林 超，陳衛(wèi)華，呂 萍

鄉(xiāng)村振興是全世界范圍內(nèi)正在逐漸被重視實(shí)施的過程[1]，在這一過程中，需要緊緊抓住“人地錢”這條主線[2]，深化集體建設(shè)用地制度改革[3]，以“一盤棋”思維聯(lián)動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村土地制度的各項(xiàng)改革[4]，農(nóng)村宅基地制度亦不例外。長(zhǎng)久以來，農(nóng)村宅基地被視為農(nóng)村社會(huì)的“穩(wěn)定器”[5]，為農(nóng)村居民提供了最基本的居住保障功能，成為農(nóng)民躲避生存風(fēng)險(xiǎn)保有的最后落腳地，這是我國(guó)農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)的初衷。但是伴隨農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)[6]、農(nóng)戶生計(jì)[7]、城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型[8]，越來越多的農(nóng)戶開始開發(fā)、利用宅基地從事農(nóng)家樂、民宿旅游乃至“小產(chǎn)權(quán)房”等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這些利用行為表明農(nóng)村宅基地功能出現(xiàn)了分化，已經(jīng)從過去單一的居住保障功能逐漸分化出多種非居住保障功能利用形式[9]。但是，農(nóng)村宅基地管理依然在堅(jiān)持“重居住保障功能”的管制性制度，嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地治理失效[10]，造成了大量農(nóng)村宅基地低效使用蔓延和違法利用的問題。因此，2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)在全國(guó)104個(gè)縣(區(qū))和3個(gè)地級(jí)市展開，旨在探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑，在保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，放活宅基地使用權(quán)，以適應(yīng)當(dāng)前宅基地功能分化現(xiàn)實(shí)。那么，在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，認(rèn)識(shí)宅基地功能分化現(xiàn)象，利用其功能優(yōu)勢(shì)，以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施就顯得尤為重要?；诖耍疚膰L試從農(nóng)村宅基地功能分化角度展開研究，以期為農(nóng)村宅基地制度改革提供理論參考和借鑒。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地功能研究主要從以下兩方面展開：其一是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)視角下的宅基地功能研究。幾乎所有學(xué)者都承認(rèn)農(nóng)村宅基地主要包括居住保障功能和財(cái)產(chǎn)(資產(chǎn))功能[11][12]。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宅基地居住保障功能不斷減弱，經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)功能日益增強(qiáng)[13]，但農(nóng)村宅基地管理觀念與功能變遷并沒有一致[14]，所以，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村宅基地功能進(jìn)行重構(gòu)[15]，在對(duì)宅基地制度改革時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮不同農(nóng)戶生計(jì)類型[16]和宅基地區(qū)位[17]，實(shí)施宅基地雙軌制[18]。其二是側(cè)重于地理學(xué)視角下的農(nóng)村居民點(diǎn)功能研究。許多地理學(xué)者將農(nóng)村居民點(diǎn)狹義理解為農(nóng)村宅基地，或是認(rèn)為農(nóng)村居民點(diǎn)中占有主要部分的是農(nóng)村宅基地[19]，認(rèn)為不同的土地利用類型對(duì)應(yīng)不同的土地利用功能，農(nóng)村居民點(diǎn)(宅基地)包含不同土地利用類型，因此承載有多種功能[20]，主要包括生產(chǎn)功能、生活功能、生態(tài)功能和潛在功能[21]。有學(xué)者運(yùn)用景觀生態(tài)學(xué)[22]、參與式農(nóng)村評(píng)估、ArcGIS[23]等方法揭示農(nóng)村居民點(diǎn)(宅基地)功能演變規(guī)律，認(rèn)為農(nóng)村居民點(diǎn)生產(chǎn)功能會(huì)逐漸弱化[24]，生活功能會(huì)不斷強(qiáng)化[25]，且這種變化主要受人口、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和政策因素[26]以及農(nóng)戶生計(jì)類型驅(qū)動(dòng)[27]。

綜上，學(xué)者們已經(jīng)關(guān)注到農(nóng)村宅基地功能分化與轉(zhuǎn)型問題，但相關(guān)理論研究還較為薄弱，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下農(nóng)村宅基地功能分化理論研究還比較少，未能從理論上解釋居住保障功能與其他非居住保障功能利用分化的內(nèi)在機(jī)理[28]，所以，本文基于已有研究成果，運(yùn)用資產(chǎn)專用性與可占用性準(zhǔn)租概念，展開有關(guān)農(nóng)村宅基地功能分化機(jī)理與規(guī)律研究，并提出農(nóng)村宅基地治理政策建議。

二、農(nóng)村宅基地功能分化機(jī)理

農(nóng)村宅基地制度是中國(guó)特色土地管理制度的重要組成部分，最初是在城鄉(xiāng)二元計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下，國(guó)家以最低成本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民低程度、廣覆蓋的居住保障而建立的制度[29]。按照契約經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度也是一種契約關(guān)系[30]。所以，農(nóng)村宅基地制度可以被視為國(guó)家與農(nóng)民之間簽訂的一份不完全契約，通過“福利分配、無限期使用、自建住房、限制流轉(zhuǎn)”的契約設(shè)計(jì)，向農(nóng)戶提供居住保障服務(wù)的供給，帶有非常強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩和政治權(quán)利意識(shí)。這種制度以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為背景，以城鄉(xiāng)二元土地制度為背書，強(qiáng)制性地將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)具有特定身份和功能的資產(chǎn)，帶有極強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。

資產(chǎn)專用性是在不犧牲生產(chǎn)價(jià)值的條件下，根據(jù)資產(chǎn)可用于不同用途和由不同使用者利用的程度，分為場(chǎng)地位置專用性、實(shí)物資產(chǎn)專用性、人力資產(chǎn)專用性和特定用途資產(chǎn)專用性四類[31]。具體說來，農(nóng)村宅基地具有人員、地理與用途專用性。人員專用性是指農(nóng)村宅基地的分配資格必須為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村居民、城市居民都無法獲得宅基地分配資格，同時(shí)宅基地流轉(zhuǎn)也被限制在同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。地理專用性是指農(nóng)村宅基地都是在農(nóng)村集體所有土地上進(jìn)行分配，不能在城市范圍內(nèi)劃分，其利用方式和價(jià)值與所處區(qū)位密切相關(guān)。用途專用性是指根據(jù)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村宅基地只允許被用于農(nóng)村居房保障，不允許其他用途，嚴(yán)禁用于商品房開發(fā)。這些資產(chǎn)專用性使我國(guó)農(nóng)村宅基地變?yōu)橐豁?xiàng)最特殊的制度安排[32]。

根據(jù)不完全契約理論，資產(chǎn)專用性產(chǎn)生專用性準(zhǔn)租[33]，有可能導(dǎo)致投機(jī)主義行為。那么，交易中若要將這種投機(jī)主義行為由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，需要同時(shí)滿足以下幾個(gè)條件：一是專用性投資；二是專用性投資產(chǎn)生了可占用性準(zhǔn)租；三是一方可利用機(jī)會(huì)主義行為掠奪投資方的這部分準(zhǔn)租[34]。在農(nóng)村宅基地制度中，國(guó)家通過人員、地理和用途的強(qiáng)制性法律規(guī)定，已經(jīng)相當(dāng)于進(jìn)行了資產(chǎn)專用性投入，那么，農(nóng)戶會(huì)衡量可占用性準(zhǔn)租收益來采取不同的農(nóng)村宅基地利用行為。當(dāng)這種行為攫取了這部分準(zhǔn)租金時(shí)，就違背了兩者之間的契約，破壞了宅基地管理秩序。下文將從理論上分析農(nóng)戶宅基地利用行為，揭示宅基地功能分化機(jī)理。假定宅基地現(xiàn)期成本為100，且一直不變：

第一階段：若宅基地用于居住保障功能收益是1 000，宅基地的現(xiàn)期準(zhǔn)租金為1 000-100=900，而宅基地用于非居住保障功能收益為500，那么，對(duì)農(nóng)戶來說，居住保障功能收益大于非居住保障功能收益，最優(yōu)用途為居住保障功能。農(nóng)戶不具備機(jī)會(huì)主義行為條件，依然會(huì)堅(jiān)持居住保障功能方式利用。

第二階段：若宅基地用于居住保障功能收益為1 200，則宅基地的現(xiàn)期準(zhǔn)租金為1 200-100=1 100。同時(shí)宅基地用于非居住保障功能收益也為1 200，那么，可占用性準(zhǔn)租為0(1 200-1 200=0)，農(nóng)戶沒有強(qiáng)烈的意愿和動(dòng)機(jī)去進(jìn)行非居住保障功能利用。

第三階段：若宅基地用于非居住保障功能收益為3 000，則宅基地的現(xiàn)期準(zhǔn)租金為3 000-100=2 900。而宅基地用于居住保障功能收益只有1 500，那么，這意味著農(nóng)戶利用福利性質(zhì)宅基地從事非居住保障功能開發(fā)利用，占有1 500(3 000-1 500=1 500)的可占用性準(zhǔn)租。所以，只要宅基地?zé)o償福利分配存在，農(nóng)戶在利用宅基地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)時(shí)，就不會(huì)支付最高租金[35]。

由上文分析結(jié)果可知，國(guó)家本意是通過福利分配宅基地，讓渡準(zhǔn)租金，使農(nóng)戶低成本獲得居住保障收益。但是，隨著外部條件的改變，農(nóng)村宅基地最優(yōu)用途與次優(yōu)用途之間產(chǎn)生可占用性準(zhǔn)租，即資源的現(xiàn)期收益與把該資源用于其他地方所獲得的最佳收益之間的差額[36]。當(dāng)這部分租金有足夠吸引力時(shí)，農(nóng)戶不再拘泥于初始的居住保障功能利用，就會(huì)以隱性流轉(zhuǎn)、違法利用等方式對(duì)國(guó)家進(jìn)行“敲竹杠”行為以獲取這部分租金[37]，所以，宅基地功能分化的本質(zhì)就是農(nóng)戶利用宅基地資產(chǎn)專用性攫取可占用性準(zhǔn)租的行為。

三、農(nóng)村宅基地功能分化規(guī)律

上文分析中為了揭示農(nóng)村宅基地功能分化機(jī)理，將農(nóng)村宅基地租金假定為100，且一直不變(如圖1左)。但實(shí)際上，農(nóng)村宅基地租金是可變的(如圖1右)。特別是改革開放后，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村土地租金變化巨大，所以，繼續(xù)運(yùn)用可占用性準(zhǔn)租概念解讀我國(guó)農(nóng)村宅基地功能分化規(guī)律。

圖1 農(nóng)村宅基地功能分化規(guī)律

第1類地區(qū)，如上文第一階段所描述，在0-T1區(qū)段內(nèi)，農(nóng)戶居住保障功能收益遠(yuǎn)大于非居住保障功能收益，不存在可占用性準(zhǔn)租。政府仍然提供福利性質(zhì)的宅基地，農(nóng)戶也依然會(huì)堅(jiān)持居住保障功能方式利用。我國(guó)中西部地區(qū)許多農(nóng)村就屬于此類，這類地區(qū)地理區(qū)位差、缺乏特色資源，產(chǎn)業(yè)主要是以農(nóng)作物種植、家禽養(yǎng)殖等為主的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶以農(nóng)為生。對(duì)農(nóng)戶來說，以集體成員身份無償獲得宅基地，提供基本的遮風(fēng)避雨之所，最優(yōu)用途就是保障居住，除此之外，幾乎沒有其他功能，農(nóng)村宅基地功能未出現(xiàn)明顯分化。

第2類地區(qū)就是在T1點(diǎn)時(shí)，可占用性準(zhǔn)租為0，農(nóng)戶住房保障與非居住保障收益基本相當(dāng)，農(nóng)戶在居住保障和非居住保障功能利用方面沒有明顯偏好。這些地區(qū)一般在縣城或中心鎮(zhèn)周邊，交通便利之處，土地租金已經(jīng)有了漲幅，農(nóng)戶通常會(huì)逐漸廢棄村內(nèi)舊房，選擇在交通沿線建設(shè)新宅，嘗試將自住房用于小規(guī)模商業(yè)經(jīng)營(yíng)或是房屋租賃，但是仍無法完全擺脫農(nóng)村宅基地住房保障需要。

第3類地區(qū)就是在T1至T2段內(nèi)，可占用性準(zhǔn)租不斷增大，農(nóng)戶低成本獲得農(nóng)村宅基地，從事非居住保障功能開發(fā)利用，以攫取這部分租金。這些村莊通常在城鄉(xiāng)接合部、大城市近郊、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等區(qū)位較好的位置，非居住保障功能收益要遠(yuǎn)大于住房保障收益，農(nóng)村宅基地的可占用性準(zhǔn)租不斷擴(kuò)大，農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人，會(huì)通過房屋租賃、買賣、開辦農(nóng)家樂、從事觀光農(nóng)業(yè)、建度假公寓、經(jīng)營(yíng)民宿等各種投機(jī)行為，爭(zhēng)奪這部分專用性準(zhǔn)租。

第4類地區(qū)，隨著土地租金成本上漲，在T2點(diǎn)之后，農(nóng)村宅基地用于居民住房保障收益已經(jīng)等于土地成本，那么實(shí)際上宅基地制度已經(jīng)不存在資產(chǎn)專用性，成為一種通用性資產(chǎn)。宅基地制度設(shè)計(jì)初衷是政府以低成本土地來解決農(nóng)村居民住房保障問題。但是如果當(dāng)?shù)氐耐恋爻杀疽呀?jīng)等同于甚至高于農(nóng)村居民住房保障收益，政府作為理性經(jīng)濟(jì)人在進(jìn)行成本核算后，容易產(chǎn)生違約行為?，F(xiàn)實(shí)中，在許多大都市城區(qū)內(nèi)或土地租金極高的區(qū)域，政府為了獲得高額的土地收益，嚴(yán)禁村集體進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，大規(guī)模推動(dòng)城中村改造、土地征收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等。因?yàn)榧幢憬o予農(nóng)民高額的貨幣補(bǔ)償、安置回遷房或是社保，政府從宅基地獲得的土地租金收益仍然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村居民住房保障收益。農(nóng)戶同樣為了獲得巨大的土地收益，會(huì)不斷要求提高土地補(bǔ)償費(fèi)甚至采取拒絕改造等抵制政府的行為，雙方的行為都已經(jīng)違背了農(nóng)村宅基地制度設(shè)立的初衷，宅基地不再是農(nóng)戶的基本住房保障福利，而成為雙方眼中豐盈的土地財(cái)富，他們通過討價(jià)還價(jià)的市場(chǎng)行為，來博取更大的土地收益。

綜上，隨著時(shí)間推移，我國(guó)農(nóng)村宅基地功能呈現(xiàn)出由單一居住保障功能向多種非居住保障功能分化的發(fā)展趨勢(shì)，并且這種分化規(guī)律與當(dāng)?shù)氐目陀^實(shí)際密切相關(guān)。這些規(guī)律不僅是宏觀趨勢(shì)走向，同樣也能夠解釋局部區(qū)域，比如城區(qū)內(nèi)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)，不同宅基地功能分化的規(guī)律。鑒于中國(guó)地域廣大，區(qū)域發(fā)展差異明顯，實(shí)際中兩種功能的分化不可能存在明確的臨界點(diǎn)，在大部分地區(qū)和一定歷史時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村宅基地居住保障功能與非居住保障功能仍處于相互并存的狀態(tài)。

四、資產(chǎn)專用性與農(nóng)村宅基地治理

根據(jù)不完全契約理論，資產(chǎn)專用性使契約履約過程中產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)，需要選擇最優(yōu)的治理結(jié)構(gòu)，以降低交易費(fèi)用。治理結(jié)構(gòu)分為層級(jí)治理、混合治理和市場(chǎng)治理，形成一條治理“光譜”[38]。隨著資產(chǎn)專用性程度的增加，可占用性準(zhǔn)租越多，機(jī)會(huì)主義行為就越嚴(yán)重，最終交易者更傾向于層級(jí)內(nèi)部治理，如果資產(chǎn)專用性程度減少，可占用性準(zhǔn)租越少，市場(chǎng)治理則更加適合[39][40]。根據(jù)上文研究，農(nóng)村宅基地制度產(chǎn)生可占用性準(zhǔn)租，農(nóng)戶根據(jù)租金大小采取不同程度的機(jī)會(huì)主義行為，表現(xiàn)為不同程度的功能分化，所以，需要選擇合適的農(nóng)村宅基地治理結(jié)構(gòu)，以保障契約安排效率。

(一)居住保障功能為主階段：內(nèi)部層級(jí)治理

從0至T1階段，農(nóng)村宅基地用于居住保障是最優(yōu)用途，資產(chǎn)專用性程度較高，更加適合層級(jí)治理，運(yùn)用內(nèi)部計(jì)劃管理手段來減少投機(jī)行為。這種治理模式仍然適合中西部偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)，政府通過傳統(tǒng)的“一戶一宅”福利分配手段，降低農(nóng)戶生活成本，保障農(nóng)村居民基本住房權(quán)益。但是，由于治理單位與產(chǎn)權(quán)單位不對(duì)位等原因，造成傳統(tǒng)宅基地治理機(jī)制績(jī)效低下[41]，突出表現(xiàn)為農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)占用，“一戶多宅”、宅基地閑置等侵占準(zhǔn)租金現(xiàn)象。

(二)居住保障與非居住保障功能兼具階段：混合治理

從T1至T2，可占用性準(zhǔn)租介于中間，農(nóng)村宅基地既可以保持農(nóng)村宅基地居住保障功能，又可以進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，宅基地利用行為完全依賴于周邊環(huán)境和自身需求等復(fù)雜外部因素，更加適合混合治理。實(shí)踐中，這種混合治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始探索，許多村莊成立了由新鄉(xiāng)賢、有威望村民組成的村民理事會(huì)，作為第三方主體彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)機(jī)制的不足。通過理事會(huì)發(fā)揮村民自治的利益激勵(lì)、社會(huì)嵌入、政策支持機(jī)制，在農(nóng)村宅基地治理中取得了不錯(cuò)效果[42]。我國(guó)多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)空虛，村民自治組織缺乏，治理能力薄弱，所以，農(nóng)村宅基地商業(yè)經(jīng)營(yíng)開發(fā)利用缺少規(guī)范和管理，商業(yè)開發(fā)收益被農(nóng)戶個(gè)人獲得，但是，利用行為所導(dǎo)致的物價(jià)上漲、交通擁擠、環(huán)境污染、社會(huì)治安惡化等負(fù)面效應(yīng)卻由村莊承擔(dān)[43]，嚴(yán)重?fù)p害了集體公共利益，使得村民對(duì)宅基地管理更加不滿。

(三)非居住保障功能為主階段：市場(chǎng)治理

從T2開始，可占用性準(zhǔn)租降至最低，農(nóng)村宅基地已經(jīng)不再是提供給農(nóng)村居民住房保障的專用資產(chǎn)，而是變?yōu)橐豁?xiàng)通用土地資產(chǎn)，只有運(yùn)用市場(chǎng)治理手段，才能降低制度交易成本，提高土地利用效率，但是現(xiàn)行的宅基地層級(jí)治理模式與之完全不相匹配，仍然堅(jiān)持農(nóng)村宅基地只允許在同一集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限制農(nóng)村宅基地商業(yè)開發(fā)利用等非市場(chǎng)化管理措施，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地治理失效，突出表現(xiàn)為城中村、“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)、宅基地隱形流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。

由于不同地區(qū)村莊的農(nóng)村宅基地功能分化程度不同，應(yīng)當(dāng)選擇合適的宅基地治理模式。對(duì)于貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)村莊仍應(yīng)堅(jiān)持層級(jí)內(nèi)部治理模式，堅(jiān)持福利分配，提供農(nóng)村居民住房保障。對(duì)占我國(guó)絕大多數(shù)的普通村莊，應(yīng)當(dāng)通過建立完善村莊自治體系，發(fā)揮村集體自治優(yōu)勢(shì)，規(guī)范管理農(nóng)村宅基地利用行為，平衡居住保障與非居住保障開發(fā)利用。對(duì)少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市周邊或地租較高地區(qū)，農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)完全采用市場(chǎng)化管理手段，才能根治宅基地利用亂象。

五、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地制度改革建議

基于上文分析，本文提出“一體兩翼”的農(nóng)村宅基地制度改革思路，即以降低宅基地資產(chǎn)專用性為核心，以農(nóng)村居住用地制度和宅基地治理體系建設(shè)為兩翼，輔助宅基地制度改革，共同解決農(nóng)村宅基地管理難題，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

圖2 農(nóng)村宅基地制度改革思路

(一)縮小可占用性準(zhǔn)租空間，逐步取消農(nóng)村宅基地?zé)o償分配取得制度

在鄉(xiāng)村振興過程中要解決大面積的農(nóng)村宅基地違法、違規(guī)利用問題，要從根源上削弱農(nóng)村宅基地資產(chǎn)專用性，逐步取消農(nóng)村宅基地?zé)o償分配制度，使得可占用性準(zhǔn)租產(chǎn)生的空間被壓縮，減少農(nóng)戶投機(jī)行為動(dòng)機(jī)。在宅基地取得階段，總結(jié)“三塊地”改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在諸如浙江義烏、福建晉江等東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推廣農(nóng)村宅基地“競(jìng)價(jià)擇位”等有償取得方式，鼓勵(lì)農(nóng)村閑置宅基地與農(nóng)房?jī)?nèi)部流轉(zhuǎn)，提高宅基地取得成本。但在諸如江西余江、山西澤州等中西部欠發(fā)達(dá)、貧困地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生計(jì)水平和土地資源稟賦，適度保留無償分配。人地矛盾不突出地區(qū)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)劃管控和面積審批，繼續(xù)實(shí)施“一戶一宅”的無償分配形式，保障農(nóng)村居民宅基地資格權(quán)益。人地矛盾比較緊張的地區(qū)，若無法實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”，則應(yīng)探索其他途徑保障農(nóng)村居民“一戶一房”，或是以有償內(nèi)部流轉(zhuǎn)方式滿足居住權(quán)利。在保有階段，面向所有農(nóng)戶實(shí)施農(nóng)村宅基地有償使用制度，對(duì)貧困戶、五保戶等困難家庭可以列入免除范圍或予以象征性收取。同時(shí)，對(duì)居住部分和非居住部分分別實(shí)施階梯式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。非居住部分起征額要高于居住保障部分。對(duì)“一戶多宅”情況要積極實(shí)施宅基地退出制度和土地整治，減少侵占準(zhǔn)租金行為，營(yíng)造更加公平的宅基地分配使用環(huán)境。

(二)破除用途專用性，允許農(nóng)村宅基地有償非居住保障開發(fā)利用

根據(jù)功能分化理論分析，農(nóng)戶就是利用宅基地的資產(chǎn)專用性，以無償或低價(jià)方式攫取非居住保障功能與居住保障功能之間的可占用性準(zhǔn)租。所以，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)降低農(nóng)村宅基地用途專用性，明確允許農(nóng)村宅基地可以進(jìn)行其他非居住保障功能開發(fā)利用，建立農(nóng)村宅基地有償開發(fā)利用制度。首先，在權(quán)利層面，允許農(nóng)村宅基地非居住保障功能開發(fā)與利用。結(jié)合農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用，賦予外部主體宅基地使用權(quán)，允許其利用宅基地進(jìn)行居住、商業(yè)、辦公等，并可以進(jìn)行抵押、轉(zhuǎn)讓等。如果是農(nóng)戶自己開發(fā)利用，應(yīng)該向集體繳納管理費(fèi)，有償購(gòu)買村莊提供的水、電、道路、環(huán)保等公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。其次，在管理層面，參照湄潭試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村宅基地居住部分和開發(fā)經(jīng)營(yíng)部分實(shí)施分割登記，既保護(hù)了農(nóng)村居民的住房保障權(quán)益，又方便了農(nóng)村宅基地的后期管理。農(nóng)戶可以將開發(fā)經(jīng)營(yíng)部分用于抵押貸款。最后，要科學(xué)編制村莊規(guī)劃，對(duì)宅基地面積、房屋建筑高度、村莊道路、供電、供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施比例等做出詳細(xì)規(guī)定，為宅基地合理開發(fā)與利用提供可操作性規(guī)范。

(三)構(gòu)建農(nóng)村居住用地制度，保障農(nóng)村居民多元化住房權(quán)益

削弱農(nóng)村宅基地資產(chǎn)專用性不代表完全放棄其居住保障功能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，仍然需要切實(shí)保障并提高農(nóng)村居民的住房權(quán)益。不僅要使農(nóng)村居民“住有所居”，而且要改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高居住品質(zhì)[44]。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村居民已經(jīng)不滿足普通農(nóng)房的住有所居，而是希望可以享受到像城鎮(zhèn)商品房一樣的住房品質(zhì)和公共服務(wù)，所以，許多村民，特別是中青年村民選擇在集鎮(zhèn)、縣城購(gòu)買商品房。其次，除了保障原住農(nóng)村居民的住房，鄉(xiāng)村振興中“新鄉(xiāng)賢”、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才甚至城里人的住房需求也應(yīng)該得到滿足?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度已不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求。所以，有必要?jiǎng)冸x宅基地福利屬性，構(gòu)建與城市對(duì)等的農(nóng)村居住用地制度，才能保證鄉(xiāng)村振興原住村民與新村民的住房權(quán)利。對(duì)應(yīng)城市居住用地體系，農(nóng)村居住用地也應(yīng)包括保障房用地、政策房用地和商品房用地[45]，分別滿足不同群體的住房需求。實(shí)踐中，澤州、長(zhǎng)垣、北流已經(jīng)開始探索，在本輪“三塊地”改革試點(diǎn)中，上述地區(qū)在集鎮(zhèn)、縣城周邊等區(qū)域開展農(nóng)村集體居住用地上的商品房開發(fā)，此舉不僅滿足了大量農(nóng)村居民的改善性住房需求[46]，而且也為未來城鄉(xiāng)住房融合打下了基礎(chǔ)[47]。

(四)完善農(nóng)村宅基地治理體系，保障農(nóng)村宅基地制度改革平穩(wěn)進(jìn)行

鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)在占我國(guó)絕大多數(shù)的、可占用性準(zhǔn)租介于中間的普通村莊，所以本文重點(diǎn)討論這些地區(qū)村莊的農(nóng)村宅基地治理。首先，村莊自治是最適合的農(nóng)村宅基地治理單位。如果完全依賴基層政府管理，則無法兼顧到每個(gè)村莊發(fā)展的異質(zhì)性，“一刀切”式的行政治理手段無法與村莊內(nèi)部社會(huì)關(guān)系發(fā)生“化學(xué)融合”，不能真正了解底層農(nóng)民的需求[48]。如果完全依靠市場(chǎng)治理，則會(huì)造成村莊內(nèi)部割裂，破壞村莊非正式規(guī)則，使得村莊運(yùn)行成本升高。所以，應(yīng)當(dāng)建立和完善村民自治組織，發(fā)揮自發(fā)性、組織性、協(xié)調(diào)性作用，提高農(nóng)村宅基地治理水平。其次，要吸納新鄉(xiāng)賢、有威望村民、優(yōu)秀黨員、返鄉(xiāng)大學(xué)生等多元化人士進(jìn)入村民理事會(huì)等自治組織。充分發(fā)揮他們的資金、技術(shù)、智力優(yōu)勢(shì)，與廣大村民廣泛交流，制訂符合本村的宅基地利用與管理方案。最后，要堅(jiān)持農(nóng)村宅基地治理服務(wù)于本村的原則。無論是為農(nóng)村居民提供住房保障，還是開發(fā)利用宅基地，其最終落腳點(diǎn)是要提高本村村民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)本村鄉(xiāng)村振興。所以，要將農(nóng)村宅基地制度的準(zhǔn)租金更多地保留在集體內(nèi)部，無論是農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)還是農(nóng)村宅基地整治出的建設(shè)用地指標(biāo)收益，都要用于發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)，抑或用于改善村莊人居環(huán)境，提高村民居住品質(zhì)。

結(jié)論

農(nóng)村宅基地制度是保障農(nóng)民基本居住條件的基石，是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要支撐。但是面對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的不斷變化，農(nóng)民對(duì)宅基地的非居住保障功能利用已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)并將持續(xù)擴(kuò)大，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地如何改革才能適應(yīng)這一趨勢(shì)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。本文嘗試運(yùn)用資產(chǎn)專用性與可占用性準(zhǔn)租理論，以農(nóng)村宅基地功能分化為切入點(diǎn)進(jìn)行回答，得到以下幾點(diǎn)結(jié)論：(1)農(nóng)村宅基地功能由單一居住保障功能出現(xiàn)租賃、辦公、商業(yè)等非居住保障功能分化本質(zhì)是農(nóng)戶攫取宅基地制度可占用性準(zhǔn)租的機(jī)會(huì)主義行為。(2)農(nóng)村宅基地治理失效的原因在于傳統(tǒng)的宅基地層級(jí)治理模式無法適應(yīng)當(dāng)前差異化的功能分化趨勢(shì)。(3)削弱農(nóng)村宅基地資產(chǎn)專用性，構(gòu)建農(nóng)村居住用地，完善農(nóng)村宅基地治理體系，可以有效提高農(nóng)村宅基地管理水平，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。