徐薇茜

武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072

糧食安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)與重要保障，2020年新冠疫情與全球多地自然災(zāi)害的影響下，很多國(guó)家采取了糧食出口管制措施，更彰顯了我國(guó)堅(jiān)持“藏糧于地”，以保持耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量以保證糧食產(chǎn)量戰(zhàn)略的重要性。雖然現(xiàn)行耕地保護(hù)制度實(shí)現(xiàn)了維持一定耕地?cái)?shù)量的目標(biāo)[1]，但制度設(shè)計(jì)中的明顯利益失衡，使其面臨公平與效率不足的雙重困境。一方面，將耕地用途固定為糧食生產(chǎn)，相對(duì)于其他土地用途的比較收益低下，致使城鄉(xiāng)間積累了巨大差距，對(duì)農(nóng)民群體而言公平性不足，另一方面，不同利用方式間的利益差異，使得違規(guī)占用等行為屢禁不止，同時(shí)粗放經(jīng)營(yíng)等導(dǎo)致的耕地質(zhì)量下降問(wèn)題也不容忽視，使現(xiàn)行耕地保護(hù)制度在維持耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量方面面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過(guò)分析現(xiàn)行耕地保護(hù)制度利益失衡的實(shí)質(zhì)原因，方有可能建構(gòu)起更加公平有效的耕地保護(hù)制度，確保糧食安全，同時(shí)助力鄉(xiāng)村振興。

一、耕地保護(hù)制度的利益失衡與影響

（一）最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度與其實(shí)現(xiàn)路徑

我國(guó)自改革開(kāi)放之初，就關(guān)注到了快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)的必要性。1986年，“珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”被列為基本國(guó)策①《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〈1986〉7號(hào)文）中正式將保護(hù)耕地上升為一項(xiàng)基本國(guó)策。。2000年以來(lái)，耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)建設(shè)的矛盾日益顯現(xiàn)，與之相對(duì)應(yīng)，實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”也被一再提及?，F(xiàn)行《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及相關(guān)政策文件等構(gòu)建了復(fù)雜的耕地保護(hù)制度體系，包括永久基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地利用規(guī)劃制度、土地用途管制制度、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批制度、耕地占補(bǔ)平衡制度等。

不同時(shí)期耕地保護(hù)制度各有側(cè)重，各級(jí)政府已經(jīng)在實(shí)行中完成了制度之間的相互銜接，以綜合利用各項(xiàng)制度，通過(guò)結(jié)果控制和過(guò)程控制兩個(gè)路徑進(jìn)行耕地保護(hù)：結(jié)果控制體現(xiàn)在通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，確定本級(jí)政府以及轄區(qū)各下級(jí)政府的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用及補(bǔ)充耕地指標(biāo)等，下級(jí)政府再編制規(guī)劃以逐級(jí)分解保護(hù)目標(biāo)，保證耕地總量控制結(jié)果；而過(guò)程控制則體現(xiàn)在通過(guò)復(fù)雜嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地行政審批程序②在我國(guó)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的行政審批程序要遵循嚴(yán)格復(fù)雜的步驟?！锻恋毓芾矸ā?4條規(guī)定了“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次按照國(guó)務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！?，通過(guò)土地監(jiān)管執(zhí)法防止不必要的耕地建設(shè)占用與耕地違規(guī)占用。此外過(guò)程控制還體現(xiàn)在通過(guò)土地督察，將耕地保護(hù)作為地方政府及其負(fù)責(zé)人重要考核內(nèi)容③《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號(hào)）首次提出“將加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地、合理利用土地資源工作情況，作為考核地方各級(jí)黨委和人民政府及其負(fù)責(zé)人工作的重要內(nèi)容，實(shí)施監(jiān)督、監(jiān)察，并接受社會(huì)的監(jiān)督?！薄妒〖?jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕52號(hào)）規(guī)定“耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果，列為省級(jí)人民政府第一責(zé)任人工作業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容。對(duì)考核確定為不合格的地區(qū)，由監(jiān)察部、國(guó)土資源部對(duì)其審批用地情況進(jìn)行全面檢查，按程序依紀(jì)依法處理直接責(zé)任人，并追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！保ＷC地方政府積極踐行耕地保護(hù)職責(zé)。

各項(xiàng)制度的綜合實(shí)施成就了“最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度”，實(shí)證數(shù)據(jù)顯示，年均建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量大幅下降[1]，控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，保障耕地?cái)?shù)量的目標(biāo)在一定程度得到了實(shí)現(xiàn)。但同時(shí)，對(duì)結(jié)果和過(guò)程的雙重控制使耕地保護(hù)責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)者承受了過(guò)嚴(yán)的約束，卻缺乏相應(yīng)的利益配置機(jī)制對(duì)其給予補(bǔ)償與激勵(lì)，呈現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)中利益配置失衡，使耕地保護(hù)制度的繼續(xù)實(shí)施面臨著公平與效率不足的雙重困境。

（二）耕地保護(hù)制度觸發(fā)的利益失衡

土地是最為重要的生產(chǎn)資料，土地制度決定了土地上所附著的各種利益歸屬?，F(xiàn)行耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)中的利益失衡，主要指現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中利益配置不平衡，農(nóng)民群體的財(cái)產(chǎn)性利益沒(méi)有得到充分考慮。這種現(xiàn)象早已得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的關(guān)注，盡管各學(xué)科間存在話語(yǔ)體系差異，表述并不一致，但各學(xué)科基礎(chǔ)性共識(shí)可通俗化表達(dá)為：耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)中利益失衡在于，耕地保護(hù)的利益為全社會(huì)共享，而成本卻只由農(nóng)民群體承擔(dān)[2-4]。這種利益失衡突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的巨大發(fā)展差異，以及城鄉(xiāng)居民之間財(cái)富水平的差異。在嚴(yán)格的耕地用途管制約束下，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的耕地?zé)o法用作農(nóng)作物生產(chǎn)以外的其他用途。但糧食種植的比較利益低下，單位面積土地用于林果生產(chǎn)、養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)、餐飲業(yè)的收益是糧食生產(chǎn)收益的數(shù)倍乃至百倍[3]。在這種制度安排下，城市通過(guò)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化獲得快速發(fā)展，而鄉(xiāng)村則肩負(fù)起了保障全國(guó)糧食安全的責(zé)任，且其在必要資金獲取上也困難重重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。而耕地保護(hù)制度同樣也加劇了城市和農(nóng)村居民之間的財(cái)富差距：一方面與城市居民相比，農(nóng)村居民因從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入偏低，另一方面，與城市居民或城中村居民④原《土地管理法》第47條規(guī)定“征收土地的，按照土地原用途給予補(bǔ)償”，被征地農(nóng)民缺乏分享土地增值收益的法律依據(jù)。雖然有部分地區(qū)被征地農(nóng)民獲得了巨額土地補(bǔ)償金的案例，但只是特殊情形，而更為普遍的情況是地方政府仍按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償。但目前，讓被征地農(nóng)民分享土地增值收益已經(jīng)成為改革趨勢(shì)，2012年11月中共中央發(fā)布的十八大報(bào)告中指出，必須“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！?013年11月十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，要“建立兼 顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！?014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見(jiàn)》再次指出，要“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”。新《土地管理法》正式對(duì)此作出了回應(yīng)，第48條規(guī)定“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”以及“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)‘區(qū)片綜合地價(jià)’確定”，而“制定區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素”，為被征地農(nóng)民參與土地增值利益分配提供了規(guī)范依據(jù)。相比，鄉(xiāng)村居民耕地因嚴(yán)格的保護(hù)制度而基本喪失了轉(zhuǎn)換為其他用途的可能，無(wú)法通過(guò)房產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)收益或土地用途的轉(zhuǎn)變，參與社會(huì)整體進(jìn)步所帶來(lái)的土地增值收益分享。目前城鎮(zhèn)居民人均財(cái)富已經(jīng)達(dá)到了農(nóng)村居民的3.34倍，而且增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)后者，當(dāng)下我國(guó)房產(chǎn)凈值占城鄉(xiāng)家庭人均財(cái)富的比例超過(guò)了50%，而房產(chǎn)凈值增長(zhǎng)額更是達(dá)到家庭人均財(cái)富增長(zhǎng)額的91%⑤經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社中國(guó)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)研究院家庭財(cái)富調(diào)研組：《中國(guó)家庭財(cái)富調(diào)查報(bào)告2019》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201910/30/t20191030_33477567.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年6月15日。，可得到的結(jié)論是城鄉(xiāng)居民之間巨大財(cái)富差異形成的重要因素是城鄉(xiāng)之間的房地產(chǎn)價(jià)差，這是耕地保護(hù)制度利益配置失衡結(jié)果的表現(xiàn)。

（三）利益失衡導(dǎo)致的實(shí)施效率困境

雖然最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度對(duì)耕地保護(hù)予以結(jié)果和過(guò)程的雙重控制，但耕地保護(hù)中的利益失衡仍在一定程度上影響了耕地保護(hù)制度實(shí)施效率，在維持保護(hù)耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量?jī)煞矫娑冀?jīng)受著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

首先是耕地因建設(shè)占用而數(shù)量下降的趨勢(shì)仍然存在。由于現(xiàn)有耕地制度利益配置失衡，不同土地利用方式之間存在著巨大的收益差距，農(nóng)民違規(guī)占用耕地從事其他建設(shè)以獲取更高利益的問(wèn)題仍然突出[4]。其次是耕地質(zhì)量下降十分普遍。這主要是由于現(xiàn)行耕地保護(hù)制度較少考慮農(nóng)民利益，卻賦予了農(nóng)民保護(hù)耕地的責(zé)任，承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民不愿承擔(dān)耕地保護(hù)的成本，缺乏自覺(jué)保護(hù)耕地的熱情，只以現(xiàn)階段增加產(chǎn)出、降低成本為主要目標(biāo)，忽視土地生產(chǎn)能力的可持續(xù)性，導(dǎo)致粗放經(jīng)營(yíng)過(guò)度利用[5]。耕地質(zhì)量下降意味著耕地生產(chǎn)能力下降，是對(duì)糧食安全的潛在威脅。

對(duì)現(xiàn)行耕地保護(hù)制度面臨的雙重困境，不乏分析利益失衡的實(shí)質(zhì)原因并尋找解決方式的嘗試。有觀點(diǎn)認(rèn)為這種利益失衡源于耕地除了產(chǎn)出作物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還具有生態(tài)價(jià)值（氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、土壤形成、控制侵蝕、養(yǎng)分循環(huán)）和社會(huì)價(jià)值（糧食安全），生態(tài)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值外溢作為正外部性為社會(huì)公眾所免費(fèi)享用[6]，同時(shí)公共物品的非排他性使耕地保護(hù)的這種正外部性很難以貨幣價(jià)值實(shí)現(xiàn)[7]，因而要合理配置耕地保護(hù)利益，建立合理的耕地價(jià)值補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制[7]。這些分析與建議對(duì)于理解耕地保護(hù)中的利益失衡有重要意義，但并不能揭示深層次矛盾，無(wú)法作為法權(quán)基礎(chǔ)，不足以為耕地保護(hù)利益衡平的制度設(shè)置提供有力的依據(jù)，耕地保護(hù)責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)者——承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶更無(wú)法借此主張權(quán)利或利益。從權(quán)利生成與配置層面分析耕地保護(hù)制度利益失衡的實(shí)質(zhì)原因，并由此提出利益衡平的法理依憑，是制度重構(gòu)的關(guān)鍵。

二、耕地保護(hù)利益失衡的實(shí)質(zhì)原因：耕地發(fā)展權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)

（一）土地發(fā)展權(quán)的概念與爭(zhēng)議

土地發(fā)展權(quán)（land development right），首次出現(xiàn)于1947年的英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，后因美國(guó)發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的普及而成為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利范疇的重要組成。根據(jù)域外實(shí)踐與國(guó)內(nèi)學(xué)者的主要觀點(diǎn)，土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵可概括為土地權(quán)利人（所有權(quán)或一定條件下的使用權(quán)人）擁有的改變土地開(kāi)發(fā)用途與開(kāi)發(fā)程度的權(quán)利[8-9]，這當(dāng)然地包括了土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利[10]。

土地發(fā)展權(quán)的概念在我國(guó)學(xué)界的引入和流行，主要是為了解決集體土地被征用后用途轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的增值收益的分配問(wèn)題。在我國(guó)集體土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，而是需要被征收改變?yōu)閲?guó)有性質(zhì)，才能出讓實(shí)現(xiàn)向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變⑥原《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，2020年1月1日生效的新《土地管理法》中，該條規(guī)定已被刪去，為集體建設(shè)用地入市清除了法律障礙，成為此次修法的亮點(diǎn)之一。。被征收的集體所有土地，之前無(wú)論是從事農(nóng)業(yè)耕種還是作為宅基地，在變更用途之后價(jià)格必然會(huì)大幅增值。但按照原《土地管理法》的規(guī)定，土地征用補(bǔ)償款按照土地原用途確定，而新增建設(shè)用地出讓金則在土地用途變更的基礎(chǔ)上由拍賣招標(biāo)等方式確定，其中巨大的土地增益為地方政府獲得，演化出征地沖突、土地財(cái)政等一系列問(wèn)題。在這樣的情況下，學(xué)界紛紛將目光投向土地發(fā)展權(quán)，希望通過(guò)論述其概念、產(chǎn)生、歸屬等問(wèn)題論證國(guó)家、集體、個(gè)人分享土地增值收益的正當(dāng)性[11]。

在剖析土地發(fā)展權(quán)概念產(chǎn)生與歸屬時(shí)，共識(shí)是其與近現(xiàn)代規(guī)劃制度的發(fā)展中，國(guó)家對(duì)土地利用施加了前所未有的行政管制密切相關(guān)。但對(duì)于土地用途管制與土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的具體關(guān)系，以及在此基礎(chǔ)之上土地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題，觀點(diǎn)大不相同。有觀點(diǎn)認(rèn)為“土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國(guó)家管制權(quán)對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的限制”，如若沒(méi)有管制，所有權(quán)人能夠自由而不受限地利用土地，根本無(wú)需所謂土地發(fā)展權(quán)，因此其是一項(xiàng)獨(dú)立于土地所有權(quán)的權(quán)利，同時(shí)認(rèn)為我國(guó)采取的是發(fā)展權(quán)國(guó)有模式[12]；而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)自始至終是土地所有權(quán)的組成，并非產(chǎn)生于國(guó)家管制，土地管制并不創(chuàng)造或是分配發(fā)展權(quán)，只是抑制了部分地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)，因而發(fā)展權(quán)歸屬于所有權(quán)人[13]。還有觀點(diǎn)借鑒財(cái)產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”理論論證土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有權(quán)的“權(quán)利束”，并因土地管制而彰顯，同時(shí)指出了土地發(fā)展權(quán)在世界范圍內(nèi)普遍得到保護(hù)的事實(shí)[14]。盡管關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生以及歸屬的爭(zhēng)議頻仍，但承認(rèn)土地發(fā)展權(quán)的存在，以及被征地農(nóng)民應(yīng)參與土地增值收益的分配已成共識(shí)。這種觀點(diǎn)為頂層設(shè)計(jì)者所吸納，成為了改革主導(dǎo)趨勢(shì)⑦前注④對(duì)于這一改革趨勢(shì)的相關(guān)文件以及具體過(guò)程有詳細(xì)梳理。，新《土地管理法》的出臺(tái)更是標(biāo)志著被征地農(nóng)民在一定程度上參與土地增值收益分配有了規(guī)范層面的依據(jù)。

（二）從土地發(fā)展權(quán)到耕地發(fā)展權(quán)：內(nèi)涵與現(xiàn)狀

按照土地發(fā)展權(quán)的基本理論，每塊土地的權(quán)利人都對(duì)享有所有權(quán)或使用權(quán)的土地?fù)碛懈淖兝梅绞脚c利用程度，追求更高土地收益的權(quán)利，“全國(guó)的每一塊土地都應(yīng)天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)”[14]，那么耕地使用權(quán)人——承包經(jīng)營(yíng)耕地的農(nóng)民群體，理應(yīng)具有的改變耕地開(kāi)發(fā)用途與開(kāi)發(fā)程度的權(quán)利就是耕地發(fā)展權(quán)。

然而在目前耕地保護(hù)制度下，耕地因受到嚴(yán)格管制而喪失了變更為其他用途的權(quán)利，農(nóng)民群體耕地發(fā)展權(quán)受限。如果說(shuō)因土地利用方式受限導(dǎo)致的城鄉(xiāng)發(fā)展之間，城鄉(xiāng)居民財(cái)富之間的巨大差異是耕地保護(hù)制度利益失衡的主要表現(xiàn)，那么通過(guò)對(duì)土地發(fā)展權(quán)概念的梳理與分析，可歸納出現(xiàn)有制度利益配置失衡的實(shí)質(zhì)正是農(nóng)民的耕地發(fā)展權(quán)嚴(yán)重受限。耕地只可被用作農(nóng)作物生產(chǎn)的單一用途，權(quán)利人喪失了更高程度開(kāi)發(fā)利用的預(yù)期利益，卻很少能就此得到補(bǔ)償。因而耕地發(fā)展權(quán)的概念，正是重新配置利益失衡的耕地保護(hù)制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)與法權(quán)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)是完善耕地保護(hù)制度公平與效率的關(guān)鍵?，F(xiàn)有關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的研究，既缺乏對(duì)現(xiàn)有耕地保護(hù)制度特點(diǎn)和農(nóng)業(yè)用途下發(fā)展權(quán)如何實(shí)現(xiàn)的分析，也缺乏對(duì)耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)實(shí)踐的關(guān)注，無(wú)法為實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)提供理論基礎(chǔ)和系統(tǒng)性建議。

（三）耕地發(fā)展權(quán)的主體證成

實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)的前提是定義我國(guó)耕地發(fā)展權(quán)的主體。我國(guó)農(nóng)村土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)復(fù)雜，集體享有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，目前承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離的“三權(quán)分置”也在一些地區(qū)出現(xiàn)。因而誰(shuí)是擁有耕地發(fā)展權(quán)的主體成為明確耕地發(fā)展權(quán)概念無(wú)法回避的問(wèn)題，從理論和實(shí)踐層面展開(kāi)分析得到的結(jié)論是：在只存在集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形下，發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所有；而在土地三權(quán)分置的情形中，發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于經(jīng)營(yíng)權(quán)人。首先從理論層面觀之：第一，耕地發(fā)展權(quán)指的是變更土地利用方式和利用程度的權(quán)利，耕地發(fā)展權(quán)受限，是土地的實(shí)際利用者行為受限，我國(guó)農(nóng)村土地由農(nóng)民個(gè)體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理以作為生產(chǎn)資料和生活來(lái)源，因而耕地發(fā)展權(quán)的主體只能是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或經(jīng)營(yíng)權(quán)人。第二，雖然許多關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的理論將其視為所有權(quán)的組成或派生產(chǎn)物，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸屬于所有權(quán)主體，但這并不代表著在我國(guó)耕地發(fā)展權(quán)就自然屬于農(nóng)村集體[13,15-16]。這些理論多移植于英美等國(guó)的發(fā)展權(quán)理論，但我國(guó)土地所有權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能與英美國(guó)家有較大差異，從某種意義上說(shuō)，我國(guó)憲法所規(guī)定的集體所有權(quán)，并不等同于民法上的所有權(quán)概念，其更多指向所有制的內(nèi)涵[15-16]。因而在我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上已成為土地的基礎(chǔ)性權(quán)利，這也可從土地承包權(quán)的穩(wěn)定性中得出結(jié)論[16]。我國(guó)耕地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于基礎(chǔ)性權(quán)利的享有者——承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利人，在“三權(quán)分置”的情形中，則被承包權(quán)人與土地使用權(quán)一起流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營(yíng)權(quán)人。從實(shí)踐上說(shuō)，實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)的動(dòng)因是改進(jìn)耕地保護(hù)制度的公平與效率，因耕地用途管制而利益受損的是自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或經(jīng)營(yíng)權(quán)人，是耕地保護(hù)責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)者，只有明確其是耕地發(fā)展權(quán)的主體，才可能通過(guò)實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)彌補(bǔ)損失，從而直接影響其土地利用行為，使其能夠自覺(jué)主動(dòng)保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。

三、耕地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐探索與實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)

（一）關(guān)于發(fā)展權(quán)的實(shí)踐探索：?jiǎn)⑹九c局限

我國(guó)暫未明確耕地發(fā)展權(quán)，但無(wú)論是全國(guó)還是地方層面都有不少實(shí)踐探索體現(xiàn)了對(duì)發(fā)展權(quán)理念的運(yùn)用，表明了對(duì)耕地發(fā)展權(quán)的保護(hù)需要的認(rèn)可。由于這一概念在規(guī)范層面尚未得到正式承認(rèn)，這些實(shí)踐探索大多沒(méi)有被冠以土地發(fā)展權(quán)保護(hù)項(xiàng)目之名，也沒(méi)有遵循相同模式。通過(guò)選取數(shù)個(gè)典型性的探索實(shí)踐，分析其對(duì)土地發(fā)展權(quán)理念的運(yùn)用，可為實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)提供經(jīng)驗(yàn)參考。

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤于2004年提出，其基本運(yùn)行模式是“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理”⑧《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2005]207號(hào)）。，簡(jiǎn)言之，其通過(guò)將農(nóng)村宅基地（多為平房）整合為居民小區(qū)（樓房），將節(jié)省出的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，再將新增耕地指標(biāo)與城市耕地指標(biāo)進(jìn)行平衡置換，將原有農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)限制為只能從事糧食生產(chǎn)，同時(shí)把這部分土地原有的以建筑用途開(kāi)發(fā)的權(quán)利，賦予同等面積城中和城郊耕地，使其具備了轉(zhuǎn)為建設(shè)用途的權(quán)利。這種制度設(shè)計(jì)思路不僅認(rèn)可了耕地本也具備以其他用途開(kāi)發(fā)的發(fā)展權(quán)，只是這部分權(quán)利受到了限制，同時(shí)也對(duì)發(fā)展權(quán)可移轉(zhuǎn)性予以實(shí)質(zhì)肯定。

增減掛鉤制度是對(duì)耕地發(fā)展權(quán)存在和移轉(zhuǎn)的合理性實(shí)質(zhì)認(rèn)可的早期嘗試，為發(fā)展權(quán)理論與實(shí)踐帶來(lái)諸多啟發(fā)。但其不足也顯而易見(jiàn)：首先，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的運(yùn)作，未體現(xiàn)對(duì)土地發(fā)展權(quán)的保護(hù)，掛鉤后“拆舊地塊”的農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)受損卻無(wú)法得到相應(yīng)補(bǔ)償。其次，由于土地復(fù)墾過(guò)程較長(zhǎng)，所以往往允許建新與復(fù)墾同時(shí)進(jìn)行，造成了實(shí)占虛補(bǔ)現(xiàn)象[17]，維護(hù)耕地?cái)?shù)量的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；地方借此獲得建設(shè)用地指標(biāo)仍然主要用于城市擴(kuò)張，譬如大量的同質(zhì)化新區(qū)建設(shè)，如此城市建設(shè)用地反而更加低效，高效利用土地資源的總體目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2.重慶地票交易。增減掛鉤制度只能在規(guī)劃的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)運(yùn)行，需尋找匹配的“拆舊區(qū)”與“建新區(qū)”，而重慶市發(fā)展出了不受項(xiàng)目限制的地票交易模式。農(nóng)民可將宅基地復(fù)墾為耕地，節(jié)省出的建設(shè)用地指標(biāo)放在交易所出售，而需要一定建設(shè)指標(biāo)的開(kāi)發(fā)者則可直接到土地交易所購(gòu)買獲得指標(biāo)，如果開(kāi)發(fā)者同時(shí)可通過(guò)拍賣、招標(biāo)等途徑獲得新征用土地的使用權(quán)，則可使地票“落地”，從事開(kāi)發(fā)建設(shè)⑨《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)2008（127）第27條規(guī)定，“指標(biāo)落地時(shí)，沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)?！薄?/p>

重慶地票交易，與增減掛鉤制度比較，設(shè)計(jì)思路沒(méi)有太大變化，也是將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾而重新受限的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到了城市中或城郊發(fā)展權(quán)受限的耕地之上，使其具備了可轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)在空間上的位移[18]，體現(xiàn)了運(yùn)用市場(chǎng)化工具對(duì)耕地發(fā)展權(quán)進(jìn)行保護(hù)。不過(guò)其只允許對(duì)土地復(fù)墾整理出的新增耕地（增量耕地）受限的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)入地票交易，對(duì)原有耕地（存量耕地）長(zhǎng)期受限的土地發(fā)展權(quán)缺少保護(hù)。事實(shí)上，這也是增減掛鉤政策的不足，側(cè)重保持耕地?cái)?shù)量指標(biāo)動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)，卻忽略了保持耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量才是根本目標(biāo)，而后者的實(shí)現(xiàn)要依賴對(duì)存量耕地的維護(hù)而非開(kāi)拓新增耕地⑩地票交易實(shí)踐中，新增耕地往往通過(guò)宅基地復(fù)墾得來(lái)，而宅基地選址常在坡度較大、土質(zhì)較差的土地上，（出于種植效益考慮，位置和土質(zhì)較好的土地一般早已作為耕地耕種），這部分土地復(fù)墾難度大，即使復(fù)墾為耕地，也面臨著生產(chǎn)能力較低、種植難度較大的困難，還有造成水土流失、生態(tài)破壞的風(fēng)險(xiǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤也具有相同問(wèn)題。[19]。

3.成都耕地保護(hù)基金。相比增減掛鉤政策與重慶地票交易，成都市推行的耕地保護(hù)制度的設(shè)計(jì)目的更加純粹，前兩者主要在保持耕地?cái)?shù)量目標(biāo)的約束下，緩解城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張，而成都耕地保護(hù)基金則專注于以激勵(lì)性方式改進(jìn)耕地保護(hù)制度的公平與效率。其基本運(yùn)作模式是對(duì)農(nóng)戶耕地按照基本農(nóng)田和一般耕地兩檔標(biāo)準(zhǔn)，每年每畝進(jìn)行一定補(bǔ)貼?《成都市耕地保護(hù)基金發(fā)放辦法（試行》（成國(guó)土資發(fā)（2009）429號(hào)）。。補(bǔ)貼資金來(lái)源是由部分新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、土地出讓收入設(shè)立的耕地保護(hù)基金。

成都模式的特點(diǎn)在于，補(bǔ)貼對(duì)象是“取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)且承擔(dān)了保護(hù)承包耕地責(zé)任的農(nóng)戶”，事實(shí)上認(rèn)可了承包經(jīng)營(yíng)者作為耕地實(shí)際利用者，是發(fā)展權(quán)主體和發(fā)展權(quán)實(shí)際受限的影響對(duì)象。面向現(xiàn)有耕地（存量耕地），突出了對(duì)現(xiàn)有耕地發(fā)展權(quán)的保護(hù)。其另一特點(diǎn)在于，規(guī)定國(guó)土部門(mén)代替政府與承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶簽訂耕地保護(hù)合同，對(duì)耕地保護(hù)地塊、面積、期限和補(bǔ)貼金額以及違約責(zé)任等相關(guān)事宜作出約定，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，并且檢查農(nóng)戶履行合同情況，在發(fā)現(xiàn)其未認(rèn)真履行耕地保護(hù)責(zé)任，非法改變耕地用途或破壞耕地層導(dǎo)致耕地生產(chǎn)能力降低時(shí)，政府有權(quán)終止履行合同，停發(fā)耕地保護(hù)補(bǔ)貼，并責(zé)令其在規(guī)定期限內(nèi)恢復(fù)耕地生產(chǎn)能力。

成都模式展現(xiàn)了運(yùn)用政府補(bǔ)貼的方式保護(hù)耕地發(fā)展權(quán)，但仍存在不足：首先，單純依靠從新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓金中籌集耕地保護(hù)基金，可能會(huì)有資金壓力，雖不足時(shí)可由財(cái)政資金補(bǔ)充，但也對(duì)地方財(cái)政能力提出了較高要求[20]。其次，基金仍然是冠以“補(bǔ)貼”名義，更像一種惠農(nóng)政策，而非耕地發(fā)展權(quán)受限而獲得的補(bǔ)償，發(fā)展權(quán)保護(hù)的意味無(wú)形之中被淡化，而這也正是我國(guó)完善耕地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐最需要解決的問(wèn)題。

（二）實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)：耕地發(fā)展權(quán)法定化

實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)是重塑我國(guó)耕地保護(hù)制度，使之更加公平有效的法理正當(dāng)性基礎(chǔ)和必由之路。目前各類實(shí)踐雖使耕地發(fā)展權(quán)在一定程度上得到了保護(hù)，卻未對(duì)耕地發(fā)展權(quán)正式確認(rèn)。而學(xué)者也大多傾向于討論土地發(fā)展權(quán)的保護(hù)模式，忽視了在規(guī)范層面對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，將耕地發(fā)展權(quán)法定化，是實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)。

耕地發(fā)展權(quán)法定化具有必要性：首先，只有在規(guī)范層面明確承認(rèn)耕地發(fā)展權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)者才能基于發(fā)展權(quán)主張發(fā)展權(quán)受限的補(bǔ)償，在此之上建構(gòu)耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)制度才成為可能。譬如，通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式對(duì)耕地發(fā)展權(quán)進(jìn)行保護(hù)但不給予耕地發(fā)展權(quán)確認(rèn)，使該措施僅停留在惠農(nóng)政策層面，而非生發(fā)于法律基礎(chǔ)之上具有內(nèi)在正當(dāng)性的權(quán)利補(bǔ)償要求。僅依靠政策難以保證發(fā)展權(quán)保護(hù)的穩(wěn)定和連貫，也無(wú)法賦予發(fā)展權(quán)受限主體堅(jiān)實(shí)正當(dāng)?shù)臋?quán)利依憑。其次，耕地發(fā)展權(quán)法定化才能實(shí)現(xiàn)增進(jìn)耕地保護(hù)制度效率的目標(biāo)。因?yàn)閲?guó)內(nèi)外實(shí)踐中發(fā)展權(quán)保護(hù)主要采取政府補(bǔ)貼和市場(chǎng)化交易兩種模式，都要求耕地發(fā)展權(quán)受限的權(quán)利人在其權(quán)利獲得保護(hù)后承擔(dān)起耕地保護(hù)義務(wù)，即不再改變土地的開(kāi)發(fā)用途或開(kāi)發(fā)程度。這種義務(wù)一般以行政協(xié)議或民事合同的方式進(jìn)行明確和固定，依賴于對(duì)耕地發(fā)展權(quán)法定化來(lái)確定其內(nèi)容和范圍。最后，耕地發(fā)展權(quán)法定化是對(duì)多年來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系下農(nóng)民與農(nóng)村對(duì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)的認(rèn)可與回應(yīng)。在規(guī)范層面明確耕地發(fā)展權(quán)，相當(dāng)于國(guó)家和社會(huì)承認(rèn)1986年以來(lái)農(nóng)民耕地發(fā)展權(quán)實(shí)際上處于受限狀態(tài)，農(nóng)民群體在中國(guó)快速發(fā)展過(guò)程中的奉獻(xiàn)理應(yīng)得到正式承認(rèn)和顯揚(yáng)。

四、耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)的制度建構(gòu)與具體路徑

（一）耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)制度整體建構(gòu)

在規(guī)范層面上明確耕地發(fā)展權(quán)，使之法定化，為實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)奠定了基礎(chǔ)。然而其完全實(shí)現(xiàn)，還需要周密的耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)制度建構(gòu)提供保障。耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)制度主要有兩種，以美國(guó)為代表的英美法系國(guó)家承認(rèn)土地發(fā)展權(quán)的獨(dú)立性，將之從所有權(quán)中分離，實(shí)行市場(chǎng)化保護(hù)。大陸法系地區(qū)則認(rèn)為其內(nèi)含于所有權(quán)之中，無(wú)法類型化為一種獨(dú)立的物權(quán)因而無(wú)法交易，主要由國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)償。但近年來(lái)，受限于國(guó)家財(cái)政能力，大陸法系國(guó)家和地區(qū)也有將土地發(fā)展權(quán)具體為土地的“容積”，從而通過(guò)市場(chǎng)化交易進(jìn)行保護(hù)的趨勢(shì)[16]。重慶的地票交易制度類似于市場(chǎng)化保護(hù)制度，而耕地保護(hù)基金則與政府保護(hù)模式更為接近。

在我國(guó)，對(duì)土地發(fā)展權(quán)應(yīng)采取哪一種保護(hù)制度是討論眾多的問(wèn)題。其中發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度（Transfer of Development Right）被較多提及，其以土地規(guī)劃分區(qū)為基礎(chǔ)，劃定作為土地保護(hù)區(qū)的出讓區(qū)（Sending Areas）和作為城市發(fā)展區(qū)的受讓區(qū)（Receiving Areas），出讓區(qū)的土地所有者可將其受限而無(wú)法行使的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓區(qū)的土地所有者，后者可疊加購(gòu)買的發(fā)展權(quán)與自己的土地發(fā)展權(quán)，增加了土地開(kāi)發(fā)密度和強(qiáng)度[21]。該制度既能為發(fā)展權(quán)受限的土地所有人提供補(bǔ)償并激勵(lì)其自覺(jué)保護(hù)耕地，從而彌補(bǔ)土地用途管制在公平與效率方面的不足，達(dá)到保護(hù)耕地、歷史古跡、環(huán)境敏感區(qū)的目的，又可促進(jìn)城市土地的高效利用，且市場(chǎng)化途徑減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，因而其在美國(guó)得到了迅速推廣[22]，也得到了很多中國(guó)學(xué)者的青睞[12,15-16]。然而，對(duì)于引入發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度以建構(gòu)市場(chǎng)化保護(hù)制度，仍存在不少顧慮之聲，如擔(dān)心該制度“與中國(guó)制度有著相當(dāng)不同的基礎(chǔ)，全面借鑒會(huì)涉及一連串的制度變動(dòng)”，制度轉(zhuǎn)換成本較高，及擔(dān)心中國(guó)目前多數(shù)地區(qū)不具備“科學(xué)合理的分區(qū)規(guī)劃政策、公眾對(duì)發(fā)展權(quán)制度的充分認(rèn)可、政府對(duì)市場(chǎng)的高效監(jiān)管”等外部性條件，在國(guó)內(nèi)會(huì)“水土不服”，難以成功運(yùn)作[14]。

事實(shí)上，通過(guò)對(duì)耕地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度進(jìn)行法律移植建構(gòu)市場(chǎng)化保護(hù)制度，具有操作空間與可能：首先，其主要影響將會(huì)集中于在土地權(quán)利制度方面，其他領(lǐng)域的相應(yīng)變動(dòng)有限。而我國(guó)土地權(quán)利制度并非停止發(fā)展的封閉體系，而是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終在豐富和完善，這造就了我國(guó)與傳統(tǒng)大陸法系以及英美法系不同的中國(guó)特色土地權(quán)利體系。如當(dāng)年集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，再到今日“三權(quán)分置”的實(shí)踐，無(wú)不印證了我國(guó)土地權(quán)利制度的生命力和創(chuàng)新發(fā)展的潛能。而且其發(fā)展過(guò)程中也不乏對(duì)其他地區(qū)理論與實(shí)踐的借鑒[16]，體現(xiàn)了我國(guó)土地權(quán)利制度具有強(qiáng)大包容性與適應(yīng)變化能力。更何況保護(hù)耕地發(fā)展權(quán)這種變化本身具有合理性，順應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。此外，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度是在現(xiàn)有耕地保護(hù)制度基礎(chǔ)上確認(rèn)耕地發(fā)展權(quán)及其可交易性，能很好嵌入現(xiàn)行耕地保護(hù)制度，不會(huì)破壞其設(shè)計(jì)思路與整體邏輯。因而制度轉(zhuǎn)換成本固然存在，但在可控范圍內(nèi)。其次，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的成功運(yùn)行確實(shí)有賴于一系列外部條件，但“公眾對(duì)發(fā)展權(quán)制度的充分認(rèn)可”通過(guò)對(duì)耕地發(fā)展權(quán)確認(rèn)即可有效建立，而“科學(xué)合理的分區(qū)規(guī)劃”“政府對(duì)市場(chǎng)的高效監(jiān)管”是可改進(jìn)的技術(shù)問(wèn)題，不應(yīng)成為實(shí)質(zhì)性障礙，即使在美國(guó)也并非從該制度實(shí)施伊始就具備有利的外部條件，而是在運(yùn)行中不斷完善。同時(shí)我國(guó)關(guān)于發(fā)展權(quán)保護(hù)的市場(chǎng)化探索中積累了不少經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建構(gòu)市場(chǎng)化保護(hù)制度非常有利。

反對(duì)建構(gòu)市場(chǎng)化保護(hù)制度的觀點(diǎn)，事實(shí)上回避了如何對(duì)發(fā)展權(quán)進(jìn)行保護(hù)的問(wèn)題。如若認(rèn)同土地發(fā)展權(quán)存在，又不認(rèn)可通過(guò)市場(chǎng)化保護(hù)，那么所剩方式只有政府補(bǔ)貼，而全國(guó)18多億畝耕地的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償不僅會(huì)給中央和地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，還會(huì)引發(fā)地區(qū)之間（如中部糧食主產(chǎn)區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)），央地之間關(guān)于保護(hù)責(zé)任如何分擔(dān)的討論，可行性明顯較低。相比之下，市場(chǎng)化保護(hù)模式具備諸多優(yōu)勢(shì)和成熟經(jīng)驗(yàn)，理應(yīng)成為我國(guó)耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)的制度選擇。但是我國(guó)的市場(chǎng)化發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度具體應(yīng)如何運(yùn)行，能否滿足我國(guó)耕地發(fā)展權(quán)的全部保護(hù)需要，需要何種配套措施，都需要進(jìn)一步分析與考量。

（二）市場(chǎng)化保護(hù)的具體路徑

1.建立區(qū)域性發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)市場(chǎng)。政府對(duì)國(guó)土空間的合理規(guī)劃是發(fā)展權(quán)市場(chǎng)化保護(hù)制度得以成功運(yùn)作的前提。在一定區(qū)域內(nèi)根據(jù)自然地理?xiàng)l件、環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口分布狀況、基礎(chǔ)設(shè)施配置情況，在廣泛論證、聽(tīng)取民意的基礎(chǔ)上規(guī)劃出基于社會(huì)公共利益的耕地保護(hù)區(qū)域，及重點(diǎn)進(jìn)行第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化建設(shè)的發(fā)展區(qū)域，并明確只有保護(hù)區(qū)域的土地才可出讓發(fā)展權(quán)，只有發(fā)展區(qū)域的土地才可受讓發(fā)展權(quán)，才能達(dá)到保護(hù)耕地與高效利用土地相平衡的理想效果。

在合理規(guī)劃基礎(chǔ)上，應(yīng)建立發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為發(fā)展權(quán)供求雙方主體之間的市場(chǎng)化交易提供平臺(tái)。關(guān)于市場(chǎng)規(guī)模問(wèn)題，也即發(fā)展權(quán)能的地理交易范圍內(nèi)需要給予細(xì)致考慮。全國(guó)統(tǒng)一的交易市場(chǎng)，理論上因涵蓋了全國(guó)的發(fā)展權(quán)出讓者與受讓者，能最大范圍進(jìn)行信息與資源的匹配從而便于交易。但發(fā)展權(quán)的價(jià)格形成機(jī)制會(huì)使得全國(guó)統(tǒng)一發(fā)展權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題。固然從權(quán)利角度來(lái)講，全國(guó)各地耕地發(fā)展權(quán)是平等的，均基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生，不因地理位置產(chǎn)出能力而有高低之別，農(nóng)戶擁有的耕地發(fā)展權(quán)多少只與其承包經(jīng)營(yíng)面積有關(guān)，即可量化為一定面積耕地享有一個(gè)單位的發(fā)展權(quán)，但發(fā)展權(quán)要進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行移轉(zhuǎn)就需要以價(jià)格形式表現(xiàn)，從出讓者角度來(lái)講，合理的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)價(jià)格至少應(yīng)涵蓋耕地保護(hù)的直接成本（耕地管護(hù)人工費(fèi)用和物質(zhì)投入?營(yíng)者簽訂發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)合同，約定發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的對(duì)價(jià)、時(shí)限的同時(shí)此處的耕地管護(hù)人工費(fèi)用與物質(zhì)投入，不包含因農(nóng)作物種植管理而付出的人力與物質(zhì)成本。因?yàn)榘l(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度旨在對(duì)于耕地受限的發(fā)展權(quán)的保護(hù)，也即其無(wú)法從事糧食耕種以外的其他用途的期待利益損失進(jìn)行彌補(bǔ)。發(fā)展權(quán)受限并不影響農(nóng)作物種植這一基本利用方式，而且農(nóng)作物售賣也有一定收入，其成本應(yīng)該單獨(dú)計(jì)算為農(nóng)業(yè)活動(dòng)成本，不應(yīng)計(jì)入耕地保護(hù)成本。），最好還能涵蓋耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本（作為其他用途的可能收益）。但我國(guó)各地自然條件和資源稟賦差異巨大，導(dǎo)致有些地區(qū)耕地保護(hù)成本較高（如華北部分地區(qū)因防止耕地鹽漬化或改良鹽堿化需要額外投入），同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡造成有些地區(qū)耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本較高（如長(zhǎng)三角地區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)最為活躍的地區(qū)，土地耕種和建廠或建造住宅出租之間收益差距巨大）。對(duì)這些地區(qū)的農(nóng)戶而言，符合期待的耕地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)價(jià)格相比其他地區(qū)較高，但對(duì)買受方而言土地發(fā)展權(quán)是抽象化的開(kāi)發(fā)權(quán)利，購(gòu)買哪個(gè)地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)主要受價(jià)格因素影響，如此就會(huì)出現(xiàn)價(jià)高者無(wú)人問(wèn)津，價(jià)低者供不應(yīng)求的現(xiàn)象，該制度無(wú)法順利運(yùn)行。如果政府對(duì)此進(jìn)行價(jià)格控制或指導(dǎo)，用全國(guó)一致的（或相差不大的）平均價(jià)格去促進(jìn)發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)交易，則難以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)成本較高地區(qū)發(fā)展權(quán)出讓人權(quán)利保護(hù)的“結(jié)果公平”，一旦耕地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)收入無(wú)法涵蓋耕地保護(hù)成本，發(fā)展權(quán)出讓人的物質(zhì)補(bǔ)償不足，心理期待難以實(shí)現(xiàn)，其保護(hù)耕地的積極性就會(huì)降低，耕地保護(hù)的實(shí)際效果將難以得到保障。

因此建立區(qū)域性發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)定只有該區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展權(quán)供需雙方才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化交易是較為符合實(shí)際的選擇（事實(shí)上美國(guó)的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度也都限定到一州或一縣的范圍內(nèi)實(shí)施）。一定區(qū)域內(nèi)（比如省內(nèi)城市間或同一省區(qū)內(nèi)或位置臨近且經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的省區(qū)間）資源稟賦接近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較小，耕地保護(hù)成本相對(duì)而言較為接近，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)價(jià)格差值較小，供需雙方在此基礎(chǔ)上匹配能夠保證市場(chǎng)交易順利進(jìn)行。同時(shí)建設(shè)區(qū)域性發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)市場(chǎng)，需要?jiǎng)澏▍^(qū)域內(nèi)的保護(hù)區(qū)域與發(fā)展區(qū)域，可促進(jìn)對(duì)區(qū)域整體功能定位、產(chǎn)業(yè)布局等的綜合規(guī)劃。這與我國(guó)目前構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，促進(jìn)區(qū)域資源共享與深度融合的戰(zhàn)略相符，能夠最大程度上促進(jìn)區(qū)域內(nèi)土地資源高效利用，用區(qū)域內(nèi)相互銜接配合取代同質(zhì)化建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

2.豐富移轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)的多元應(yīng)用方式。在我國(guó)現(xiàn)有實(shí)踐中，受讓一方對(duì)通過(guò)移轉(zhuǎn)得到的發(fā)展權(quán)的應(yīng)用途徑單一，只能以其置換受讓區(qū)域內(nèi)同等面積耕地，改變用途成為建設(shè)用地?？紤]到目前我國(guó)城市內(nèi)和城市近郊相當(dāng)一部分耕地已經(jīng)通過(guò)征地方式轉(zhuǎn)變用途，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)內(nèi)可供轉(zhuǎn)化用途的耕地存量有限，即使購(gòu)買發(fā)展權(quán)之后也無(wú)法找到合適的地塊使用，買方就會(huì)減少，市場(chǎng)化保護(hù)制度難以運(yùn)行。事實(shí)上，將發(fā)展權(quán)的應(yīng)用方式限定于改變相同面積耕地的使用用途，仍然是受到“占補(bǔ)平衡”政策的思路影響，希望在不影響耕地保有量指標(biāo)總量的前提下通過(guò)發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的空間調(diào)劑，為城市發(fā)展“找指標(biāo)”。但發(fā)展權(quán)本身不僅包含改變土地開(kāi)發(fā)用途，還包含改變土地開(kāi)發(fā)程度或強(qiáng)度的權(quán)利。土地的建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率都可歸屬于土地開(kāi)發(fā)程度或強(qiáng)度的范疇，如果將移轉(zhuǎn)得到的發(fā)展權(quán)的應(yīng)用拓寬到這些領(lǐng)域，例如在符合總體規(guī)劃前提下，受讓發(fā)展權(quán)一方將建筑密度低的建筑物改造成建筑密度高的建筑物[20]（如老舊居民小區(qū)改造），或者將容積率低的平面商業(yè)街區(qū)改造成容積率高的商業(yè)樓宇，那么市場(chǎng)化保護(hù)制度便能因擁有廣泛的應(yīng)用途徑而更好運(yùn)行，同時(shí)也能促進(jìn)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)入地區(qū)的土地資源高效利用。至于發(fā)展權(quán)換算成開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的具體方式，則有很多的域外經(jīng)驗(yàn)可供參考[23]。

3.完善發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的配套機(jī)制。發(fā)展權(quán)市場(chǎng)化保護(hù)模式還需要一系列配套機(jī)制保證其運(yùn)行。比如個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)者作為出讓方直接在市場(chǎng)上尋找受讓方，溝通成本過(guò)高，議價(jià)能力較弱。因而類似重慶的土地交易所或美國(guó)的發(fā)展權(quán)銀行，可在劃定的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)區(qū)域內(nèi)建立非盈利性質(zhì)的中間機(jī)構(gòu)，出讓一方可直接將發(fā)展權(quán)出讓給該機(jī)構(gòu)，有需求的受讓者可到該機(jī)構(gòu)購(gòu)買，這樣不僅可保證交易的效率與便利，還能通過(guò)儲(chǔ)備一定發(fā)展權(quán)的方式穩(wěn)定供求市場(chǎng)。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與承包經(jīng)營(yíng)者簽訂發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)合同，約定發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的對(duì)價(jià)、時(shí)限的同時(shí)?根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第21條的規(guī)定，“耕地的承包期為三十年“”前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)合同的年限不應(yīng)超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)期限，在制度設(shè)計(jì)時(shí)可以考慮時(shí)限區(qū)分不同的幾檔，由承包經(jīng)營(yíng)者自由選擇，譬如可以設(shè)定為5、10、15、20、30年，承包經(jīng)營(yíng)者如果考慮到一定時(shí)期后發(fā)展權(quán)的價(jià)格可能會(huì)有波動(dòng)，可以選擇較短年限，合同到期后可以再次進(jìn)行移轉(zhuǎn)。案是推動(dòng)增減掛鉤指標(biāo)的“跨省調(diào)劑”，允許鼓勵(lì)幫扶省份購(gòu)買經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)省區(qū)的節(jié)余指標(biāo)，要對(duì)耕地保護(hù)的數(shù)量或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作出約定，并約定違約責(zé)任。

耕地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)化模式制度能有效保護(hù)現(xiàn)有耕地資源和農(nóng)民群體利益，應(yīng)在我國(guó)耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)中起主導(dǎo)性作用，但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到僅依靠市場(chǎng)化交易無(wú)法完全滿足對(duì)于耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)的需要。因?yàn)槲覈?guó)各地之間發(fā)展存在差異，一些地區(qū)耕地?cái)?shù)量多，可轉(zhuǎn)出的發(fā)展權(quán)多，但區(qū)域內(nèi)建設(shè)需要并不旺盛，購(gòu)入發(fā)展權(quán)的需要少，如果單一依靠市場(chǎng)化保護(hù)制度，區(qū)域內(nèi)將供過(guò)于求，發(fā)展權(quán)無(wú)法得到完全保護(hù)。這一現(xiàn)象與增減掛鉤政策實(shí)行時(shí)出現(xiàn)的情況類似，國(guó)土資源部對(duì)此采取的方案是推動(dòng)增減掛鉤指標(biāo)的“跨省調(diào)劑”，允許鼓勵(lì)幫扶省份購(gòu)買經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)省區(qū)的節(jié)余指標(biāo)?根基金來(lái)源可考慮本就以“耕地保護(hù)和開(kāi)發(fā)”為設(shè)立目的的建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓金〔2018〕4號(hào)）。。但如果發(fā)展權(quán)也可在劃定的各發(fā)展權(quán)交易區(qū)域之間移轉(zhuǎn)或者以項(xiàng)目方式對(duì)應(yīng)交易，可能出現(xiàn)的情況是發(fā)達(dá)地區(qū)大量購(gòu)進(jìn)較不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展權(quán)，如此雖可解決后者的耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)問(wèn)題，卻沒(méi)有為這些地區(qū)未來(lái)發(fā)展預(yù)留空間，造成其在日后無(wú)法獲得足夠可利用的國(guó)土空間資源而使自身發(fā)展受限，加大地區(qū)間發(fā)展失衡。此外，經(jīng)濟(jì)周期變化也使得市場(chǎng)化模式無(wú)法為耕地發(fā)展權(quán)提供周全保護(hù)，如經(jīng)濟(jì)低迷期發(fā)展權(quán)市場(chǎng)也將出現(xiàn)價(jià)格較低、供過(guò)于求的情況，有必要通過(guò)輔助性手段保護(hù)耕地發(fā)展權(quán)。耕地保護(hù)事關(guān)公共福祉，市場(chǎng)化模式所不及的部分由公共財(cái)政補(bǔ)充。可借鑒成都市耕地保護(hù)基金的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上建立全國(guó)性耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)基金，由專門(mén)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)?；饋?lái)源可考慮本就以“耕地保護(hù)和開(kāi)發(fā)”為設(shè)立目的的建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓金?根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第21條的規(guī)定，“耕地的承包期為三十年”“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”，發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)合同的年限不應(yīng)超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)期限，在制度設(shè)計(jì)時(shí)可以考慮時(shí)限區(qū)分不同的幾檔，由承包經(jīng)營(yíng)者自由選擇，譬如可以設(shè)控的思路已經(jīng)成為了學(xué)界和制度設(shè)計(jì)者的共識(shí)定為5年，10年，15年，20年，30年，承包經(jīng)營(yíng)者如果考慮到一定時(shí)期后發(fā)展權(quán)的價(jià)格可能會(huì)有波動(dòng)，就可以選擇較短年限，合同到期后可以再次進(jìn)行移轉(zhuǎn)。，二者成熟完善的征收管理制度可提供便利。通過(guò)地方政府作為代表與農(nóng)戶簽訂行政協(xié)議，約定耕地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及違約責(zé)任，作為發(fā)放耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)基金依據(jù)的同時(shí)，也可最大程度節(jié)約行政資源，提高治理效能。

五、結(jié)語(yǔ)

耕地保護(hù)制度利益失衡的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的耕地發(fā)展權(quán)受到了嚴(yán)格限制而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。耕地保護(hù)制度的公平與效率困境，折射了自然資源因承載財(cái)產(chǎn)與資源二重屬性所帶來(lái)的深層次矛盾，也引發(fā)了對(duì)如何處理國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益問(wèn)題的思考。

通過(guò)承認(rèn)耕地發(fā)展權(quán)，并建構(gòu)發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，以市場(chǎng)化的方式對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，不僅可有效地改進(jìn)現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的公平與效率問(wèn)題，還能緩解城鄉(xiāng)二元對(duì)立困局，促進(jìn)土地高效利用和區(qū)域融合，加快鄉(xiāng)村振興的步伐。目前我國(guó)正在進(jìn)行土地管理制度改革，轉(zhuǎn)變以行政指標(biāo)方式嚴(yán)控的思路已經(jīng)成為了學(xué)界和制度設(shè)計(jì)者的共識(shí)?《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法〉的通知》（自然資規(guī)〔2018〕4號(hào)）。，如何把握這次改革契機(jī)，為建立發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度提供更加精細(xì)化的設(shè)計(jì)方案，無(wú)疑是一個(gè)值得深入研究的命題。