些資產(chǎn)的行使權(quán)利是由資產(chǎn)的非所有者來行使的;從對這些資產(chǎn)的管理和監(jiān)督來看，各級政府或政府指定的職能部門來對這些資產(chǎn)行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

關(guān)鍵詞：出資人;行政性監(jiān)管;職權(quán)構(gòu)成

國家作為出資人，要加強對這些資產(chǎn)的監(jiān)督管理。要保證這些資產(chǎn)的保值增值，要促使這些資產(chǎn)的功能作用得到充分發(fā)揮。對此，國家要制定實施有效的國有資產(chǎn)所有權(quán)政策，要對資產(chǎn)的各級監(jiān)管機構(gòu)適當賦權(quán)，確定合理的權(quán)利范圍，并加強監(jiān)督管理。

一、制定政策

無規(guī)矩不成方圓。國家是國有資產(chǎn)的出資人，國家要及時制定各項法律法規(guī)政策，規(guī)范約束出資人的權(quán)益。一是出臺國有資產(chǎn)所有權(quán)的政策。這些政策的內(nèi)容主要包括：國有資產(chǎn)的布局領(lǐng)域、國有資產(chǎn)提供的公共服務(wù)、國有資產(chǎn)所有權(quán)機構(gòu)和國有企業(yè)之間的關(guān)系等;二是出臺國有資產(chǎn)所有權(quán)監(jiān)督管理的政策。這些政策主要包括：國有資產(chǎn)投資到國有企業(yè)后，出現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離，國有資產(chǎn)的運營效益如何，就成為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)需要研究的重要課題。

二、明確國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局

一是國有資產(chǎn)不可能分布在國有經(jīng)濟的各個領(lǐng)域。國有資產(chǎn)的分布要實行有進有退的戰(zhàn)略布局。二是為加快中西部地區(qū)的發(fā)展，國有資產(chǎn)要在中西部、邊遠貧窮地區(qū)重點分配布局。三是采取不同的方式布局國有資產(chǎn)。對于國計民生、需要國家壟斷控制的行業(yè)，國有資產(chǎn)就應(yīng)該獨資運行;對于需要國家重點控制的行業(yè)，國有資產(chǎn)可以采取控股的方式進行;對于完全競爭但是又需要有國有資產(chǎn)發(fā)揮引領(lǐng)作用的領(lǐng)域，國有資產(chǎn)可以采取參股的方式進行。

三、狠抓經(jīng)營預(yù)算

一是明確國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的編制部門。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該由國有資產(chǎn)管理部門來負責每年度的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。二是編制國有資本收益預(yù)算。國有資產(chǎn)的出資人是國家，國家依法參與國有企業(yè)經(jīng)營利潤的分配。要切實做好國有企業(yè)利潤分配收入、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)入收入等收入的預(yù)算編制工作。

四、加強產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理

為確保國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性、公正性，確保國有資產(chǎn)的保值增值，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在“陽光下”進行，在產(chǎn)權(quán)交易管理機構(gòu)依法轉(zhuǎn)讓。

（一）進場轉(zhuǎn)讓。進場轉(zhuǎn)讓系指國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時必須在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門認可確定的產(chǎn)權(quán)交易所進行轉(zhuǎn)讓，必須按照規(guī)定的程序依法公開轉(zhuǎn)讓。當然，經(jīng)過批準可以直接轉(zhuǎn)讓的除外。

（二）強化監(jiān)管。國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓法律規(guī)范、程序嚴格、步驟縝密。若是在轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)違法亂紀現(xiàn)象，則這種產(chǎn)權(quán)交易就會被依法叫?；蛐紵o效。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門要對所轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)價值總額、會議決策、流程審批等方面進行嚴格把關(guān)。

五、強化監(jiān)督

上級國資監(jiān)督管理部門要加強對下級國資監(jiān)督管理部門的檢查指導工作，要加強與下級國資監(jiān)督管理部門的溝通協(xié)調(diào)，確保上級國資監(jiān)督管理部門的各項工作落到實處。國務(wù)院統(tǒng)一監(jiān)督管理國有企業(yè)的所有資產(chǎn)，國務(wù)院具有統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)利。國務(wù)院所轄國資委以及地方各級政府根據(jù)國務(wù)院的要求，在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導下，積極開展國資監(jiān)督管理工作。根據(jù)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排，地方各級政府對所屬的國有資產(chǎn)依法行使監(jiān)督管理權(quán)。

（一）科學定位監(jiān)督指導權(quán)。上級國資部門和下級國資部門之間的監(jiān)督指導權(quán)是“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系，上級要統(tǒng)一管理，下級要分別實施，上下級之間“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系要實現(xiàn)有機銜接。在指導監(jiān)督方面，要確保做到兩個“到位”。一是法制保障到位。在實施監(jiān)督指導的過程中，地方各級政府要認真貫徹執(zhí)行國家關(guān)于國有資產(chǎn)管理的有關(guān)法律法規(guī)政策等，使國有資產(chǎn)的管理工作走上一條法制化、正規(guī)化的道路。二是溝通管理到位。上級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門要強化與下級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門之間的溝通聯(lián)系，要積極主動的幫助解決下級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的有關(guān)問題，要建立健全國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、國有資產(chǎn)的評估管理等各項規(guī)章制度，確保下級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門做到有章可循，有法可依。

（二）合理確定監(jiān)督指導的方式。國有資產(chǎn)監(jiān)督指導管理權(quán)限的劃分以及資產(chǎn)保值增值重要性的確定，決定了監(jiān)督指導的勢在必行，決定了監(jiān)督指導自上而下的逐級進行。監(jiān)督指導的方式主要有4種，分別是：一是抓好政策制定的備案工作。下級國資監(jiān)督管理部門應(yīng)根據(jù)上級國資監(jiān)督管理部門的要求，結(jié)合上級出臺的有關(guān)政策，制定本級國資監(jiān)督管理部門的有關(guān)政策，并及時向上級部門進行備案，確保國資監(jiān)督管理政策的統(tǒng)一性。二是狠抓業(yè)務(wù)培訓。上級國資監(jiān)督管理部門要定期組織召開培訓學習會議，定期到下級部門進行業(yè)務(wù)調(diào)研等。三是建立重大事項報告制度。下級國資部門的資產(chǎn)總量、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能監(jiān)管、財務(wù)報表等情況發(fā)生重大變動，都要及時向上一級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)報告。四是健全檢查監(jiān)督制度。上一級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門要對下一級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的制度落實情況、資產(chǎn)保值增值情況、財務(wù)情況等進行定期檢查或?qū)ｍ棛z查，及早發(fā)現(xiàn)問題，并責令限期改正。

（三）確定指導監(jiān)督的內(nèi)容。上級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)從以下4個方面加強對下級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的監(jiān)督指導工作。一是制度建設(shè)方面：上級國資監(jiān)管部門及時指導下級國資監(jiān)管部門建立健全各項規(guī)章制度。下級國資監(jiān)管部門要按照政企分開的原則，根據(jù)上級國資監(jiān)管部門的有關(guān)要求，及時擬定本級國資監(jiān)管部門的有關(guān)制度文件。二是資產(chǎn)布局方面：積極指導國有企業(yè)根據(jù)市場經(jīng)濟的原則合并重組，做大做強國有企業(yè);引導國有企業(yè)向重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域集中發(fā)展;督促地方國有企業(yè)積極服務(wù)地方建設(shè)，爭做地方發(fā)展主力軍。三是基礎(chǔ)管理方面：積極指導下級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門做好財務(wù)核算、資產(chǎn)登記、匯總報表等基礎(chǔ)管理工作，確保各項原始數(shù)據(jù)真實可靠，全面反應(yīng)地方國有企業(yè)真實情況。四是企業(yè)改革方面：積極指導國有企業(yè)加快混合制改革，加快國有企業(yè)上市步伐，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善董事會管理制度。

六、加強考核

國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬國家所有，而其行使權(quán)卻由非所有者來行使。這種經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的相互分離，就需要國家或其職能部門要加強國有企業(yè)負責人的管理，要從德、能、勤、績等幾個方面對國有企業(yè)的董事長、總經(jīng)理及其他高管人員進行考核，依法任免或提出任免建議等，決定其薪酬發(fā)放等。

（一）企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核應(yīng)遵循以下原則

1、分類考核原則。根據(jù)企業(yè)功能定位、發(fā)展階段、企業(yè)管理短板等個性化特點，突出不同考核重點，分別設(shè)置考核指標和權(quán)重，分類定責考核。

2、質(zhì)量效益原則。突出發(fā)展質(zhì)量和效益，引導國有企業(yè)提高國有資本運行效率，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一。

3、可持續(xù)原則。強化對企業(yè)負責人著眼長遠發(fā)展，兼顧當期效益的考核導向，放大國有資本功能，不斷提升國有企業(yè)活力、控制力、影響力和抗風險能力。

4、激勵約束原則。按照責權(quán)利相統(tǒng)一的要求，堅持將經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果和國有企業(yè)負責人的激勵約束緊密結(jié)合，實現(xiàn)業(yè)績升薪酬升、業(yè)績降薪酬降，并作為國有企業(yè)負責人職務(wù)任免的重要參考。

（二）合理對企業(yè)進行分類，突出不同考核重點

根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，將國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公益類三大類。同時為突出地域特色，體現(xiàn)某一區(qū)域建設(shè)中國有企業(yè)的主力軍作用，將功能類企業(yè)細分為功能投資性企業(yè)和功能開發(fā)性企業(yè)。

競爭類企業(yè)是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，重點考核經(jīng)濟效益、資本回報水平及市場競爭能力;功能投資性企業(yè)是服務(wù)于某一區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)的國有企業(yè)，重點考核經(jīng)濟效益、政府性任務(wù)完成情況及債務(wù)風險控制;功能開發(fā)性企業(yè)是服務(wù)于某一區(qū)域開發(fā)建設(shè)的國有企業(yè)，重點考核企業(yè)在某一區(qū)域開發(fā)建設(shè)、基礎(chǔ)配套建設(shè)任務(wù)完成情況及債務(wù)風險控制;公益類企業(yè)是以保障城市日常運行、服務(wù)民生為主要目標的國有企業(yè)，重點考核成本控制、營運效率及服務(wù)保障能力。

（三）合理確定考核指標

1、年度經(jīng)營業(yè)績考核以公歷年為考核周期，考核指標包括基本指標、個性指標、綜合評價指標和年度加減分項目。

（1）基本指標?；局笜税▋衾麧櫤投愂肇暙I，按國有企業(yè)類別設(shè)置分值權(quán)重。凈利潤是指經(jīng)核定的國有企業(yè)合并報表凈利潤，加上政府研究確定的影響經(jīng)營業(yè)績的客觀因素，并扣除非經(jīng)常性收益以及其他不歸屬當年經(jīng)營業(yè)績的收益。稅收貢獻是指國有企業(yè)在考核年度實際繳納稅收額和按稅收額計提并繳納的相關(guān)費用。

（2）個性指標。根據(jù)國有企業(yè)類別、行業(yè)特點、發(fā)展階段、管理短板及承擔的政府交辦重要專項任務(wù)，一企一策，經(jīng)國有企業(yè)申請有關(guān)職能部門審核后，設(shè)定2-3項可量化的考核指標，并在年度經(jīng)營業(yè)績責任書中約定。其中：競爭類企業(yè)個性指標考核引入行業(yè)對標機制，通過行業(yè)對標考核引導國有企業(yè)提升行業(yè)競爭能力，培育更多具有行業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢的國有企業(yè)集團;功能開發(fā)性企業(yè)設(shè)置區(qū)域評價個性指標，該指標由區(qū)域管委會根據(jù)日常管理需要，科學設(shè)置并考核，考核分值按比例匯總計入考核總成績;公益類企業(yè)個性指標考核引入業(yè)務(wù)主管部門評價和社會評價等第三方評價機制。其中，業(yè)務(wù)主管部門評價由業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)行業(yè)管理等要求，科學設(shè)置指標并考核評價，考核分值按比例匯總計入考核總成績;社會評價由考核職能部門委托中介機構(gòu)對企業(yè)的公共服務(wù)質(zhì)量等內(nèi)容進行社會調(diào)查并評價，其分值按比例匯總計入考核總成績。

（3）綜合評價指標。綜合評價指標主要對國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部決策和風險防控等方面進行考核評價。

（4）年度加減分項目。主要對國有企業(yè)取得顯著成績或造成國有資產(chǎn)損失等行為予以加分或減分。

2、任期經(jīng)營業(yè)績考核以三年為考核周期，考核指標包括基本指標、個性指標和任期加減分項目。

（1）基本指標?；局笜税▏匈Y本保值增值率和任期內(nèi)年度經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果。

（2）個性指標。個性指標分類確定，重點考核企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力以及完成重大戰(zhàn)略任務(wù)等情況。具體指標由企業(yè)提出，經(jīng)區(qū)國資辦審核后，在任期經(jīng)營業(yè)績責任書中約定。

（3）任期加減分項目。對取得國家級重大科技成果和在重大改革改制、重大轉(zhuǎn)型升級及其他取得突出成績的企業(yè)，在任期考核中給予加分獎勵;對任期審計中發(fā)現(xiàn)重大問題的企業(yè)，根據(jù)相關(guān)部門對企業(yè)的審計結(jié)果，視具體情節(jié)給予扣分處理。

結(jié)語

本研究主要對出資人行政監(jiān)管的七項職權(quán)進行了詳細的分析，其中包含了政策與規(guī)則制定、布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)營預(yù)算、基礎(chǔ)管理、產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管、指導監(jiān)督等，以為相關(guān)研究者提供了參考。

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