瞿忠瓊 魏詠馨

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095

長期以來，建設(shè)用地市場的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響了土地資源的市場化配置效率，作為關(guān)鍵的非再生資源要素，土地配置效率與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，同時也影響著城鄉(xiāng)收入分配的基本格局[1]，基于此，推動建設(shè)用地市場改革是新時代的應(yīng)有之義。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的審議通過為建設(shè)用地市場一體化改革奠定了政策基礎(chǔ)[2]；2014年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》發(fā)布[3]，2015年，農(nóng)村“三塊地”改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段，標(biāo)志著中國城鄉(xiāng)土地市場進(jìn)入了新的發(fā)展時期；2017年黨的十九大召開，提出以實現(xiàn)全體人民住有所居為目標(biāo)的多主體供給新制度[4]；2019年，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度得以建立[5]，同年，新《土地管理法》審議通過，并于2020年1月開始實行，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革有了法律保障。土地供給由單一主體向多主體轉(zhuǎn)變，我國進(jìn)入了土地多主體供給時代。土地供應(yīng)主體多元化能夠?qū)ν恋厥袌霎a(chǎn)生激勵作用，有助于推動企業(yè)手中低效、閑置土地入市，以彌補(bǔ)城市土地供應(yīng)總量不足；另一方面，可以轉(zhuǎn)變集體建設(shè)用地的利用方式與開發(fā)流向，從供給側(cè)方面進(jìn)行土地資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化，提高要素利用效率[6]。土地多主體供給作為一項新興的土地政策，尚處于發(fā)展初期，相關(guān)研究成果以探討多主體供地意義[7]、渠道與產(chǎn)權(quán)處置模式[8]、多主體供給與住房制度關(guān)系等內(nèi)容為主[9]；與此相關(guān)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地研究包括對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)展問題研究[10]，入市法律制度探究[11]，入市增值收益分配探討[12]等。當(dāng)前，多主體土地供應(yīng)已有一定實踐基礎(chǔ)，總結(jié)實踐經(jīng)驗、分析潛在問題對土地制度改革發(fā)展具有一定推動作用。本文立足于多主體供地內(nèi)涵及形成誘因，梳理多主體供地的形式和目標(biāo)，探析改革成效與問題，以期為多主體供地發(fā)展提供參考依據(jù)。

一、多主體供地的內(nèi)涵及形成誘因

所謂多主體供地，即供給主體不是單一的，而是多元化主體。一直以來，我國土地一級市場由政府主導(dǎo)，土地若要入市交易必須由政府收回或征收為國有后才能出讓，這種供地制度限制了土地要素流動，降低了建設(shè)用地利用率，阻礙土地資產(chǎn)功能的充分發(fā)揮。土地多主體供給即是指打破當(dāng)前土地一級市場為政府所主導(dǎo)的局面，鼓勵企業(yè)、集體等土地權(quán)利主體在市場機(jī)制下參與到土地供給過程中，改變傳統(tǒng)的“政府征地—收歸國有—土地出讓”的單一供地模式[8]。當(dāng)前改革土地多主體供給的參與主體是以地方政府為主導(dǎo)，企業(yè)、村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織以及工、商業(yè)原土地權(quán)利人協(xié)同參與。多主體供地概念的提出，為土地市場發(fā)育注入了活力，供給主體向多元化發(fā)展使得有限的土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)化的配置，釋放出更多土地要素紅利。

“多主體土地供給”政策的提出是在建設(shè)用地供給與需求不匹配、城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率落差大等現(xiàn)實矛盾下形成的一種誘致性制度變遷，從理論上來說，其形成誘因是土地價格的“剪刀差”。土地價格是其價值的貨幣體現(xiàn)，是資本化的地租，影響建設(shè)用地價格的因素主要是區(qū)位，以城郊土地為例，區(qū)位靠近的兩塊建設(shè)用地，如果權(quán)屬是全民所有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以進(jìn)入土地一級市場、二級市場，其價格由市場購買力體現(xiàn)，而權(quán)屬是村集體的集體經(jīng)營性建設(shè)用地在多主體供地政策實施前就無法直接進(jìn)入土地市場。從公共選擇理論來看，一切社會選擇的起因是個人有目的的選擇和行動。公共選擇的基本行為假定是，人是關(guān)心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。由于同樣區(qū)位土地價格的不等價交換造成了巨大的“剪刀差”效應(yīng)，有需求就會有市場，自20世紀(jì)90年代起，郊區(qū)集體土地交易的隱形市場一直存在，其土地供給主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，供給方式是有償出讓、租賃、合資或持股等方式。在隱形土地市場中，由于權(quán)屬、權(quán)益無法保證，易滋生權(quán)屬爭議、市場風(fēng)險、金融風(fēng)險、社會風(fēng)險等問題[13]，解決這些問題均需合理的政策和制度安排，因此出現(xiàn)了制度變遷的需求。從2005年開始的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、2008年開始重慶地票交易制度、2009年廣東低效建設(shè)用地的“三舊改造”都是供地主體多元化的嘗試，2013至2019年間提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”等政策可謂正式拉開多主體供地機(jī)制構(gòu)建的序幕。在多主體供地制度逐步形成的過程中，農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織的個體決策支配了制度安排的創(chuàng)新和進(jìn)程，形成了在制度變遷需求和供給共同作用下的誘致性制度變遷。

二、基于不同功能或效用的多主體供地解讀

結(jié)合當(dāng)前多主體供給土地的市場發(fā)展“新態(tài)勢”，基于不同功能或效用，本文從其發(fā)展目標(biāo)剖析多主體供地的表現(xiàn)形式，如圖1所示。

圖1 基于不同功能或效用的多主體供地分析

（一）以實現(xiàn)“住有所居”為發(fā)展目標(biāo)的住宅用地多主體供給

2018年，我國住宅用地市場發(fā)生了巨大變化，長期以來地方政府作為住宅用地唯一供給者的情況被改變，凡是合乎規(guī)劃、權(quán)屬明晰的非房地產(chǎn)企業(yè)用地，土地權(quán)利人均可將其轉(zhuǎn)用作住宅用地，同時，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上將進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)工作[8]。住房用地供給將使得非房地產(chǎn)企業(yè)原土地權(quán)利人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為住宅用地新的供應(yīng)主體，這意味著，一直以來土地若入市交易必須被收歸為國有的局面被打破。以土地利用規(guī)劃和年度計劃為前提，非房地產(chǎn)企業(yè)原土地權(quán)利人在補(bǔ)繳土地出讓金后，可自行開發(fā)、或出讓給其他開發(fā)商、或采取入股等方式在其土地上進(jìn)行商品住房或租賃住房建設(shè)[14]；農(nóng)村建設(shè)用地可以不用轉(zhuǎn)為國有土地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行在集體土地上建造租賃住房，成為住房供應(yīng)方。

（二）以增加經(jīng)營性土地供給為主要發(fā)展目標(biāo)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地等經(jīng)營性集體土地可以不經(jīng)過國家征收，直接進(jìn)入市場進(jìn)行交易。這一改革改變了以往企業(yè)或個人等進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動需要使用國有土地或集體土地應(yīng)該先被征收為國有的規(guī)定，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、出租等流轉(zhuǎn)方式，將符合規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地讓渡給單位或者個人使用。這一舉措，豐富了工、商業(yè)用地供給主體，轉(zhuǎn)變了地方政府主導(dǎo)供給建設(shè)用地現(xiàn)狀，拓寬了集體土地入市的渠道，激發(fā)了集體土地活力，增加了農(nóng)民集體的土地收益。

（三）以“三權(quán)分置”為發(fā)展目標(biāo)的存量集體土地供給

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革包括宅基地集體所有權(quán)落實、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障、宅基地使用權(quán)放活三大部分內(nèi)容。其中，宅基地使用權(quán)放活是促進(jìn)閑置宅基地合理有效退出的政策基礎(chǔ)，農(nóng)戶可自愿有償?shù)仳v退宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人將宅基地依法收回[15]。通過整合利用宅基地改革、村莊整治等盤活下來的建設(shè)用地，建設(shè)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)，或農(nóng)民集體作為供給方，將整治節(jié)約的宅基地等建設(shè)用地作為存量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場進(jìn)行交易，以實現(xiàn)宅基地的整體效用和土地收益。

（四）以提高土地利用效率為發(fā)展目標(biāo)的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

以廣東省“三舊改造”為開端的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實踐，其落實供給側(cè)改革的核心做法是將原來由地方政府供地的單一渠道拓展為其與企業(yè)、集體多個主體并存的供地新途徑，從而提升存量建設(shè)用地市場化配置效率，這也是多主體供地的一種嘗試。舊村莊、老城區(qū)、低效工業(yè)用地等地塊經(jīng)過“三舊改造”，在土地集約節(jié)約利用水平、土地利用性質(zhì)和容積率等方面均發(fā)生較大變化[16]，有效地推動了城市更新，有助于土地供應(yīng)與土地市場管理。

三、新發(fā)展階段下土地市場多主體供給的市場體系及實證觀照

多主體供給制度是構(gòu)成其制度的各個項目相互依存或相互影響的綜合體，如多主體供地的政策和法規(guī)、多主體供地的方式和手段，多主體供地的市場體系、多主體供地的計劃、模式和流程等要素，其中，多主體供地的市場體系由若干相互聯(lián)系的子市場構(gòu)成，以下著重分析新發(fā)展階段下土地市場多主體供給的市場體系。當(dāng)前我國已經(jīng)基本形成了由“7個市場”組成的土地市場體系，即“6個土地實體市場”，包括國有土地一級市場、二級市場、土地征收市場、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場等4個正式的市場和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)2個試點(diǎn)市場，“1個土地指標(biāo)市場”，包括城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、指標(biāo)置換等內(nèi)容，見圖2。

圖2 當(dāng)前我國“7個市場”組成的土地市場體系及相互關(guān)系

土地一級市場是土地使用權(quán)首次讓渡交易的場所，其供地主體是作為所有者代表的政府部門，供地方式是通過劃撥或出讓的方式將土地使用權(quán)交給土地使用者，并征收土地出讓金，土地權(quán)利關(guān)系發(fā)生在所有者和使用者之間。土地二級市場，即土地轉(zhuǎn)讓市場，供地主體是國有土地使用權(quán)人，使用者在符合規(guī)劃和用途管制、滿足土地一級市場出讓合同的前提下，可將土地轉(zhuǎn)讓給其他使用者，權(quán)利關(guān)系發(fā)生在使用者之間，是使用權(quán)的再轉(zhuǎn)讓，交易方式包括轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃以及聯(lián)營等形式。土地征收市場是長期以來農(nóng)村土地用作非農(nóng)建設(shè)的唯一渠道，當(dāng)前我國進(jìn)行的多主體供地制度改革就是打破集體土地只能被征收為國有才能入市交易的局面。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是指土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，屬農(nóng)用地管理范疇。宅基地流轉(zhuǎn)市場包括兩大內(nèi)容，一是法律所允許的在農(nóng)民集體內(nèi)部進(jìn)行的宅基地交易，二是現(xiàn)行“三權(quán)分置”改革背景下宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)民集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)是此前已有的規(guī)定，而宅基地使用權(quán)放活是新時代我國進(jìn)行土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。宅基地使用權(quán)放活的具體含義是指農(nóng)民自愿退出宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織將其收回，通過土地整治等方式將原有宅基地整治為建設(shè)用地資源，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)開發(fā)建設(shè)，不僅能夠盤活閑置的宅基地資源，而且有助于增加農(nóng)村集體收入，用于鄉(xiāng)村振興建設(shè)等。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場是指農(nóng)村用于生產(chǎn)經(jīng)營的各類建設(shè)用地可以按照與國有土地“同價、同權(quán)、同責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行交易，供地主體大致可分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、第三方代理人3類主體，供地方式包括出讓、租賃、入股等方式。土地指標(biāo)市場，是指城鄉(xiāng)土地置換市場，主要是在市縣政府主導(dǎo)下將農(nóng)村土地置換為城市土地的做法，具體包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、宅基地?fù)Q房、地票交易、折抵指標(biāo)有償調(diào)劑等，供地主體主要是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及個體農(nóng)戶。7個市場之間并非完全流通，但土地通過不同市場之間的轉(zhuǎn)換達(dá)到了流轉(zhuǎn)的目的。如農(nóng)村宅基地復(fù)墾成耕地后，變成建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)入土地指標(biāo)市場，而農(nóng)用地通過土地征收市場可轉(zhuǎn)為全民所有的建設(shè)用地，再從國有土地一級市場中被轉(zhuǎn)讓出去，由集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可在二級市場流轉(zhuǎn)可見，多主體供地的改革將進(jìn)一步增強(qiáng)土地的流通性，更好地從土地供給側(cè)方面進(jìn)行土地資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化，提高土地資源要素的利用效率。

2016年9月，國土資源部部署統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)的工作任務(wù)[17]，自然資源部2019的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國第一批33個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)共完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市11 180宗，其中，武進(jìn)區(qū)完成9 831宗，占全國的87.9%。武進(jìn)區(qū)還完整建立了“一主干、八配套”制度體系。從其顯性價值來看，2017年，武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面積1 479畝，入市增值收益3億元，地方政府征收土地收益調(diào)節(jié)金0.43億元。2018年，武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面積5 780公頃，入市金額達(dá)87.5億元，其中，出讓入市1 165宗，作價出資入市4宗，租賃入市8 867宗，土地增值收益總計36億元，全區(qū)村均集體經(jīng)營性收入增長8.9%，全區(qū)收繳集體土地入市收益調(diào)節(jié)金178.48億元。截至2019年9月，武進(jìn)區(qū)一級土地市場累計集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市10 032宗，有償使用合同簽訂率達(dá)到98%，其中，協(xié)議出讓1 145宗，招拍掛出讓109宗，協(xié)議租賃8 768宗，招拍掛租賃3宗，作價出資入股7宗；二級土地市場累計交易集體經(jīng)營性建設(shè)用地共618宗，其中，轉(zhuǎn)讓交易108宗，抵押交易510宗①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)江蘇土地市場網(wǎng)（http://www.landjs.com/jtjsyd/.）提供數(shù)據(jù)整理而得。。從以上數(shù)據(jù)可見，武進(jìn)區(qū)多主體供給市場極為活躍，土地價值已逐步顯性化，新改革在沿著個人理性與社會理性相一致的道路加速前進(jìn)。

四、當(dāng)前多主體供地改革的特征與問題探析

（一）非房地產(chǎn)企業(yè)住宅用地的協(xié)同供給

2018年我國對住房用地制度進(jìn)行了重大改革，提出了在符合規(guī)劃、保證權(quán)屬不變的前提下，非房地產(chǎn)企業(yè)可以將自己擁有使用權(quán)的土地用作住宅用地，同時會議還制定了進(jìn)一步深化落實在集體土地上建造租賃住房試點(diǎn)的改革思路[8]。這意味著非房地產(chǎn)企業(yè)原土地權(quán)利人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為新的供地主體進(jìn)入到土地市場中，形成了多元主體協(xié)同供應(yīng)的供地新模式。集體建設(shè)用地上建造租賃住房也是落實“多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉”住房制度的改革方式之一。經(jīng)過調(diào)整的土地新政策激活了非房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)手中的存量土地，創(chuàng)新了存量土地資源開發(fā)利用途徑，增加了土地供應(yīng)量，有助于緩解開發(fā)商間激烈的土地出讓競爭，在一定程度上調(diào)控用地成本，起到間接平抑房價的作用。此外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場交易，根據(jù)其經(jīng)營性用途可用于商旅娛樂用地、工礦倉儲用地的開發(fā)建設(shè)，也增加了土地供應(yīng)類型，緩解了城郊融合區(qū)域二產(chǎn)三產(chǎn)用地的建設(shè)需求。但是非房地產(chǎn)企業(yè)住宅用地的協(xié)同供給，也會帶來房地產(chǎn)過度開發(fā)風(fēng)險、地方政府土地財政收入減少以及年度土地供給計劃無法掌控等問題[18]。當(dāng)前有關(guān)非房地產(chǎn)企業(yè)供給住宅用地的實際案例以及相關(guān)研究很少，相關(guān)舉措還在改革探索階段，未來發(fā)展過程中防控改革帶來的風(fēng)險尤為重要。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價

新《土地管理法》自2020年1月1日起施行，此次土地管理法的修改，破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，為進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場保駕護(hù)航。自2015年開始實行“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”改革試點(diǎn)以來，各試點(diǎn)地區(qū)取得很大成效、積累了較多的改革經(jīng)驗，如各地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展條件探索就地入市、調(diào)整入市等多種入市模式；基于“同地同價，同權(quán)同責(zé)”的改革準(zhǔn)則，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地?fù)碛辛撕蛧薪ㄔO(shè)用地同等的權(quán)能，把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入到國有建設(shè)用地市場公開交易，建立統(tǒng)一的市場交易平臺；在入市收益方面制定不同的土地增值收益調(diào)節(jié)金管理辦法。當(dāng)前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革已由試點(diǎn)走向全國范圍內(nèi)的正式合法化，雖然《土地管理法》作了相關(guān)修訂，在法律層面的障礙被破除，但實際改革過程中仍有很多問題，如地方政府對農(nóng)村土地制度改革重要性緊迫性認(rèn)識不足、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的合力尚未形成、與《土地管理法》相銜接的地方性法規(guī)、規(guī)章的修改和完善尚未完成、土地增值收益分配規(guī)則不明確統(tǒng)一、農(nóng)民權(quán)益難以保障等問題[19]。此外，集體建設(shè)用地的權(quán)利結(jié)構(gòu)不完整、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不一致、產(chǎn)權(quán)安全難保障等因素也導(dǎo)致集體土地與國有土地難以實現(xiàn)同價。正如有關(guān)研究揭示的，試點(diǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地在權(quán)能實現(xiàn)上仍存在入市范圍、抵押條件不夠明晰，且與國有建設(shè)用地相比存在一定差異的問題[20]。

（三）宅基地“三權(quán)分制”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”助推多主體供給

2020年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，提出要進(jìn)一步深化落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，推動全面脫貧攻堅任務(wù)完成[21]。借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的推行，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革成為多主體供地的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村宅基地具有可復(fù)墾性，可通過土地整治的方式，運(yùn)用相關(guān)技術(shù)手段，將退出的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地或耕地，從而增加農(nóng)村耕地面積，形成了可置換的建設(shè)用地指標(biāo)。因此，退出宅基地復(fù)墾可在保證農(nóng)村耕地面積不減少的情況下，突破城市建設(shè)用地指標(biāo)短缺的瓶頸，增加土地供給量。該模式中的供地主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，退出的宅基地是供給客體，這也是除集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市外，一種新的農(nóng)村用地類型進(jìn)入市場。此前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場是非法存在的隱形市場，通過宅基地制度改革，隱形市場得以合法化，但合法化是在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)行改革的，在具體實踐過程中一些由制度變遷產(chǎn)生的負(fù)面影響逐步凸顯。一是在增減掛鉤具體實施過程中盲目擴(kuò)大復(fù)墾范圍，雖然建設(shè)用地面積增加，但是復(fù)墾后土地質(zhì)量不高或碎片化較嚴(yán)重，無法作為耕地規(guī)模資源有效利用；二是農(nóng)民自愿有償退出積極性不高，意愿不統(tǒng)一，退出后的宅基地分布零散，難以形成集中連片的耕地資源，因而也無法形成建設(shè)用地指標(biāo)入市交易；三是城市周邊農(nóng)村宅基地退出后能夠得到有效利用，而多數(shù)農(nóng)村地區(qū)由于區(qū)位條件原因，難以獲得有效資金支持，無法進(jìn)行置換，這對以宅基地改革為方向的土地多主體供給產(chǎn)生掣肘。

（四）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的存量建設(shè)用地多方供給

在土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，推動存量、低效、閑置土地再開發(fā)再利用也是土地多主體供給的模式之一。改革之前，土地市場退出機(jī)制不完善、土地資源的統(tǒng)籌管控力度不夠等原因，使得市場上大量低效用地?zé)o法再開發(fā)利用，但這些土地資源一經(jīng)盤活，就會豐富土地市場供給，在一定程度上緩解建設(shè)用地的緊張需求。廣東省“三舊改造”的成效印證了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制度的優(yōu)越性；江蘇省近年來在低效用地再開發(fā)方面也取得了豐碩成果，如昆山積極探索國有企業(yè)參與土地一級、二級市場，推動建設(shè)用地二次開發(fā)利用、提高政府調(diào)配土地資源的靈活性；武進(jìn)聚焦于存量土地資源，為土地市場提供了大量建設(shè)用地，實現(xiàn)了土地資源要素配置效率和產(chǎn)出效益的大幅度提高[22]。在低效用地供給中，供地主體包括地方政府和企業(yè)原土地權(quán)利人。供給方式有兩種：一是原土地權(quán)利人由于開發(fā)成本等原因無法進(jìn)行低效用地再開發(fā)利用，而由政府收回收購，重新進(jìn)行土地出讓；二是原土地權(quán)利人通過轉(zhuǎn)讓或租賃的方式將全部或部分土地使用權(quán)讓渡給第三方，由第三方進(jìn)行開發(fā)利用。實行低效用地再開發(fā)能夠推動諸如“僵尸企業(yè)”、落后產(chǎn)能用地企業(yè)進(jìn)行騰退土地再開發(fā)，可以采用兼并重組等方式將盤活的低效閑置土地再應(yīng)用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。低效用地再開發(fā)雖然改革成效顯著，但仍存在一些需要防范的問題，如騰退的企業(yè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，增加了市場上的供給量，可能會超過供應(yīng)的“警戒線”影響房地產(chǎn)價格。此外，再開發(fā)地塊涉及的土地權(quán)屬復(fù)雜、利益主體眾多，收益分配不易達(dá)成一致也是再開發(fā)進(jìn)程的重要制約因素。

五、政策建議

在城鄉(xiāng)土地市場一體化建設(shè)的背景下，以多主體供地為著力點(diǎn)進(jìn)行多項改革和試點(diǎn)，新政策中的“多”字，表明我國將在政府這一供地主體外發(fā)展更多類型的土地供應(yīng)主體。相關(guān)實踐證明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、非房地產(chǎn)企業(yè)等國有土地使用權(quán)的權(quán)利人等已成為土地市場的新興供應(yīng)主體，在滿足規(guī)劃的前提下，各供地主體可以依據(jù)土地市場需求提供用地資源。針對實踐探索過程中存在的問題提出以下建議措施，以期推動多主體供地實踐的發(fā)展和完善。

（一）多主體協(xié)同，統(tǒng)籌年度土地供給計劃，保障房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運(yùn)行

多主體協(xié)同，意味著地方政府、區(qū)域市場、參與主體等多元治理主體協(xié)同治理，非房地產(chǎn)企業(yè)原有土地權(quán)利人以及集體經(jīng)濟(jì)組織等作為新的供給者進(jìn)入房地產(chǎn)市場，主體增多，最大的風(fēng)險是土地年度供給計劃不完全由政府掌控，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、非房地產(chǎn)企業(yè)會更傾向于短期效益和經(jīng)濟(jì)利益，尤其是當(dāng)前房地產(chǎn)去庫存的壓力依然存在，因此，格外需要多主體協(xié)同，地方政府仍然要發(fā)揮好宏觀調(diào)控職能，將居住用地每年度供應(yīng)計劃與具體實施地塊聯(lián)系起來，及時掌握區(qū)域土地市場的需求和供給，監(jiān)測多主體供地市場的具體動態(tài)和變化，建立與參與主體協(xié)作溝通的渠道，運(yùn)用行政手段統(tǒng)籌管理土地市場供給，防范土地供給量變化對房地產(chǎn)市場造成沖擊，保障房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）多要素聯(lián)動，完善要素市場化配置，健全土地要素市場運(yùn)行機(jī)制

多主體供地改革，即為提高土地所有者或使用者積極性，激發(fā)土地要素的生產(chǎn)潛力，提高土地資源配置效率。在市場機(jī)制下各種生產(chǎn)要素可以自由流動和相互替代，生產(chǎn)者可以根據(jù)要素之間的相對價格選擇不同要素投入組合以實現(xiàn)利潤最大化，達(dá)到要素配置的最佳效益。針對當(dāng)前多主體供給市場，需要建立要素價格形成機(jī)制、健全要素市場運(yùn)行規(guī)則、明晰土地出讓收益分配制度，推動要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。如常州武進(jìn)區(qū)規(guī)定調(diào)節(jié)金征收主體為武進(jìn)區(qū)人民政府，按照區(qū)20%、鎮(zhèn)80%比例分成，其中鎮(zhèn)級部分又按照鎮(zhèn)40%和村60%比例分成（貧困村分成比例達(dá)70%～100%），嚴(yán)格要求上級留存部分必須定向用于支持集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展，明晰土地收益分配制度有助于強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織自我建設(shè)能力，激發(fā)要素配置效率，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

（三）多政策推動，構(gòu)建多主體供地的長效機(jī)制，持續(xù)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

當(dāng)前多主體供地改革動因源自于民間的原始變革需求，但當(dāng)制度變遷主體當(dāng)前收益基本滿足之后，往往缺乏持續(xù)變遷的動力，使得制度改革只能在初期紅紅火火，而中期后期進(jìn)展緩慢或冷冷清清。從各地試點(diǎn)來看，當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市多為解決一些歷史遺留問題，如工業(yè)占用、或為發(fā)展較好的企業(yè)新增建設(shè)用地以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，當(dāng)這些土地歷史遺留問題都解決后，是否還會有持續(xù)的供給動力促進(jìn)多主體供地改革進(jìn)程尚難以預(yù)測，因此，要加快完善多主體供地的政策法規(guī)，優(yōu)化現(xiàn)有政策體系，重點(diǎn)關(guān)注和研究供地方的供地彈性以及市場需求潛力，從供需兩端發(fā)力，構(gòu)建多主體供地的長效機(jī)制，從而長期地、持續(xù)地促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。隨著改革進(jìn)程的加快，政府用于市場調(diào)節(jié)的政策和方法越來越豐富，尤其是在土地市場調(diào)節(jié)方面，土地利用與人們生活、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系都非常密切，加之土地資源的有限性，市場供給已由注重增量向挖掘存量轉(zhuǎn)變。因此，實行多元主體協(xié)同供地的新模式成為拓寬供地渠道、維護(hù)土地系統(tǒng)良好運(yùn)行的必由之路。