楊青貴

一、引言

近年來，我國(guó)農(nóng)村人口生活方式發(fā)生重大變化，農(nóng)民代際差異逐漸拉大。在此背景下，現(xiàn)行宅基地制度強(qiáng)化保障功能所帶來的利用身份化和權(quán)利固定化，在一定程度上引起了宅基地閑置嚴(yán)重①有研究將宅基地閑置劃分為“建新不拆舊閑置、繼承宅基地閑置、批而不建閑置和外出務(wù)工季節(jié)性閑置”四種類型。參見魏暉、鞏前文：《農(nóng)村宅基地閑置的主要類型及分類治理對(duì)策》，載《世界農(nóng)業(yè)》2020 年第10 期。、利用率偏低等問題。數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年初，我國(guó)“農(nóng)村存量集體建設(shè)用地約19 萬平方公里，其中70%以上是宅基地”②林遠(yuǎn)：《要素市場(chǎng)化配置為主線 農(nóng)村土地改革向縱深推進(jìn)》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2020-07/08/c_1126208868.htm。。大量宅基地“雙閑置”③“雙閑置”是指在農(nóng)村人口流動(dòng)中，原有宅基地的閑置和不當(dāng)引導(dǎo)性村莊聚居中部分房屋、土地的閑置。，“超額”占用宅基地④參見宋志紅：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2019 年第3 期。、社會(huì)主體名為租賃實(shí)為買賣宅基地等問題較為突出。同時(shí)，宅基地使用權(quán)的“制度外”流轉(zhuǎn)和多元利用的常態(tài)化⑤參見陳基偉、徐小峰、章曉曼：《農(nóng)村宅基地的多元利用》，載《中國(guó)土地》2018 年第8 期。，對(duì)現(xiàn)行宅基地制度帶來了極大挑戰(zhàn)。這也突顯了宅基地財(cái)產(chǎn)功能重要性的逐漸提升以及科學(xué)平衡宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)功能關(guān)系，改革宅基地制度的迫切性。為此，中央提出以“三權(quán)分置”為方向的宅基地制度改革。

集體所有、一戶一宅、無償使用、限定面積、規(guī)劃管控、內(nèi)部流轉(zhuǎn)是我國(guó)現(xiàn)有的宅基地制度安排。⑥參見袁威：《宅基地制度改革要處理好四個(gè)關(guān)系》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020 年8 月12 日。這一制度呈現(xiàn)出較強(qiáng)的無償性、身份性、封閉化特征，嚴(yán)重制約了宅基地利用效率的提升。從義烏、樂清、德清、余江、瀘縣、大理、大足等地開展的宅基地“三權(quán)分置”探索來看，在堅(jiān)持集體所有制、耕地紅線、嚴(yán)格用途管制等要求下，宅基地作為集體建設(shè)用地的重要構(gòu)成，其利用狀況在很大程度上影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用地需求和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。開展宅基地“三權(quán)分置”改革，就是要通過科學(xué)的權(quán)利構(gòu)造，實(shí)現(xiàn)宅基地身份性與資產(chǎn)性的相對(duì)分離，并在農(nóng)民生存保障的前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)。⑦參見陳奕青、張富利：《宅基地“三權(quán)分置”的法律制度實(shí)現(xiàn)路徑探析》，載《社科縱橫》2020 年第7 期。這就需要堅(jiān)持宅基地制度改革的“底線”，重述宅基地制度的基本功能，再造宅基地產(chǎn)權(quán)體系。⑧參見董祚繼：《“三權(quán)分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，載《中國(guó)土地》2018 年第3 期。

同時(shí)，宅基地“三權(quán)分置”改革也成為解決宅基地集體所有權(quán)制度困局的重要契機(jī)。宅基地集體所有權(quán)并非純粹意義上的所有權(quán)，難以直接運(yùn)用傳統(tǒng)物權(quán)理論和制度闡釋落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。大多數(shù)地方將宅基地“三權(quán)分置”改革的重心放在宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的生成、宅基地使用權(quán)權(quán)能等方面，極少涉及落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的實(shí)踐探索?，F(xiàn)有理論研究也缺乏必要回應(yīng)。惟有以“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”為研究視閾，堅(jiān)持功能導(dǎo)向、系統(tǒng)闡發(fā)，充分挖掘相關(guān)實(shí)踐探索，方能縷清落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的目標(biāo)要求，構(gòu)建適應(yīng)性的落實(shí)宅基地集體所有權(quán)制度。

二、功能變遷下落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的要求

（一）宅基地制度基本功能的時(shí)代變遷

法律制度自有其功能，立法者亦望法律制度能發(fā)揮其預(yù)定功能。⑨參見王丹丹：《法律制度的功能及其異化——人民調(diào)解制度演變史》，載《政法論壇》2016 年第6 期?！氨Ｕ限r(nóng)村人口居住權(quán)，實(shí)現(xiàn)居者有其屋”是自改革開放以來宅基地使用權(quán)制度立法長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要目標(biāo)。⑩參見劉?。骸掇r(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2007 年第3 期。宅基地制度也被認(rèn)為是以戶為單位滿足集體成員“住有所居”需求，維系億萬農(nóng)民基本生存權(quán)利的重要制度。?參見孟勤國(guó)：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學(xué)評(píng)論》2015 年第4 期。保障功能作為宅基地之居住屬性與社會(huì)屬性融合的制度展現(xiàn)，早已深深植入我國(guó)宅基地制度。實(shí)際上，以保障功能為導(dǎo)向的宅基地制度并未否定非集體成員通過依法繼承或其他合法渠道取得宅基地使用權(quán)，也未否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性及其他屬性。?參見高圣平：《宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯》，載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第3 期。

學(xué)界普遍將財(cái)產(chǎn)功能與保障功能作為宅基地制度的基本功能來探討，圍繞兩者的有效兼容，曾提出兼顧實(shí)現(xiàn)“雙重功能”的方案?有學(xué)者建議，一方面要打通城鄉(xiāng)之間保障性住房的障礙阻隔，通過農(nóng)民保障房等形式將農(nóng)民納入城市住房保障范圍，探索城鄉(xiāng)一體的保障性住房體系；另一方面，要盡量放寬對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，尤其是突破流轉(zhuǎn)對(duì)象范圍，允許企業(yè)購買農(nóng)村的宅基地。參見劉見、李文杰：《正確處理農(nóng)村宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的關(guān)系》，載《西部財(cái)會(huì)》2020 年第1 期。，以及通過使社會(huì)保障功能回歸社會(huì)公共性并實(shí)現(xiàn)宅基地制度資產(chǎn)價(jià)值的有序回歸?有學(xué)者認(rèn)為，以資源無限性為假設(shè)以實(shí)現(xiàn)新增成員宅基地需求，從根本上否定了作為土地資源最原始屬性（稀缺性），導(dǎo)致宅基地市場(chǎng)交換價(jià)值及其資產(chǎn)功能實(shí)現(xiàn)的障礙。從保障功能到資產(chǎn)功能的逐步轉(zhuǎn)變，是宅基地制度實(shí)踐使然。參見張德元：《試析農(nóng)村宅基地的功能變遷》，載《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2012 年第2 期。、通過限制甚至禁止宅基地流動(dòng)維護(hù)宅基地保障功能?一些學(xué)者從宅基地流轉(zhuǎn)易導(dǎo)致農(nóng)民流離失所、村莊衰敗、出現(xiàn)土地食利階層、低水平過度城市化等問題，主張通過限制或者禁止流轉(zhuǎn)以維護(hù)宅基地制度的保障功能參見倪靜、楊慶媛、魯春陽：《重慶市江津區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配探析》，載《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）》2010 年第12 期；朱識(shí)義：《欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善》，載《求索》2010 年第1 期。等主張。從現(xiàn)有研究中，可總結(jié)出三點(diǎn)可借鑒的內(nèi)容：一是宅基地的要素和資產(chǎn)價(jià)值是設(shè)定宅基地制度功能的客觀依據(jù)。二是宅基地制度以住房保障功能為主，兼有財(cái)產(chǎn)及其他功能。三是按照公法邏輯設(shè)計(jì)的保障功能與以私權(quán)邏輯所構(gòu)造的財(cái)產(chǎn)功能之間存在嚴(yán)重的兼容問題?；谡丶w所有權(quán)的實(shí)踐缺位，宅基地在很大程度上已淪為農(nóng)戶私權(quán)之標(biāo)的物。

在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社向人民公社體制過渡進(jìn)程中，宅基地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住保障價(jià)值逐步形成。改革開放后，《土地管理法》等立法及相關(guān)政策堅(jiān)持宅基地“兩權(quán)分置”，通過明確成員以戶為單位申請(qǐng)和限制農(nóng)民買賣、出租并禁止農(nóng)戶將房屋及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體以外主體?事實(shí)上，我國(guó)是逐步禁止農(nóng)戶將房屋及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體以外主體的。1999 年5 月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理 嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39 號(hào)）明確規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！弊源碎_始，我國(guó)開始限制宅基地使用權(quán)主體范圍，但并未明確規(guī)定其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否能以戶為單位申請(qǐng)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。這意味著，城鎮(zhèn)居民通過申請(qǐng)或轉(zhuǎn)讓方式獲得宅基地使用權(quán)的路徑，在立法上被徹底“堵死”。直至《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71 號(hào)）規(guī)定，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民”，才將其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員排除在宅基地申請(qǐng)主體范圍。上述限制的逐步完善，實(shí)際上不斷加強(qiáng)、固化了宅基地向本集體成員福利供給的保障功能。，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生存權(quán)。?自德國(guó)《魏瑪憲法》（1919 年）起，生存權(quán)便被作為基本權(quán)利公之于世，是在近代市民憲法所保障的人權(quán)宣言的體系中前所未有的嶄新的基本人權(quán)。參見［日］大須賀明：《生存權(quán)論》，林浩譯，元照出版有限公司2001 年版，第3 頁。按此路徑，以農(nóng)戶成員之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為依據(jù)，將保障功能確立為宅基地制度的主要甚至唯一功能，實(shí)際造成了宅基地物權(quán)的身份固化，阻礙宅基地資源優(yōu)化配置利用。然而，宅基地制度的保障功能實(shí)質(zhì)上屬于社會(huì)保障的范疇，是在制度變遷中對(duì)國(guó)家社會(huì)保障不足的補(bǔ)充和歷史性代替。鑒此，宅基地權(quán)利中集體身份性與要素財(cái)產(chǎn)性的關(guān)系處理，成為宅基地“三權(quán)分置”改革的基本主線。

“宅基地分配的福利性，并不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性”。?同前注?。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，對(duì)于部分農(nóng)戶而言，宅基地的居住價(jià)值漸降、資產(chǎn)價(jià)值漸升。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)、城中村，?有學(xué)者認(rèn)為，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型逐漸深化，宅基地社會(huì)保障功能和生產(chǎn)功能在逐漸減弱，城中村和近郊村宅基地的資產(chǎn)增值功能在逐漸增強(qiáng)，使得這兩類農(nóng)村的宅基地相對(duì)價(jià)格上漲，形成外部利潤(rùn)，客觀上產(chǎn)生了宅基地管理制度變遷的需求。參見瞿理銅、朱道林：《基于功能變遷視角的宅基地管理制度研究》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015 年第4 期。宅基地制度對(duì)于農(nóng)戶而言，財(cái)產(chǎn)功能往往強(qiáng)于保障功能。事實(shí)上，宅基地使用權(quán)早已成為影響大多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)和發(fā)展的重要資產(chǎn)。一方面，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體，宅基地使用權(quán)作為法定財(cái)產(chǎn)權(quán)與宅基地集體財(cái)產(chǎn)權(quán)在集體所有制框架內(nèi)具有理論上的一致性。在不損害集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下，農(nóng)戶可以依法行使宅基地使用權(quán)。?有學(xué)者提出，“宅基地使用權(quán)及農(nóng)民住房的處分權(quán)能受限實(shí)際上說明了我國(guó)的土地政策及相關(guān)法律在公共利益（包括國(guó)家利益）和私人利益相沖突時(shí)優(yōu)先保護(hù)公共利益?！眳⒁妳菒圯x：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制目標(biāo)的反思及其修正》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2016 年第6 期。另一方面，《物權(quán)法》最早確認(rèn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶，早已成為理論和實(shí)務(wù)之共識(shí)，具有較強(qiáng)的社會(huì)基礎(chǔ)。如何適應(yīng)財(cái)產(chǎn)功能重要性快速上升，成為推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵動(dòng)因。

適應(yīng)新時(shí)代宅基地優(yōu)化配置與有效利用要求，須有序?qū)崿F(xiàn)宅基地制度基本功能的合理更新。宅基地制度對(duì)農(nóng)民基本生存權(quán)的住房保障功能“在未來一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)也不可能發(fā)生根本性變化”21同前注⑩。，仍將是宅基地制度的基本功能。在此前提下，鑒于農(nóng)民因生產(chǎn)生活方式變化而產(chǎn)生的分化，可將宅基地制度基本功能的更新路徑設(shè)計(jì)為兩個(gè)層次：在整體層面，以宅基地對(duì)主體的價(jià)值需求差異為依據(jù)，分類型、分階段推進(jìn)宅基地制度保障功能向社會(huì)保障制度的有序回歸。在具體層面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地對(duì)主體的主要價(jià)值差異，將農(nóng)民大體劃分為以城鎮(zhèn)生活為主的城鎮(zhèn)購房農(nóng)民、以農(nóng)村生活為主的城鎮(zhèn)購房農(nóng)民、以城鎮(zhèn)務(wù)工為主的城鎮(zhèn)未購房農(nóng)民、以農(nóng)村生活為主的農(nóng)民四類群體，針對(duì)性確立其對(duì)應(yīng)的宅基地制度基本功能并設(shè)計(jì)適應(yīng)性規(guī)則。其中，以城鎮(zhèn)生活為主的城鎮(zhèn)購房農(nóng)民、以農(nóng)村生活為主的城鎮(zhèn)購房農(nóng)民對(duì)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值需求遠(yuǎn)大于保障功能。在宅基地制度規(guī)則中，應(yīng)當(dāng)更加突出財(cái)產(chǎn)功能、弱化保障功能。以城鎮(zhèn)務(wù)工為主的城鎮(zhèn)未購房農(nóng)民、以農(nóng)村生活為主的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)更為突出宅基地制度的保障功能，并在此基礎(chǔ)上兼顧財(cái)產(chǎn)功能的適度實(shí)現(xiàn)。總之，從保障功能到保障功能與財(cái)產(chǎn)功能兼容的宅基地制度功能結(jié)構(gòu)，已成為落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的目標(biāo)導(dǎo)向。

（二）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的新要求

通過私法方案改造基于公權(quán)框架設(shè)置的宅基地制度，是形成“兩權(quán)分置”下農(nóng)戶宅基地權(quán)利高度集中、宅基地集體所有權(quán)嚴(yán)重缺失、宅基地資源利用效率問題的重要內(nèi)因。我國(guó)“兩權(quán)分置”的宅基地制度主要形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，是在公權(quán)力主導(dǎo)下形成和發(fā)展起來的。但進(jìn)入21 世紀(jì)后，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，理論和實(shí)務(wù)界普遍主張采取私法方案改造宅基地制度?！段餀?quán)法》首次在法律層面確定宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，并在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化維護(hù)宅基地制度的保障功能，加強(qiáng)宅基地使用權(quán)保護(hù)。加之農(nóng)民集體的非組織化影響、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期以來的缺位以及村民自治組織普遍缺少對(duì)集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)之經(jīng)濟(jì)職能的有效履行，因而宅基地所有權(quán)大多停留在所有制要求及立法規(guī)定層面。這顯然不符合集體所有制以及宅基地集體所有權(quán)制度的應(yīng)有要求和功能定位。

我國(guó)宅基地集體所有權(quán)仍具有極其寶貴的存在價(jià)值和實(shí)現(xiàn)意義。從根源來看，集體所有制內(nèi)在要求維護(hù)宅基地集體所有權(quán)并切實(shí)實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有之制度價(jià)值；從理論來看，宅基地集體所有權(quán)作為集體土地所有權(quán)的重要類型，是宅基地權(quán)利體系中的關(guān)鍵構(gòu)成，支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)尤其是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；從實(shí)踐來看，宅基地集體所有權(quán)是宅基地使用權(quán)及其相關(guān)私權(quán)的權(quán)源，也是實(shí)現(xiàn)宅基地制度改革邏輯自洽，確保相關(guān)實(shí)踐探索科學(xué)性與規(guī)范性之根本依據(jù)。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)作為中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，22參見韓立達(dá)等：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實(shí)現(xiàn)形式》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018 年第7 期。是對(duì)傳統(tǒng)宅基地制度所存在的宅基地集體所有權(quán)空虛化等問題的有效回應(yīng)。在形式上，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)旨在實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容的應(yīng)有回歸；在內(nèi)容上，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)重在適度實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)權(quán)能的增量；在邏輯上，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)著力確立宅基地集體所有權(quán)的基本功能并實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的科學(xué)架構(gòu)及邏輯自洽。

宅基地集體所有權(quán)具有極強(qiáng)的社會(huì)性23這里的社會(huì)性是相對(duì)于財(cái)產(chǎn)性而更多體現(xiàn)為集體利益乃至社會(huì)利益方面的特征，主要表現(xiàn)為宅基地集體所有權(quán)在制度變遷中所形成并承載的集體成員保障功能、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)功能、集體社區(qū)治理的政治功能、鄉(xiāng)村互助合作的文化功能。與財(cái)產(chǎn)性特征，并未完全遵循傳統(tǒng)私法中的財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化理論的發(fā)展進(jìn)路。在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，24新中國(guó)成立以來，我國(guó)宅基地集體所有權(quán)的歷史變遷，可劃分為四個(gè)階段，分別是宅基地私人所有權(quán)及其財(cái)產(chǎn)功能時(shí)期（1949-1957）、宅基地集體所有與使用分離的行程時(shí)期（1958-1981）、宅基地集體所有與使用分離的強(qiáng)化監(jiān)管時(shí)期（1982-2012）以及宅基地制度的功能變遷即改革探索時(shí)期（2013 年至今）。參見楊青貴：《進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地的實(shí)踐探索與制度回應(yīng)》，中國(guó)大地出版社2020 年版，第16-26 頁。宅基地集體所有權(quán)的社會(huì)性仍將明顯強(qiáng)于財(cái)產(chǎn)性。即使《物權(quán)法》頒布以來，我國(guó)宅基地集體所有權(quán)仍受制度慣性及實(shí)踐制約，仍未實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的絕對(duì)財(cái)產(chǎn)化。在此背景下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)具體包含兩層意思：一是實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能；二是確定并實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)承載的重要功能。換言之，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)并非單純要實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的去財(cái)產(chǎn)性或去社會(huì)性，而是在兩種屬性兼容的前提下科學(xué)界定并實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，以及基于宅基地社會(huì)性而承載的社會(huì)性義務(wù)。

基于“三權(quán)分置”下宅基地制度基本功能的導(dǎo)向性，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)探索須把握好如下基本要求：其一，明確宅基地集體所有權(quán)的“落實(shí)”目標(biāo)，即將集體所有制及相關(guān)要求有效融入基于私法路徑構(gòu)建的宅基地所有權(quán)制度，以之為基礎(chǔ)形成“三權(quán)分置”的宅基地權(quán)利體系。具體可分解為：以完善宅基地集體所有權(quán)權(quán)能為“點(diǎn)”目標(biāo)；以有效實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的價(jià)值取向與主要功能為“面”目標(biāo)；以“三權(quán)分置”權(quán)源為定位，以構(gòu)成邏輯自洽的宅基地權(quán)利體系則為“線”目標(biāo)。其二，豐富宅基地集體所有權(quán)的“落實(shí)”方式。這就需要按照宅基地“三權(quán)分置”私法構(gòu)建的目標(biāo)取向，以明確宅基地集體所有權(quán)權(quán)能為基礎(chǔ)，從所有權(quán)——資格權(quán)——使用權(quán)的理論邏輯和實(shí)踐理性中予以確定。其三，把握宅基地集體所有權(quán)的“落實(shí)”限度。在農(nóng)戶直接占有、利用乃至有限處分宅基地之實(shí)踐制約下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)與宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)存在一定的權(quán)益量增減的反比關(guān)系。堅(jiān)持集體所有的前提下保護(hù)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)（以及“三權(quán)分置”后的宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)）并協(xié)同實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的所有制要求，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的時(shí)代功能，成為廓清落實(shí)宅基地集體所有權(quán)之“限度”的主要考量。

三、落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的實(shí)踐探索

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)主體

鑒于成員集體不具有組織形態(tài)，無法自行行使宅基地集體所有權(quán)，《民法典》第262 條和《土地管理法》第11 條采取法定授權(quán)方式，確定集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織代表集體經(jīng)營(yíng)、管理。集體所有權(quán)的法定行使主體也成為落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的法定主體。對(duì)此，相關(guān)實(shí)踐探索大體形成了統(tǒng)一行使和分散行使兩種模式。其中，統(tǒng)一行使是指在現(xiàn)行法定授權(quán)方式所確定的主體框架內(nèi)，確定由某個(gè)主體統(tǒng)一承擔(dān)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的相關(guān)任務(wù)要求；分散行使則是指將現(xiàn)行法定授權(quán)方式所確定的主體作為落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的責(zé)任主體。浙江德清基于已按照《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》規(guī)定將村合作經(jīng)濟(jì)社作為社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，采取統(tǒng)一行使模式，將村股份經(jīng)濟(jì)合作社確定為宅基地集體所有權(quán)的行使主體，賦予其“依法享有占有、使用、收益、處置本社宅基地的權(quán)利，并有權(quán)按相關(guān)規(guī)定參與宅基地規(guī)劃”25《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第12 條。；除村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員會(huì)議或社員代表會(huì)議進(jìn)行集體商議并形成決議事項(xiàng)外，具體由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)宅基地管理事項(xiàng)26參見《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第13 條、第14 條。。重慶大足、浙江義烏則采用分散行使模式確定落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)主體。

（二）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利體系

通過賦權(quán)方式落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，是相關(guān)實(shí)踐探索的主要做法，契合宅基地集體所有權(quán)之權(quán)利屬性及其作為集體所有制的基本實(shí)現(xiàn)形式。盡管《民法典》“第二編 物權(quán)”沒有直接規(guī)定集體所有權(quán)的具體權(quán)能，但經(jīng)參考第263 條關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)“由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，以及按照無特別規(guī)定下適用“第二分編 所有權(quán)”之“一般規(guī)定”的基本原理，該法第240 條實(shí)際認(rèn)可宅基地集體所有權(quán)的“占有、使用、收益和處分”權(quán)能?；谡貙?duì)于農(nóng)戶建造住宅的專用性，以及“兩權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)實(shí)際為農(nóng)戶擁有之實(shí)際，集體土地所有權(quán)主體在實(shí)踐中并未真正獲得宅基地集體所有權(quán)的“占有、使用、收益和處分”等方面權(quán)利。在此背景下，除占有、使用、收益和處分等權(quán)能外，部分地方在實(shí)踐探索中提出了多個(gè)具體權(quán)利以落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。

一是宅基地集體收益權(quán)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體收取的宅基地有償使用費(fèi)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益調(diào)節(jié)金等費(fèi)用。在宅基地有償使用方面，重慶大足規(guī)定初次分配的農(nóng)戶宅基地在規(guī)定面積內(nèi)無償取得，但對(duì)于歷史原因超標(biāo)占用等三類情形采取有償使用27重慶大足實(shí)行有償使用的規(guī)定情形有三：一是對(duì)歷史形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用，因拆除超建（構(gòu)）筑物影響房屋整體安全等原因無法退出的宅基地；二是通過繼承等方式擁有一戶多宅且不愿退出的；三是非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地且不愿退出的。參見《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第17 條。，且有償使用費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)須每5 年由村民小組調(diào)整一次28參見《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第20 條。；浙江德清則“對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地和非本社社員使用宅基地”“經(jīng)合法繼承使用宅基地”等情形，實(shí)行有償使用29《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第13 條第4 項(xiàng)、第37 條。。在宅基地使用權(quán)收益調(diào)節(jié)金方面，重慶大足、浙江德清、浙江義烏均規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)須繳納相應(yīng)的收益金。在名稱上，重慶大足確定為“集體土地收益金”，浙江德清確定為“土地增值收益調(diào)節(jié)金”30《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第13 條第6 項(xiàng)。，浙江義烏稱之為“土地所有權(quán)收益”。有關(guān)收費(fèi)情形和標(biāo)準(zhǔn)，重慶大足和浙江德清的規(guī)定頗具研究?jī)r(jià)值，體現(xiàn)自治、法治與德治的融合，確保了穩(wěn)定性與發(fā)展性的統(tǒng)一。（表1）

表1 重慶大足和浙江德清宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益提取標(biāo)準(zhǔn)

二是宅基地資格認(rèn)定權(quán)。宅基地資格權(quán)是成員集體與集體成員關(guān)系范疇中集體成員權(quán)的重要體現(xiàn)。認(rèn)定宅基地資格權(quán)是成員集體確定集體成員權(quán)的重要內(nèi)容，是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的重要體現(xiàn)。基于集體成員權(quán)的社區(qū)性以及宅基地申請(qǐng)資格的既有制度慣性，宅基地資格權(quán)適合且應(yīng)當(dāng)確定為成員集體的基本權(quán)利。實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為《民法典》《土地管理法》確定的集體所有權(quán)的法定行使主體，是界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的組織范疇。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是宅基地資格權(quán)確定的基本依據(jù)。據(jù)此，現(xiàn)有相關(guān)地方探索中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為認(rèn)定主體符合法理且現(xiàn)實(shí)可行。在此框架內(nèi)，現(xiàn)有實(shí)踐中關(guān)于宅基地資格權(quán)認(rèn)定主體的設(shè)定，大體分為兩類：

一類是根據(jù)地方實(shí)際確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織。例如，盡管《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第9 條和第14 條并未直接規(guī)定宅基地資格權(quán)，但規(guī)定的宅基地申請(qǐng)條件及程序業(yè)已包含宅基地資格權(quán)認(rèn)定，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地資格權(quán)認(rèn)定主體。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在村、村內(nèi)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三類，但考慮到許多地方尚未建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此該辦法規(guī)定，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織召開“村民小組會(huì)議”討論確定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，由“村民委員會(huì)”初審?！按迕裥〗M會(huì)議”“村民委員會(huì)”均具備代表集體認(rèn)定宅基地資格權(quán)的法定權(quán)利。31參見《民法典》第262 條、《土地管理法》第11 條。

另一類則具體確定為村股份經(jīng)濟(jì)合作社?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確將經(jīng)濟(jì)合作社（也稱股份經(jīng)濟(jì)合作社）作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理職責(zé)。宅基地資格權(quán)認(rèn)定也是股份經(jīng)濟(jì)合作社代表集體行使集體所有權(quán)的重要內(nèi)容。從金華市中級(jí)人民法院《關(guān)于涉義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛裁判規(guī)則（試行）》第5 條第2 款規(guī)定來看，村集體是宅基地資格權(quán)的認(rèn)定主體?！兜虑蹇h農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第17 條規(guī)定，村股份經(jīng)濟(jì)合作社以“戶”為單位認(rèn)定本社社員的宅基地資格權(quán)，并建立《村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地資格權(quán)登記簿》?！兜虑蹇h農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第4 條第1 款明確規(guī)定，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一行使宅基地集體所有權(quán)；涉及村民小組的，則由村民小組委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一行使。

三是宅基地集體收回權(quán)。浙江德清在宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐探索中確立了宅基地集體收回權(quán)。村股份經(jīng)濟(jì)合作社作為宅基地集體所有權(quán)的行使主體，具體行使宅基地集體收回權(quán)。詳言之，宅基地集體收回權(quán)包括宅基地資格權(quán)的集體收回權(quán)和宅基地使用權(quán)的集體收回權(quán)。就前者而言，宅基地資格權(quán)事關(guān)集體成員“住有所居”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和宅基地制度的保障功能要求。為此，浙江德清規(guī)定原則上不得收回經(jīng)認(rèn)定的宅基地資格權(quán)，并將“應(yīng)當(dāng)收回”的情形限定為喪失集體成員身份、自愿退出、一戶多宅、拆遷安置對(duì)象、享受住房政策以及其他情形。32參見《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第23 條。就后者而言，為了降低宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓相對(duì)于抵押、出租、合作等其他流轉(zhuǎn)方式在產(chǎn)權(quán)變動(dòng)性及其帶來的負(fù)面影響，浙江德清將宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)的一并轉(zhuǎn)讓年限設(shè)定為“不得低于5 年，最高年限不超過30 年”33《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第40 條。；到期后，資格權(quán)人應(yīng)當(dāng)收回而不收回的，村股份經(jīng)濟(jì)合作社有權(quán)收回。

關(guān)于村股份經(jīng)濟(jì)合作社收回宅基地使用權(quán)后，該農(nóng)戶資格權(quán)是否應(yīng)當(dāng)一并收回的問題，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》未予以明確。但從前述關(guān)于宅基地資格權(quán)的集體收回權(quán)限制以及保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益，尤其是“住有所居”目標(biāo)來看，可判定德清并未一并收回宅基地資格權(quán)。一方面，集體土地所有權(quán)是村股份經(jīng)濟(jì)合作社擁有宅基地使用權(quán)收回權(quán)的正當(dāng)性所在。宅基地使用權(quán)收回權(quán)是宅基地集體所有權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容，是村股份經(jīng)濟(jì)合作社代表集體管理宅基地集體所有權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。另一方面，這一辦法并未將此作為收回宅基地資格權(quán)的規(guī)定情形，且基于“房地一體”原則，收回宅基地資格權(quán)必然影響宅基地上的房屋所有權(quán)，侵犯農(nóng)戶房屋產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，該辦法僅規(guī)定“有權(quán)”而非“應(yīng)當(dāng)”收回宅基地使用權(quán)。（表2）

表2 宅基地集體收回權(quán)的實(shí)踐探索情況

綜上可見，浙江德清規(guī)定的宅基地集體收回權(quán)，應(yīng)當(dāng)是村股份經(jīng)濟(jì)合作社依據(jù)宅基地集體所有權(quán)行使的，原則上僅針對(duì)宅基地使用權(quán)行使的收回權(quán)。但關(guān)于收回的宅基地使用權(quán)歸屬于集體還是宅基地資格權(quán)人，德清并未給出明確結(jié)論，現(xiàn)有代位權(quán)、無因管理等理論均存在解釋不足的問題。

四是宅基地集體回購權(quán)，即農(nóng)民集體依據(jù)宅基地集體所有權(quán)，按照市場(chǎng)規(guī)則購回宅基地使用權(quán)的一項(xiàng)權(quán)利。從浙江義烏、重慶大足等地實(shí)踐來看，宅基地集體收回權(quán)的主體是宅基地集體所有權(quán)主體即相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在適用條件方面，《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》第7 條規(guī)定，在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有優(yōu)先回購權(quán)?！吨貞c市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第24 條規(guī)定，“自愿有償退出農(nóng)村宅基地可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織回購”。盡管兩地規(guī)定的回購條件有差異，但均認(rèn)可宅基地集體回購權(quán)。關(guān)于宅基地集體回購權(quán)是否具有優(yōu)先性的問題，惟有浙江義烏肯定了宅基地集體回購權(quán)屬于“優(yōu)先回購權(quán)”，即在同等條件下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有優(yōu)先回購權(quán)；同時(shí)，義烏還規(guī)定“集體成員有優(yōu)先受讓權(quán)”，但沒有具體確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先回購權(quán)與集體成員優(yōu)先受讓權(quán)之間的優(yōu)先順位。此外，宅基地集體回購后，一般用于宅基地再分配、復(fù)墾為耕地、預(yù)留發(fā)展用地等用途。重慶大足還規(guī)定回購后按用途確定利用比例，即“首先預(yù)留一定面積用于農(nóng)村宅基地再分配，留足不低于20%的發(fā)展用地，剩余部分統(tǒng)籌用于發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)”34《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第24 條。。

（三）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的自治管理

宅基地的管理既是政府監(jiān)管的范疇，也是鄉(xiāng)村自治管理的重要方面。目前，有關(guān)宅基地利用的自治管理主要涉及宅基地的依法審批、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理、宅基地科學(xué)利用獎(jiǎng)勵(lì)以及宅基地違法利用處置等方面。宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)實(shí)踐探索也大多集中在宅基地權(quán)利架構(gòu)與實(shí)現(xiàn)形式方面，甚少涉及宅基地利用的自治管理。在此背景下，仍然可從部分實(shí)踐中梳理出有關(guān)自治管理的重要內(nèi)容。主要包括：

一是宅基地規(guī)劃參與權(quán)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展布局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃緊密相關(guān)。參與或開展宅基地規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃背景下農(nóng)民集體及其法定代表者落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的重要方式。對(duì)此，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第12 條規(guī)定，村股份經(jīng)濟(jì)合作社有權(quán)按規(guī)定參與宅基地規(guī)劃。

二是宅基地的依法審批。宅基地申請(qǐng)審批直接涉及成員集體的宅基地集體所有權(quán)和住房保障職責(zé)，須在成員集體范圍內(nèi)履行集體審議、批準(zhǔn)等程序。各地在實(shí)踐探索中基本上都明確將成員集體或其法定代表主體作為宅基地申請(qǐng)的接受、審批主體。例如，浙江德清規(guī)定由村股份合作經(jīng)濟(jì)社確定社員清冊(cè)，建立《村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地資格權(quán)登記簿》，接受宅基地資格權(quán)人落實(shí)宅基地的申請(qǐng)；分戶的，須經(jīng)村（居）民委員會(huì)審查。

三是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。許多地方在探索中注重宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式差異，確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的集體管理規(guī)則。例如，宅基地使用權(quán)抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的，須經(jīng)集體事前同意。對(duì)此，《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》第6 條第2 款規(guī)定，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓全部權(quán)利人須自愿一致，并征得村級(jí)組織同意?！痹偃?，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第33 條規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，抵押、出租、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，須經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社同意。此外，浙江德清在實(shí)踐探索中注重宅基地集體所有權(quán)主體及其法定代表主體對(duì)流轉(zhuǎn)履約的監(jiān)督作用，彰顯自治、法治與德治相融合的鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢(shì)功能。

四是宅基地利用的獎(jiǎng)懲。在激勵(lì)方面，重慶大足在宅基地“三權(quán)分置”探索中，逐步建立農(nóng)村宅基地節(jié)約獎(jiǎng)35《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第22 條規(guī)定，由“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決定可以適當(dāng)給予農(nóng)村宅基地節(jié)約獎(jiǎng)”。。關(guān)于宅基地違法利用處置，除少數(shù)地方實(shí)踐有所涉及外，大部分實(shí)踐探索并未明確規(guī)定集體土地所有權(quán)主體及其法定行使主體在宅基地違法利用處置中的職權(quán)職責(zé)。例如，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第13 條規(guī)定，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社按照有關(guān)規(guī)定對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地和非本社社員使用宅基地實(shí)行有償使用，負(fù)責(zé)其他涉及宅基地管理的事項(xiàng)。再如，《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第27 條規(guī)定，村民委員會(huì)、村民小組應(yīng)當(dāng)建立日常巡查機(jī)制，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止宅基地違法行為，并向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府報(bào)告。

四、落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的制度因應(yīng)

基于制度慣性和實(shí)踐現(xiàn)狀制約以及既有研究和實(shí)踐的重心偏差，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)相關(guān)探索主要面臨落實(shí)宅基地集體所有權(quán)與保護(hù)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系不明確，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的邊界模糊、地區(qū)差異、聯(lián)動(dòng)性弱等問題。對(duì)此，亟須堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，充分借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法，構(gòu)建適應(yīng)性的落實(shí)宅基地集體所有權(quán)相關(guān)制度。

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的制度目標(biāo)

基于落實(shí)宅基地集體所有權(quán)與宅基地“三權(quán)分置”改革的從屬性，不宜單獨(dú)設(shè)定落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的制度目標(biāo)，而須遵從適用宅基地“三權(quán)分置”之制度目標(biāo)。在此前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的制度目標(biāo)宜設(shè)定為宏觀目標(biāo)、中觀目標(biāo)及微觀目標(biāo)。其中，宏觀目標(biāo)主要取決于社會(huì)主義集體所有制的基本要求以及落實(shí)宅基地集體所有權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”中的功能定位。據(jù)此，可將之確定為形成完善的宅基地權(quán)利體系，實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的制度功能。中觀目標(biāo)應(yīng)定位為協(xié)調(diào)宅基地制度的保障功能與財(cái)產(chǎn)功能，解決日益突出的農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費(fèi)問題，36據(jù)《2020 年集體建設(shè)用地投資策略》顯示，當(dāng)前宅基地規(guī)模約為850 億平方米，約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的一半；宅基地閑置面積達(dá)到16.43 億平方米。參見《出不去、進(jìn)不來，133 億平方米沉睡宅基地如何喚醒？》，載騰訊網(wǎng)，https://xw.qq.com/cmsid/20191121A02FC600。盤活利用閑置宅基地，37這也是《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《2020 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出的重要任務(wù)。促進(jìn)宅基地資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地資源集約節(jié)約利用。有效確定并實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的基本權(quán)能及其相應(yīng)的自治管理，則是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的微觀目標(biāo)。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于以權(quán)利為抓手的系統(tǒng)化制度構(gòu)建方案。

（二）宅基地集體保障功能的理性回歸

向成員福利供給宅基地，以實(shí)現(xiàn)“戶有所居”，是基于集體與成員關(guān)系而設(shè)定，是宅基地集體所有權(quán)“社會(huì)性義務(wù)”的體現(xiàn)。實(shí)際上，住房保障作為公共產(chǎn)品，理應(yīng)屬于社會(huì)保障體系的重要構(gòu)成。包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民均為社會(huì)保障的服務(wù)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)其“住有所居”亦是社會(huì)保障中住房保障制度的基本目標(biāo)?；诮?jīng)濟(jì)體制及歷史因素，我國(guó)將農(nóng)民從住房保障制度中人為剝離開來，通過集體福利性供給宅基地方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“住有所居”的目標(biāo)，事實(shí)上形成了游離于社會(huì)性住房保障體系之外的集體住房保障模式。這一集體住房保障模式與社會(huì)性住房保障體系是基本割裂的，有違城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化以及社會(huì)保障體系的全覆蓋要求。農(nóng)民作為社會(huì)公眾中的重要群體，理應(yīng)平等享有國(guó)家提供的公共服務(wù)，擁有與城鎮(zhèn)居民平等獲得政府住房保障的權(quán)利?；诶硇耘c現(xiàn)實(shí)的權(quán)衡可得出的結(jié)論是：在條件成熟時(shí)，理應(yīng)逐步將保障功能從宅基地集體所有權(quán)上分離出來，使之有序回歸國(guó)家住房保障制度范疇。這里的成熟條件主要包括：一是國(guó)家實(shí)現(xiàn)住房保障城鄉(xiāng)全覆蓋之能力，尤其是主要承擔(dān)住房保障職責(zé)的縣級(jí)以上地方政府的供給能力。二是在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，對(duì)于宅基地使用權(quán)主體而言，宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值高于居住價(jià)值，已成為普遍現(xiàn)象。三是社會(huì)公眾尤其是廣大農(nóng)民群體對(duì)宅基地制度不應(yīng)承載過多的保障功能，已取得普遍性共識(shí)。

（三）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)主體

目前，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)主體主要由基層政府和成員集體構(gòu)成。其中，基層政府是推動(dòng)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的公法主體，在行政職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)推動(dòng)落實(shí)好宅基地集體所有權(quán)；成員集體依法行使宅基地集體所有權(quán)，在宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐中具體承擔(dān)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)?，F(xiàn)有實(shí)踐中形成的統(tǒng)一行使和分散行使模式，各具優(yōu)勢(shì)，但各自也存在明顯不足?；谟行?shí)現(xiàn)宅基地資源優(yōu)化配置和宅基地要素價(jià)值、宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能之考量，結(jié)合村一級(jí)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際地位和優(yōu)勢(shì)作用，宜整合兩種行使模式而形成兼容模式，即建議在不改變現(xiàn)有立法規(guī)定的前提下，由（社區(qū)）村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社（經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社）38《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于啟用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名稱統(tǒng)一為“××縣（市、區(qū)）××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）××村（社區(qū)）××組股份經(jīng)濟(jì)合作社（經(jīng)濟(jì)合作社）”，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織名稱統(tǒng)一為“××縣（市、區(qū)）××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）××村（社區(qū)）股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社（經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社）”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名稱統(tǒng)一為“××縣（市、區(qū)）××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合總社（經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社）”。統(tǒng)一代表村、組落實(shí)宅基地集體所有權(quán)；涉及組一級(jí)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的事項(xiàng)，由組股份經(jīng)濟(jì)合作社（經(jīng)濟(jì)合作社）委托（社區(qū)）村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社（經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社）行使。

（四）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利體系

構(gòu)建整體性的落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利體系，是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的關(guān)鍵抓手，也是有效推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革的重要保障?；谡丶w所有權(quán)的物權(quán)屬性及其內(nèi)容的社會(huì)性、復(fù)雜性，可將落實(shí)宅基地集體所有權(quán)相關(guān)權(quán)利分解為三級(jí)權(quán)利體系。具體構(gòu)成如下：

第一級(jí)權(quán)利為宅基地集體所有權(quán)，是第二級(jí)權(quán)利和第三級(jí)權(quán)利的權(quán)源。

第二級(jí)權(quán)利則以宅基地集體所有權(quán)的基本權(quán)能為依據(jù)，具體劃分為宅基地集體占有權(quán)、宅基地集體利用權(quán)、宅基地集體收益權(quán)、宅基地集體處分權(quán)、宅基地集體管理權(quán)五類。

第三級(jí)權(quán)利則是對(duì)第二級(jí)權(quán)利的細(xì)分，即將宅基地集體占有權(quán)分解為宅基地集體自主占有權(quán)和宅基地集體他主占有權(quán)；將宅基地集體利用權(quán)分解為宅基地資格認(rèn)定權(quán)、宅基地集體分配權(quán)以及宅基地集體回購權(quán)；將宅基地集體收益權(quán)分解為宅基地集體收益實(shí)現(xiàn)權(quán)和宅基地集體收益分配權(quán)；將宅基地集體處分權(quán)分解為宅基地集體收回權(quán)和宅基地用途變更權(quán)；將宅基地集體管理權(quán)分解為宅基地規(guī)劃參與權(quán)和宅基地流轉(zhuǎn)管理權(quán)。

以上第一至第三級(jí)權(quán)利共同構(gòu)成落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利體系，呈現(xiàn)出從權(quán)源性權(quán)利到具體權(quán)利的邏輯延伸。在立法上，第一級(jí)權(quán)利已經(jīng)以集體所有權(quán)的形式被規(guī)定到《民法典》中。第二級(jí)權(quán)利中的宅基地集體占有權(quán)、宅基地集體利用權(quán)、宅基地集體收益權(quán)、宅基地集體處分權(quán)作為宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能權(quán)力化的結(jié)果，已內(nèi)在包含在宅基地集體所有權(quán)中，尚無直接納入立法之必要。但第二級(jí)權(quán)利中的宅基地集體管理權(quán)仍有必要以“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督宅基地利用”的方式納入《土地管理法》。此外，盡管許多第三級(jí)權(quán)利已經(jīng)包含在對(duì)應(yīng)的第二級(jí)權(quán)利中，但從實(shí)踐需求來看，仍須在《土地管理法》或未來制定的宅基地相關(guān)立法中以權(quán)利方式明確宅基地資格認(rèn)定權(quán)、宅基地集體收益權(quán)（宅基地集體收益實(shí)現(xiàn)權(quán)和宅基地集體收益分配權(quán)）、宅基地集體收回權(quán)、宅基地規(guī)劃參與權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)管理權(quán)等權(quán)利。

（五）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的制度保障

落實(shí)宅基地集體所有權(quán)仍須從立法與政策、理論與實(shí)踐兩個(gè)維度構(gòu)建體系性的制度保障。主要措施包括：其一，加快推進(jìn)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法，為規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法履行落實(shí)宅基地集體所有權(quán)職責(zé)提供法律依據(jù)。在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)方面，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》重在明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)，以及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履職的監(jiān)督、管理；《民法典》是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的三級(jí)權(quán)利體系中許多法定權(quán)利的基本法律依據(jù)；《土地管理法》則是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)中自治、管理類權(quán)利及相關(guān)監(jiān)管規(guī)則設(shè)定的依據(jù)。以上三部立法從不同角度，以具有差異性的適用范圍為基礎(chǔ)，協(xié)同推動(dòng)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。其二，宅基地“三權(quán)分置”改革的協(xié)同設(shè)計(jì)。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革內(nèi)容的重要構(gòu)成，與宅基地“三權(quán)分置”其他改革共同構(gòu)成整體性的宅基地制度。這就需要：一方面，按照宅基地“三權(quán)分置”的目標(biāo)要求，將落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)與保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)進(jìn)行有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)相關(guān)措施有效兼容。另一方面，仍須堅(jiān)持落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的探索與農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的協(xié)同探索。其三，同步建設(shè)宅基地“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，重點(diǎn)防治落實(shí)宅基地集體所有權(quán)面臨與現(xiàn)行法律政策慣性的協(xié)調(diào)、與傳統(tǒng)“兩權(quán)分置”下農(nóng)民乃至公眾固有私權(quán)意識(shí)和認(rèn)知的沖突，以及由此而引發(fā)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

五、余論

從我國(guó)土地制度改革歷程來看，宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)仍須沿著“實(shí)踐探索——制度回應(yīng)——實(shí)踐應(yīng)用——制度完善”的制度改革路徑逐步推進(jìn)。從實(shí)踐探索和理論研究來看，推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”亟須系統(tǒng)回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”面臨的各種理論命題。這就需要按照從宅基地價(jià)值到宅基地制度功能的分析進(jìn)路，為探索形成宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)理論和制度提供目標(biāo)和方向指引。集體土地所有權(quán)作為宅基地制度中的最基本權(quán)利，是宅基地上其他權(quán)利的權(quán)源，從根本上決定了宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利架構(gòu)路徑。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)并非宅基地“三權(quán)分置”改革的簡(jiǎn)單宣示，更是解決宅基地“兩權(quán)分置”下權(quán)利結(jié)構(gòu)痼疾，矯正宅基地集體所有權(quán)功能取向，完善宅基地集體所有權(quán)制度的重要契機(jī)。

本文立足宅基地制度的基本功能定位，在宅基地“三權(quán)分置”的框架體系內(nèi)，充分挖掘相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以權(quán)利為抓手，探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的相關(guān)理論和制度設(shè)計(jì)。然而，宅基地“三權(quán)分置”改革仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，既要協(xié)調(diào)好落實(shí)宅基地集體所有權(quán)與保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的關(guān)系，又要回應(yīng)好如何落實(shí)宅基地集體所有權(quán)以及落實(shí)宅基地集體所有權(quán)所須堅(jiān)持的限度，形成落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的具體制度，避免出現(xiàn)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)要求的“空泛化”?？傊鋵?shí)宅基地集體所有權(quán)仍須在法治軌道上推進(jìn)相關(guān)實(shí)踐探索，仍須將落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的基本要求和制度實(shí)現(xiàn)置于宅基地“三權(quán)分置”的制度體系中，以實(shí)現(xiàn)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)與相關(guān)改革措施的體系性協(xié)同。