侯琳璐

（一）項目背景

興延高速公路是北京規(guī)劃建設(shè)的一條高速公路，連接了北京市區(qū)與延慶區(qū)，全長約42.2公里。線路呈南北走向，南起西北六環(huán)雙橫立交，北達延慶京藏高速營城子立交收費站。整體線路地勢并不平坦，其中平原段約17.8km，山區(qū)段約24.4km，對施工技術(shù)要求高。

興延高速公路不僅是普通的連接兩地緩解車流壓力的交通建設(shè)，還是2019年世園會外圍配套交通項目和2022年冬奧會期間中心城與延慶比賽場地的主要聯(lián)絡(luò)通道之一。興延高速建成后，將在原有京藏高速、京新高速的基礎(chǔ)上為京西北方向再增加一條快速通道，有效緩解北京市西市方向甚至華北地區(qū)的交通壓力，大力支持西北方向客貨分流政策，進一步推動京津冀一體化。

（二）投資結(jié)構(gòu)

興延高速公路建設(shè)采用的是公司型合資結(jié)構(gòu)，首都公路發(fā)展集團和中鐵建聯(lián)合體分別按49%、51%的比例出資注冊成立北京興延高速公路有限公司，公司具有獨立的企業(yè)法人資格，依法獨立承擔(dān)民事責(zé)任。注冊資金共73.22億元，其中首都公路發(fā)展集團出資35.88億元，中鐵建聯(lián)合體出資37.34億元。依據(jù)中鐵建聯(lián)合體協(xié)議書，中國鐵建聯(lián)合體內(nèi)部出資比例、出資額分配為：中國鐵建出資37.20億元，占聯(lián)合體出資總額的99.6%;中鐵十二局出資0.07億元，占聯(lián)合體出資總額的0.2%;中鐵十四局出資0.07億元，占聯(lián)合體出資總額的0.2%。

在興延高速公路建設(shè)的投資結(jié)構(gòu)中采用了公司合資結(jié)構(gòu)，其優(yōu)點表現(xiàn)為：有限責(zé)任;融資安排較容易;易于投資轉(zhuǎn)讓;股東之間關(guān)系清楚;可以安排非公司負債型融資結(jié)構(gòu)。缺點是公司缺乏對現(xiàn)金流量直接的控制，稅務(wù)結(jié)構(gòu)靈活性差。

（三）融資結(jié)構(gòu)

該項目總投資約143.5億元，其中政府按可研批復(fù)總投資的 25%出資，約36億元 ;中鐵建聯(lián)合體按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資，約37.5億元，剩余資金由項目公司負責(zé)籌集。采用這種融資結(jié)構(gòu)，一方面滿足了項目的最低資本金比例要求，另一方面項目公司可以通過PPP協(xié)議向銀行進行質(zhì)押貸款，充分發(fā)揮了項目公司的融資能力。通過此種方式，政府僅投入了36億元的資本金，撬動了約110億元的社會投資，極大地緩解了政府當(dāng)期的財政壓力。

采用PPP模式，由政府方出資代表首發(fā)集團和社會投資人共同組建項目公司，對興延高速公路項目進行特許經(jīng)營。項目具體操作模式是特許經(jīng)營模式，在特許經(jīng)營期間內(nèi)，北京市交通委員會代表北京市人民政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司對興延高速公路進行投資建設(shè)和運營管理，期限屆滿后將高速公路移交給政府。興延高速公路項目特許經(jīng)營期包括從2015年10月-2018年12月的39個月建設(shè)期和2019年1月-2043年12月的25年運營期，興延高速公路項目特許經(jīng)營權(quán)包括高速公路的收費權(quán)、加油站、沿線廣告牌、附屬設(shè)施的經(jīng)營權(quán)。政府以通行費標準和實際通行費標準的差額為基準，給予項目公司補貼。

（四）資金結(jié)構(gòu)

興延高速公路資金結(jié)構(gòu)包括股本資金和債務(wù)資金兩種形式。該項目總投資約143.5億元，其中股本資金共73.5億元，債務(wù)資金共約70億元。

首發(fā)集團和社會投資人按照合同協(xié)議中的規(guī)定，分別出資相應(yīng)數(shù)額的股本資金，用于高速公路的建設(shè)。資金不足的部分，由項目公司融資籌集，項目公司組建后，在正常的項目貸款審批周期內(nèi)，完成一項總額覆蓋其余建設(shè)資金、期限 20-25 年的銀團貸款;在銀團貸款完成前，除項目公司認繳資本金外，其余建設(shè)資金可在中國鐵建支持下取得商業(yè)銀行或政策性銀行的項目前期貸款，作為項目建設(shè)的過橋資金。

（五）擔(dān)保結(jié)構(gòu)

1.政府的支持與擔(dān)保以及項目本身的經(jīng)濟實力，為項目建設(shè)提供了良好的投資環(huán)境，提高了項目的經(jīng)濟強度和可融資性;

2.北京興延高速公路有限公司對項目進行投保，將建設(shè)期間可能發(fā)生的意外損失與風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司來承擔(dān);

3.項目采用了雙信封綜合評估法招標，選出施工組織管理能力強硬的資本方。中標的中鐵建聯(lián)合體承擔(dān)施工，工程承包公司向北京興延高速公路有限公司遞交工程履約擔(dān)保，項目公司通過投保和招投標將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給施工單位。

（六）項目風(fēng)險

1.平行線路分流，城際軌道逐步完善，導(dǎo)致車流量或不及預(yù)期。興延高速公路2019年的預(yù)測車流是27320標準車/天（按中鐵建聯(lián)合體預(yù)估值），到2043年的預(yù)測車流量是78485標準車/天，車流量增長高達187%。興延高速公路是世園會和冬奧會的外圍配套交通，2022年之前車流量方面不必過度擔(dān)憂，但2022年之后的狀況不確定性很大。根據(jù)協(xié)議，運營期間北京市政府保底預(yù)估車流量的百分之七十五，降低了中鐵建聯(lián)合體的項目風(fēng)險，但是興延高速公路的特許運營期是25年，時間太長存在政策風(fēng)險和契約風(fēng)險。

2.退出機制單一，考驗契約精神。中鐵建聯(lián)合體與政府的協(xié)議中，關(guān)于中鐵建的退出只規(guī)定了項目正式運營五年之后，取得北京市交通委的同意，北京興延高速公路有限公司的股東之間可以互轉(zhuǎn)股份，或者項目到期清算移交。對于社會資本方來說，沒有自由轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的權(quán)利，資金提前退出困難，項目正式運營五年之后，政府是否愿意受讓股權(quán)也難以預(yù)測，當(dāng)企業(yè)面臨生存風(fēng)險時可能會出現(xiàn)PPP項目非正常退出。此外，政府與企業(yè)的合作中，一般比較強勢，當(dāng)出現(xiàn)不及預(yù)期的情況時，政府是否能夠堅持契約精神給予補貼，社會資本方是否會繼續(xù)償還項目本息、維護項目的正常運行，存在較大的不確定性風(fēng)險。

3.稅務(wù)繁重，政府補貼效應(yīng)減弱。稅費過高，社會資本投資回報率低，容易影響社會資本與PPP項目的積極性。

（七）項目方案評價

1.通過保底車流量的設(shè)置，避免社會投資人承擔(dān)過大風(fēng)險，體現(xiàn)了PPP模式風(fēng)險共擔(dān)的原則，也提高了項目對投資人的吸引力。同時，在招標文件中將投資人對保底車流量的優(yōu)化作為加分項，有效地降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風(fēng)險。

2.通過設(shè)計超額利益分成的機制，避免社會投資人獲得過多超額收益，同時減輕了政府財政壓力，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。

3.為了與招商目標一致，評標方式采用了雙信封綜合評估法。通過這種評審方法，有效地避免了投資人惡意低價中標，確保進入第二個信封評審的投標人具有保障該項目順利實施的施工組織管理能力，同時又能使約定通行費標準得到充分的競爭。

4.合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。項目實施方案對項目各類風(fēng)險進行了詳細識別，并分類制定風(fēng)險分擔(dān)機制。在對總投資進行控制的基礎(chǔ)上，單獨考慮征地拆遷的投資控制。