肖 勝

深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心

0 引 言

深圳地理位置毗鄰香港，是中國(guó)內(nèi)地與香港聯(lián)系的重要樞紐。目前，深圳已經(jīng)建成了連接大陸與香港的廣深港客運(yùn)專線、京九鐵路以及西九龍口岸、羅湖口岸等重要區(qū)域交通設(shè)施，深港跨境交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善。

2019年2月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“支持香港融入國(guó)家發(fā)展大局”、“促進(jìn)內(nèi)地與香港相互交流”。考慮到粵港澳大灣區(qū)是在一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)的條件下建設(shè)，面臨著制度、法規(guī)、規(guī)則、政策的差異，深港跨境交通在支撐區(qū)域一體化發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了一系列難以解決的問(wèn)題，成為限制粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的重大隱患。例如：交通設(shè)施一體化進(jìn)程緩慢，區(qū)域交通聯(lián)系不暢；口岸通關(guān)效率低下，交通供需矛盾突出；口岸安全管控與效率提升之間矛盾突出，服務(wù)品質(zhì)有待提升等問(wèn)題。隨著粵港澳大灣區(qū)成為國(guó)家戰(zhàn)略，越來(lái)越多專家學(xué)者認(rèn)識(shí)到跨境交通是引導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重要支撐和關(guān)鍵因素。

本文重點(diǎn)結(jié)合深港跨境交通的主要問(wèn)題和發(fā)展訴求，提出針對(duì)性的跨境交通發(fā)展策略，支撐區(qū)域綜合交通體系構(gòu)建和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展。

1 跨境交通面臨的主要問(wèn)題

現(xiàn)狀深港之間共建有8個(gè)陸路口岸，包括深圳灣口岸、福田口岸、皇崗口岸、西九龍口岸、羅湖口岸、文錦渡口岸、蓮塘口岸、沙頭角口岸。其中，廣深港客運(yùn)專線連接西九龍口岸，羅湖口岸連接京九鐵路（香港東鐵線），其余口岸均是通過(guò)深港雙方的道路或橋梁連接。

1.1 通關(guān)效率較低

2019年，深港跨境日均客流總量為60.8萬(wàn)人次/d（2020年爆發(fā)新冠疫情，客流數(shù)據(jù)不具代表性）。從時(shí)間分布來(lái)看，客流呈現(xiàn)顯著的周末和節(jié)假日高峰特征，周末相較工作日客流量約多24%，一些重大節(jié)日如2019年清明節(jié)，跨境客流達(dá)到103.6萬(wàn)人次，是日均客流量的1.7倍。從口岸客流量來(lái)看，客流分布不均衡性特征亦較為明顯（見(jiàn)圖1），其中，深圳灣口岸日均客流量12萬(wàn)人次/d，是其設(shè)計(jì)查驗(yàn)?zāi)芰Φ?倍；羅湖口岸日均客流量23萬(wàn)人次/d，是我國(guó)目前客流量最大的旅客出入境陸路口岸之一[1-3]。跨境客流的時(shí)空分布不均衡性，導(dǎo)致部分口岸高峰期旅客通關(guān)壓力較大。

圖1 跨境客流在各口岸的分布（單位：萬(wàn)人次/d）

另外，口岸查驗(yàn)?zāi)Ｊ揭彩怯绊懧每屯P(guān)效率的重要因素。現(xiàn)狀深港8個(gè)陸路口岸中，除了深圳灣口岸、西九龍口岸采用了“一地兩檢”模式外，沙頭角口岸、皇崗口岸、文錦渡口岸、羅湖口岸均采用傳統(tǒng)“兩地兩檢”模式（見(jiàn)圖2），即深、港兩地分別在各自行政邊界內(nèi)建設(shè)聯(lián)檢樓及相關(guān)設(shè)施，雙方通過(guò)道路或橋梁連接。這種查驗(yàn)?zāi)Ｊ较?，跨境旅客通過(guò)一方口岸檢驗(yàn)后，再步行或乘坐交通工具到另一方口岸檢查，效率較為低下。

圖2 沙頭角、文錦渡、羅湖、皇崗口岸“兩地兩檢”模式示意圖

1.2 對(duì)外可達(dá)性差

根據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局2019年開(kāi)展的跨境交通特征調(diào)查，跨境旅客在內(nèi)地側(cè)的起訖點(diǎn)中，深圳占50%，東莞占29%、廣州占17%。與2011年對(duì)比，起訖點(diǎn)為深圳的比例降低了約20%，東莞、廣州及大灣區(qū)其他城市比例則相應(yīng)升高，這表明深港口岸服務(wù)區(qū)域的功能在增強(qiáng)。但現(xiàn)狀8個(gè)陸路口岸中，除羅湖口岸接入了廣深鐵路、西九龍口岸接入了廣深港客運(yùn)專線外，其余口岸均未接入?yún)^(qū)域軌道交通設(shè)施，仍以城市交通設(shè)施和服務(wù)為主，與口岸服務(wù)功能變化趨勢(shì)不相適應(yīng)（見(jiàn)圖3）。

圖3 深港口岸接入?yún)^(qū)域交通設(shè)施示意圖

1.3 貨運(yùn)交通負(fù)面影響大

深港跨境貨運(yùn)交通主要服務(wù)香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易和城市生活物流需求。目前，通過(guò)深港陸路口岸的跨境貨車總量約為19 000輛/d，主要從深圳灣、皇崗、文錦渡三個(gè)口岸通關(guān)，日均跨境貨車量分別為3 300輛、11 000輛、3 700輛，其中，文錦渡口岸的跨境貨車中，約700輛裝載的是供港生鮮類貨物。由于皇崗、文錦渡、深圳灣口岸分別位于福田中心區(qū)、羅湖中心區(qū)和南山后海中心區(qū)，這三個(gè)片區(qū)均是深圳市核心城區(qū)，大量跨境貨運(yùn)交通穿越市中心，加劇了中心區(qū)交通擁擠，也對(duì)中心區(qū)的城市品質(zhì)帶來(lái)較大負(fù)面影響（見(jiàn)圖4）。

圖4 跨境貨車在各口岸的分布（單位：輛/d）

1.4 安全管控要求高

口岸作為跨境交通聯(lián)系的樞紐，直接關(guān)系著城市安全和國(guó)家安全。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，國(guó)際疫情防控形勢(shì)日益復(fù)雜，境外疫情的擴(kuò)散蔓延給口岸防控和跨境交通管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。除了疫情，影響口岸安全管控的因素也非常復(fù)雜，包括走私、販毒、洋垃圾、其他疫病疫情、恐怖襲擊及各類突發(fā)事件等。由于深港口岸特殊的地理位置，近年來(lái)港獨(dú)及國(guó)外亂華勢(shì)力頻密聯(lián)動(dòng)，實(shí)施一系列亂港激進(jìn)行動(dòng)，試圖將香港作為“橋頭堡”，對(duì)我國(guó)內(nèi)地進(jìn)行分裂、顛覆、滲透和破壞，給深港口岸及跨境交通管控帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2 跨境交通發(fā)展趨勢(shì)與要求

2.1 構(gòu)建雙循環(huán)格局要求加強(qiáng)跨境交通的安全管控

習(xí)近平總書(shū)記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話指出：“銳意開(kāi)拓全面擴(kuò)大開(kāi)放，增強(qiáng)暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)和聯(lián)通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的功能，加快推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放，率先建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，要在探索更加靈活的政策體系、更加科學(xué)的管理體制，通過(guò)香港國(guó)際窗口地位加強(qiáng)同其他國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展多層次、多領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作?！绞情_(kāi)放越要重視安全，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)能力、開(kāi)放監(jiān)管能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力”。深港口岸作為進(jìn)出境的第一道關(guān)口，既要盡可能提供便捷高效的通關(guān)環(huán)境，也要通過(guò)實(shí)施必要的查驗(yàn)監(jiān)管，發(fā)揮口岸在國(guó)家安全中的把關(guān)作用。

2.2 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)要求加強(qiáng)跨境交通的便利性

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)等重點(diǎn)合作平臺(tái)加快推進(jìn)，內(nèi)地將吸引更多港澳青少年學(xué)習(xí)、就業(yè)、生活，促進(jìn)粵港澳青少年廣泛交往、全面交流、深度交融。預(yù)計(jì)香港與粵港澳大灣區(qū)的跨境交通需求將持續(xù)增長(zhǎng)。

深港跨界交通不同于一般意義的區(qū)域交通或城市對(duì)外交通，除了社會(huì)經(jīng)濟(jì)、交通設(shè)施服務(wù)等因素外，受跨界政策影響較大。從現(xiàn)行跨界交通政策看，香港居民使用“港澳居民往來(lái)內(nèi)地通行證”，無(wú)須申請(qǐng)入境簽證（簽注），過(guò)關(guān)手續(xù)簡(jiǎn)便；內(nèi)地居民訪港需持有“往來(lái)港澳通行證”，除赴港定居、探親、商務(wù)訪港及因公訪港需申請(qǐng)專門的赴港簽注外，一般采用“團(tuán)隊(duì)游”及“個(gè)人游”兩種形式，且內(nèi)地不同城市與香港的出入境政策差異較大。預(yù)計(jì)隨著深港、粵港合作更加深入，人員跨界政策將向更加靈活、方便的方向發(fā)展。如采用情景分析法，考慮跨界政策維持現(xiàn)狀不變、深圳居民采用“一簽多行”、粵港澳大灣區(qū)居民實(shí)行“一簽多行”三種情形，分別對(duì)應(yīng)跨界客流低、中、高三個(gè)方案，預(yù)計(jì)2035年深港陸路口岸的跨境客流總量低方案為105萬(wàn)人次/d，中方案為128萬(wàn)人次/d，高方案為195萬(wàn)人次/d，是現(xiàn)狀的1.5～2.8倍[4]。加強(qiáng)跨境交通的便利性，促進(jìn)人員、貨物等各類要素高效便捷流動(dòng)，對(duì)于促進(jìn)港澳融入國(guó)家發(fā)展大局意義重大。

2.3 深港都市圈建設(shè)要求加強(qiáng)深港交通對(duì)接

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出發(fā)揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門－珠海強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，深化港深、澳珠合作。根據(jù)深圳市國(guó)土空間規(guī)劃和《香港2030+》，未來(lái)深港都市圈將形成“東、中、西”發(fā)展走廊，東部走廊串聯(lián)香港東部知識(shí)科技走廊和深圳龍崗、坪山、惠州、汕尾及粵東等地區(qū)，中部走廊串聯(lián)廣州、東莞以及深圳福田、羅湖、龍華等地區(qū)，西部走廊串聯(lián)香港西部經(jīng)濟(jì)走廊以及深圳前?！仙健毎仓行腫5-6]。隨著未來(lái)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展完善，人口和崗位將主要在深港放射性發(fā)展軸線上的各級(jí)中心集聚，沿發(fā)展軸線形成的交通走廊將承擔(dān)大量的交通需求（見(jiàn)圖5）。

圖5 深港都市圈空間結(jié)構(gòu)示意圖

3 跨境交通發(fā)展策略

3.1 建設(shè)高速鐵路和城際軌道，高效聯(lián)系大灣區(qū)

為了加強(qiáng)深圳口岸區(qū)域服務(wù)功能，香港與大灣區(qū)的聯(lián)系需要通過(guò)城際軌道、高速公路、高速鐵路等，加強(qiáng)香港與大灣區(qū)的交通聯(lián)系，以口岸為樞紐，構(gòu)筑大灣區(qū)快速交通網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)交通需求分析，在廣深港高鐵、廣深鐵路的基礎(chǔ)上，遠(yuǎn)期可在深港口岸上增加5條城際軌道，包括廣深中軸城際、港深西部快軌、穗莞深城際軌道、深汕城際、深珠城際等（見(jiàn)圖6）。

圖6 深港口岸高速鐵路和城際鐵路規(guī)劃示意圖

3.2 加強(qiáng)城市軌道交通對(duì)接，提升交通接駁效率

根據(jù)深港都市圈軸帶發(fā)展結(jié)構(gòu)，預(yù)計(jì)未來(lái)深港形成“東、中、西”三條跨境客運(yùn)需求走廊。根據(jù)交通需求分析，遠(yuǎn)期西部走廊跨境客流達(dá)到60萬(wàn)人次/d，中部走廊達(dá)到110萬(wàn)人次/d，東部走廊達(dá)到30萬(wàn)人次/d。結(jié)合客流走廊，深圳側(cè)在“東、中、西”各條通道上提供大運(yùn)量的快速軌道交通服務(wù)，形成10條城市軌道接駁口岸，加強(qiáng)軸線交通需求供給（見(jiàn)圖7）。

圖7 深圳側(cè)城市軌道交通布局模式示意圖

3.3 優(yōu)化跨境貨運(yùn)交通組織，降低貨運(yùn)交通對(duì)城市的干擾

根據(jù)深港都市圈城市發(fā)展格局的演變，為了降低貨運(yùn)交通對(duì)中心城區(qū)環(huán)境的影響，取消已經(jīng)發(fā)展為深圳核心區(qū)的皇崗口岸、文錦渡口岸的貨運(yùn)功能。未來(lái)，深港東部軸線上的蓮塘/香園圍口岸及東部過(guò)境通道，承擔(dān)香港往深圳東部、惠州以及粵東方向的跨境貨運(yùn)交通，深港西部軸線上的深圳灣口岸及廣深沿江高速公路，承擔(dān)香港往深圳西部、東莞以及廣州方向的跨境貨運(yùn)交通，形成跨境貨運(yùn)交通“東進(jìn)東出、西進(jìn)西出”的口岸及通道體系。

考慮到深圳灣口岸所在的后海片區(qū)已經(jīng)提升為城市主中心，可以調(diào)整深圳灣口岸和蓮塘口岸貨運(yùn)功能分工，引導(dǎo)跨境貨運(yùn)交通主要通過(guò)蓮塘口岸，形成“東部為主、西部為輔”的跨境貨運(yùn)交通格局。

3.4 加強(qiáng)通關(guān)政策創(chuàng)新力度，提高跨境交通通關(guān)效率

在通關(guān)查驗(yàn)?zāi)Ｊ椒矫妫e極推動(dòng)落實(shí)“一地兩檢”模式，深入探索“一站式通關(guān)”、“合作查驗(yàn)、一次放行”、“單邊驗(yàn)放”等查驗(yàn)監(jiān)管模式，推動(dòng)深港口岸監(jiān)管互認(rèn)、信息共享、執(zhí)法互助。在深港科技創(chuàng)新合作區(qū)和前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，試行有別于國(guó)與國(guó)間通關(guān)的特殊通關(guān)查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，推出有利于粵港澳人才、技術(shù)等創(chuàng)新要素高效流動(dòng)的通關(guān)監(jiān)管方式，深化深港規(guī)則有序高效對(duì)接，提升粵港澳口岸通關(guān)能力和通關(guān)便利化水平，促進(jìn)人員、物資高效便捷流動(dòng)。

3.5 建立安全綜合管控體系，提高口岸風(fēng)險(xiǎn)防控能力

按照總體國(guó)家安全觀的理念和系統(tǒng)方法要求，構(gòu)建口岸安全管控體系，提高口岸監(jiān)管效能和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。針對(duì)公共衛(wèi)生，開(kāi)辟針對(duì)疫情的隔離通道和隔離空間，建立交通組織和人員疏散組織方案，完善相關(guān)人員登記制度；針對(duì)反恐防爆，建設(shè)口岸聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)反恐防暴和應(yīng)急事件處置能力；針對(duì)客流高峰，建立面向居民的客流信息發(fā)布機(jī)制，引導(dǎo)旅客分散通關(guān)，建立口岸高峰客流應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)深港雙方在通關(guān)查驗(yàn)、客流組織、交通接駁等方面的安排與對(duì)接；針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品，建設(shè)跨境危險(xiǎn)化學(xué)品查驗(yàn)、存儲(chǔ)專用場(chǎng)地，建立口岸危險(xiǎn)貨物安全應(yīng)急預(yù)案，提高現(xiàn)場(chǎng)處置能力。

4 結(jié) 語(yǔ)

深港跨境交通承擔(dān)內(nèi)地與香港的聯(lián)系功能，是國(guó)家對(duì)外開(kāi)放的重要支撐。通過(guò)分析深港跨境交通的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，跨境交通應(yīng)該加強(qiáng)高速鐵路、城際鐵路和城市軌道建設(shè)，優(yōu)化跨境貨運(yùn)交通組織，加強(qiáng)通關(guān)政策創(chuàng)新和建立口岸安全管控體系，支撐粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。