文/李競(jìng)

《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》（原國(guó)家安監(jiān)總局令第55號(hào)公布，第79號(hào)修正）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“55號(hào)令”）第二條第一款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事列入《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》的危險(xiǎn)化學(xué)品的經(jīng)營(yíng)（包括倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)）活動(dòng)，適用本辦法”。就危險(xiǎn)化學(xué)品的經(jīng)營(yíng)許可而言，目前主要適用55號(hào)令的相關(guān)規(guī)定。筆者長(zhǎng)期從事危險(xiǎn)化學(xué)品行政許可審查工作，在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可在法律條款及適用方面存在一些問(wèn)題，故提出來(lái)進(jìn)行探討，旨在為國(guó)家法規(guī)建設(shè)提供一些參考。

燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可有關(guān)問(wèn)題

根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二條第三款規(guī)定：“本條例所稱(chēng)燃?xì)?，是指作為燃料使用并符合一定要求的氣體燃料，包括天然氣（含煤層氣）、液化石油氣和人工煤氣等?！睂?duì)照《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》（2015版），天然氣、液化石油氣和煤氣都屬于危險(xiǎn)化學(xué)品，依照55號(hào)令經(jīng)營(yíng)燃?xì)庑柁k理危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“?；C”）。但是依據(jù)55號(hào)令第二條第二款規(guī)定：“民用爆炸物品、放射性物品、核能物質(zhì)和城鎮(zhèn)燃?xì)獾慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，不適用本辦法”。這就在55號(hào)令中對(duì)于燃?xì)獾慕?jīng)營(yíng)給予了豁免，不需要辦理危化證，也是為了與《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定相適應(yīng)。

但是根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定：“燃?xì)庾鳛楣I(yè)生產(chǎn)原料的使用，不適用本條例?！睋Q言之，作為工業(yè)生產(chǎn)原料用途的燃?xì)獾慕?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)辦理?；C，其經(jīng)營(yíng)許可需適用55號(hào)令。這個(gè)工業(yè)生產(chǎn)原料用途僅從字面上看可以理解為是作為工業(yè)生產(chǎn)原料參與化學(xué)反應(yīng)的，比如用天然氣作為原料生產(chǎn)氮肥。

但是用天然氣進(jìn)行切割作業(yè)，是不是也屬于工業(yè)生產(chǎn)原料用途呢？不少燃?xì)夤芾聿块T(mén)對(duì)于工業(yè)生產(chǎn)原料的理解是，只要燃?xì)庥糜诠I(yè)用途就不是其監(jiān)管的范疇。對(duì)此，《國(guó)家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于燃?xì)獍踩S可有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（安監(jiān)總廳政法函〔2015〕227號(hào)）明確解釋?zhuān)骸鞍踩a(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)核發(fā)的天然氣、液化石油氣等經(jīng)營(yíng)許可證的范圍，應(yīng)限于工業(yè)生產(chǎn)原料等非燃料用途”。這就將燃?xì)庥米髑懈顨怏w用途的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)排除在外，無(wú)需辦理危化證，但是對(duì)于這個(gè)解釋?zhuān)細(xì)夤芾聿块T(mén)認(rèn)為對(duì)其不存在約束力，因此很多用于切割的液化石油氣或天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)還是辦理了?；C而不是燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證。

另外，有的新建天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)在建設(shè)時(shí)沒(méi)有明確天然氣的用途究竟是民用燃料還是工業(yè)生產(chǎn)原料用途，需要通過(guò)后續(xù)市場(chǎng)的拓展才能進(jìn)一步明確，這就導(dǎo)致從建設(shè)階段介入的監(jiān)管部門(mén)究竟應(yīng)該是應(yīng)急管理部門(mén)還是城管燃?xì)獠块T(mén)存在爭(zhēng)議。有的天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)在建設(shè)時(shí)是按照民用燃料用途進(jìn)行監(jiān)管并取得了《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證》，但是后續(xù)又想拓展進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)原料用途的業(yè)務(wù)，這個(gè)時(shí)候需辦理危化證，但是應(yīng)急管理部門(mén)會(huì)認(rèn)為其建設(shè)時(shí)沒(méi)有按照原安監(jiān)總局的規(guī)定履行安全設(shè)施“三同時(shí)”手續(xù)而無(wú)法辦理。

油氣輸送管道經(jīng)營(yíng)許可有關(guān)問(wèn)題

依據(jù)原國(guó)家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于油氣輸送管道安全監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函（安監(jiān)總廳管三函〔2016〕84號(hào)）第一條：“關(guān)于油氣輸送管道企業(yè)申請(qǐng)相關(guān)安全生產(chǎn)許可問(wèn)題，我局已函詢(xún)國(guó)務(wù)院法制辦。在得到國(guó)務(wù)院法制辦回復(fù)前，油氣輸送管道企業(yè)暫依照《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》（國(guó)家安全監(jiān)管總局令第55號(hào)）第五條、第六條、第八條規(guī)定，辦理危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證?！?/p>

目前，很多城市城區(qū)范圍內(nèi)的油氣輸送管道企業(yè)多半是天然氣輸送管道企業(yè)，這類(lèi)企業(yè)納入城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾?，但是油氣長(zhǎng)輸管道企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可辦理存在難題。以湖南中石油昆侖湘婁邵天然氣管道為例，該管道起點(diǎn)為湘潭，途經(jīng)婁底，終點(diǎn)為邵陽(yáng)，跨越了湖南省3個(gè)地級(jí)市。按照55號(hào)令，由設(shè)區(qū)的市級(jí)安監(jiān)部門(mén)核發(fā)?；C，但是該管道隸屬于注冊(cè)地址位于婁底的湖南中石油昆侖湘婁邵天然氣輸配有限公司，湘潭、邵陽(yáng)均無(wú)獨(dú)立法人資格，無(wú)法核發(fā)?；C。就算婁底核發(fā)了?；C，其發(fā)證的范圍也不會(huì)包含湘潭和邵陽(yáng)境內(nèi)的管道。《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》自2011年修訂后，經(jīng)營(yíng)許可審批權(quán)限就由過(guò)去的省級(jí)和市級(jí)安監(jiān)部門(mén)下放到市級(jí)和縣級(jí)安監(jiān)部門(mén)，目前省級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)沒(méi)有核發(fā)?；C的權(quán)限，那么跨省的更是無(wú)從談起，跨市州、跨省的油氣輸送管道企業(yè)?；C的核發(fā)均存在相關(guān)問(wèn)題。

危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可有關(guān)問(wèn)題

依據(jù)《國(guó)家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可有關(guān)事項(xiàng)的通知》（安監(jiān)總廳管三函〔2012〕179號(hào)）第五條規(guī)定：“危險(xiǎn)化學(xué)品的經(jīng)營(yíng)方式，包括專(zhuān)門(mén)從事危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)、帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品、不帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品等三種形式?！?/p>

專(zhuān)門(mén)從事倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)的方式，是指從事出租場(chǎng)地及儲(chǔ)罐對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行儲(chǔ)存，不經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品；不帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)的方式，就是企業(yè)沒(méi)有儲(chǔ)存設(shè)施，不存放危險(xiǎn)化學(xué)品，專(zhuān)門(mén)從事開(kāi)票貿(mào)易，危險(xiǎn)化學(xué)品直接從上游生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)企業(yè)直接發(fā)貨給需求企業(yè)；帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)的方式，就是企業(yè)有儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品的倉(cāng)庫(kù)或儲(chǔ)罐，用于儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品，然后委托具有資質(zhì)的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸單位配送危險(xiǎn)化學(xué)品到需求企業(yè)。但是55號(hào)令第三十七條第二款規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)儲(chǔ)存設(shè)施，是指按照《危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源辨識(shí)》（GB18218）確定，儲(chǔ)存的危險(xiǎn)化學(xué)品數(shù)量構(gòu)成重大危險(xiǎn)源的設(shè)施”。按照這個(gè)定義，只要儲(chǔ)存的危險(xiǎn)化學(xué)品數(shù)量達(dá)不到構(gòu)成重大危險(xiǎn)源，那么就只能認(rèn)為是不帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)，這就給企業(yè)和監(jiān)管部門(mén)帶來(lái)了眾多困惑。如加油站，明明帶有油罐等儲(chǔ)存設(shè)施，但是加油站儲(chǔ)存汽柴油的數(shù)量均達(dá)不到重大危險(xiǎn)源，那么加油站也只能理解成不帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)。特別是工業(yè)氣體充裝企業(yè)，通常都有液體儲(chǔ)罐設(shè)施，儲(chǔ)存的危險(xiǎn)化學(xué)品也達(dá)不到重大危險(xiǎn)源，也只能理解成不帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)。一旦發(fā)證機(jī)關(guān)將加油站或氣體充裝站描述成不帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)，那么其他相關(guān)職能部門(mén)檢查時(shí)就會(huì)對(duì)此產(chǎn)生質(zhì)疑。

其次，根據(jù)55號(hào)令規(guī)定，帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)的?；C是設(shè)區(qū)的市級(jí)安監(jiān)部門(mén)頒發(fā)，不帶有儲(chǔ)存設(shè)施的危化證由縣級(jí)安監(jiān)部門(mén)頒發(fā)。那么，對(duì)于帶有儲(chǔ)存設(shè)施的理解不一致，也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)究竟是市級(jí)發(fā)證還是縣級(jí)發(fā)證產(chǎn)生誤解。55號(hào)令對(duì)于儲(chǔ)存設(shè)施的定義讓人困惑，一定程度上影響了相關(guān)規(guī)章的有效執(zhí)行。

建議

第一，關(guān)于燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可的有關(guān)問(wèn)題。建議《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》在下一步的修訂中明確“作為工業(yè)生產(chǎn)原料的使用”的具體定義，可以詳盡說(shuō)明工業(yè)生產(chǎn)原料用途的具體應(yīng)用場(chǎng)景，便于相關(guān)監(jiān)管部門(mén)操作執(zhí)行；或者在修訂中引用原安監(jiān)總局的表述：“作為工業(yè)生產(chǎn)原料等非燃料用途的適用”，使這個(gè)定義的權(quán)威性得到進(jìn)一步的提升。對(duì)于在建設(shè)時(shí)沒(méi)有明確天然氣用途的新建天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)，理應(yīng)在建設(shè)初期明確燃?xì)怃N(xiāo)售的對(duì)象，便于明確主管部門(mén)。若歸燃?xì)夤芾聿块T(mén)主管，建議燃?xì)夤芾聿块T(mén)參照《危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)督管理辦法》（原安監(jiān)總局令第45號(hào)）對(duì)燃?xì)饨ㄔO(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理，以滿(mǎn)足安全設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用的法定要求，也便于企業(yè)在將來(lái)辦理?；C。

第二，關(guān)于油氣輸送管道經(jīng)營(yíng)許可的問(wèn)題。根據(jù)55號(hào)令規(guī)定，只有經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品才需要辦理危化證，管道輸送只是一種運(yùn)輸方式，并沒(méi)有經(jīng)營(yíng)行為，筆者理解是不需要辦理危化證的。但是管道運(yùn)輸最終是要將油氣分輸出來(lái)給沿線的各地使用，必然會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)行為，因此建議油氣輸送管道企業(yè)在將油氣分輸出來(lái)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)行為的各地注冊(cè)公司并辦理相關(guān)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，從而解決在歸屬地辦理?；C的問(wèn)題。

第三，關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可的問(wèn)題。建議刪除55號(hào)令第三十七條第二款中關(guān)于儲(chǔ)存設(shè)施的解釋?zhuān)蓪⑽ｋU(xiǎn)化學(xué)品帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)方式合理地區(qū)分為帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)、帶有儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)且構(gòu)成重大危險(xiǎn)源的經(jīng)營(yíng)兩種情況，從而解決在經(jīng)營(yíng)許可過(guò)程中無(wú)倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)和帶儲(chǔ)存設(shè)施經(jīng)營(yíng)之間容易產(chǎn)生的一些誤解。