龔 密

(湖北大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062)

改革開放40多年來，在技術(shù)、人才、市場全面發(fā)展，以及在鼓勵創(chuàng)新導(dǎo)向的政策環(huán)境下，中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟實現(xiàn)爆發(fā)式增長，造就了世界級的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)平臺[1]。平臺經(jīng)濟的快速發(fā)展，在推動我國社會經(jīng)濟發(fā)展，滿足大眾生活需求等方面起到了重要作用。但是，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟在帶來好處的同時，壟斷問題也愈發(fā)嚴(yán)重。一些擁有海量用戶數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，例如阿里巴巴、騰訊、京東等大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，利用自身競爭優(yōu)勢擠壓下游小型企業(yè)，逐漸形成一家獨大，贏家通吃的壟斷局面，不僅扼殺了行業(yè)創(chuàng)新，也損害了消費者的權(quán)益，不利于數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展，因此互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷是大勢所趨。從2020年11月10日《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》的出臺，到12月11日中共中央政治局會議首次提出“要強化反壟斷和防止資本無序擴張”，到12月14日市場監(jiān)管總局對阿里巴巴、騰訊、豐巢三起未依法申報違法實施經(jīng)營者集中案予以行政處罰，我國政府對于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的反壟斷監(jiān)管將越來越嚴(yán)格。因此，本文以史密斯模型為研究視角，分析互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策體系，政策執(zhí)行主體，政策執(zhí)行對象和政策執(zhí)行環(huán)境對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策執(zhí)行造成的困境，并探究相應(yīng)對策，以保證互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策的有效實施，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展。

一、相關(guān)概念界定

1.史密斯模型。史密斯模型是由美國政策科學(xué)家史密斯在《政策執(zhí)行過程》(1973)一文中提出的描述政策執(zhí)行過程的模型。史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行過程中所牽涉到的重大因素包括理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素[2](見圖1)。理想化的政策是指制定的政策形式、內(nèi)容、類型、接受度等方面都是最理想的狀態(tài)，所有因素都是良性發(fā)展；執(zhí)行機構(gòu)是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的具體組織，主要指政府部門，其組織的能力、態(tài)度、偏好、效率等都會影響政策執(zhí)行的效果；目標(biāo)群體即政策直接作用的群體或個體，目標(biāo)群體對政策的接受度、組織程度等會對政策執(zhí)行造成影響；環(huán)境因素是指影響政策執(zhí)行的外部環(huán)境，主要包括政治、經(jīng)濟、社會、文化等環(huán)境。史密斯指出，政策實施過程中這四大因素間會通過互動產(chǎn)生一種張力并由此帶來沖突，因此可能需要采取相應(yīng)的措施來處理這種張力或壓力，做適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。如果處理時發(fā)生問題，可立即進行“回饋”；如果沒有問題，即進行“建制”，然后間接“回饋”[3]。

圖1詳細(xì)描述了四個要素間的互動關(guān)系以及如何作用于政策執(zhí)行過程。政策能否有效執(zhí)行關(guān)鍵在于理想化的政策，它會在政策執(zhí)行過程中受其他因素的影響而逐漸調(diào)整；目標(biāo)群體作為政策的直接受眾，會受到政策自身、執(zhí)行機構(gòu)及環(huán)境因素的整體影響，當(dāng)政策利益目標(biāo)與目標(biāo)群體一致，執(zhí)行機構(gòu)能力和態(tài)度良好，政策所處環(huán)境適宜，那么目標(biāo)群體更樂于認(rèn)同政策執(zhí)行；執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行理想化的政策，同時與目標(biāo)群體互動交流，會受到政策、環(huán)境的變化以及目標(biāo)群體反饋做出相應(yīng)調(diào)整；環(huán)境因素和其他三個因素間相互影響，相互作用。四大因素相輔相成，形成一個相對均衡的整體，共同決定政策執(zhí)行效果以及政策目標(biāo)的實現(xiàn)，并且它們之間的互動會對政策制定形成反饋信息，使原有政策適時修改調(diào)整以達(dá)到政策執(zhí)行過程中新的平衡。

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型

2.政策執(zhí)行。目前國內(nèi)外學(xué)者對于政策執(zhí)行的定義還未統(tǒng)一。國內(nèi)學(xué)者李成智認(rèn)為，公共政策執(zhí)行是政策確立后，將政策規(guī)定內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。李允杰和丘昌泰指出，政策執(zhí)行可從三個角度予以界定；科層制控制角度、上下層互動角度、政策與行動演進角度[4]。陳振明將政策執(zhí)行歸納為一個動態(tài)的過程，是政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等行為，將政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程。[3]

3.平臺經(jīng)濟。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于平臺經(jīng)濟的概念還未形成定論，但一般而言，平臺經(jīng)濟指的是一種基于數(shù)字技術(shù)，由數(shù)據(jù)驅(qū)動、平臺支撐、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的經(jīng)濟活動單元所構(gòu)成的新經(jīng)濟系統(tǒng)，是基于數(shù)字平臺的各種經(jīng)濟關(guān)系的總稱。筆者認(rèn)為平臺經(jīng)濟是一種以收集到的數(shù)據(jù)資源為主，以大數(shù)據(jù)分析來整合和挖掘各種資源為用戶創(chuàng)造價值的數(shù)字型商業(yè)模式，即以數(shù)據(jù)為主要生產(chǎn)要素，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的虛擬交易市場。

4.反壟斷。19世紀(jì)末期世界經(jīng)濟進入了壟斷資本主義時期，壟斷就成為了規(guī)制的主要對象，各國均通過嚴(yán)厲的立法來對壟斷進行規(guī)制。反壟斷是指當(dāng)一個公司的營銷呈現(xiàn)壟斷或有壟斷趨勢的時候，國家政府或國際組織采取的一種干預(yù)手段，即反對企業(yè)在市場上使用不正當(dāng)?shù)母偁幨侄蝸碲A取或?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化并操控和獨占市場的行為。

二、史密斯模型視角下互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策執(zhí)行存在的問題

1.互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策本身存在的問題。史密斯政策執(zhí)行模型認(rèn)為理想化政策應(yīng)該科學(xué)、合理、可行，所有影響因素都向著好的方向發(fā)展。但這僅僅只是一種理想的狀態(tài)，是政策制定者所希望的政策形式。政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵是政策具有可行性。經(jīng)過多年實踐，我國已經(jīng)初步構(gòu)建了一套反壟斷的政策體系，但對于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷還處于探索期，主要以中央以及相關(guān)政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件和通知為主，詳見表1。

表1 我國近十幾年反壟斷相關(guān)政策

我國反壟斷工作確實取得了一些成果，但在某些領(lǐng)域也留下了空白，例如互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟就是其中一個代表。

(1)政策文件缺乏實施細(xì)則，可操作性較差。當(dāng)前，我國的壟斷問題頻發(fā)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的壟斷現(xiàn)象凸顯。雖然近年來中央和地方監(jiān)管部門相繼出臺了一系列反壟斷的政策文件，特別是2020年11月互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策的出臺，在一定程度上改善了我國反壟斷的困境，但同時我們也要清醒地認(rèn)識到，這些政策在制定和執(zhí)行過程中還存在一些問題，影響和制約了反壟斷政策的效果和作用。

現(xiàn)行的政策文件規(guī)定普遍較為宏觀，缺乏相應(yīng)的實施細(xì)則。例如，2007年8月頒布的《中華人民共和國反壟斷法》第二十九條規(guī)定：“對不予禁止的經(jīng)營者集中，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以決定附加減少集中對競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件。”但是反壟斷執(zhí)法機關(guān)可以施加的限制性條件有哪些？并沒有一個明確具體可執(zhí)行的規(guī)定。2020年11月市場監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》(以下簡稱《指南》)第四條指出：“在特定個案中，如果直接事實證據(jù)充足，只有依賴市場支配地位才能實施的行為持續(xù)了相當(dāng)長時間且損害效果明顯，準(zhǔn)確界定相關(guān)市場條件不足或非常困難，可以不界定相關(guān)市場，直接認(rèn)定平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者實施了壟斷行為?！倍烤顾^的“直接事實證據(jù)”應(yīng)該包括哪些，什么樣的情況才稱得上“充足”，這一點《指南》并沒有給出具體說明，另外《指南》中很多界定都沒有具體的計算標(biāo)準(zhǔn)，在具體案件中會導(dǎo)致政策操作性不強，難以在實踐中落地。

(2)政策文件覆蓋范圍小。《指南》是《反壟斷法》的配套規(guī)則，雖然現(xiàn)有的反壟斷政策當(dāng)中有涉及互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟領(lǐng)域，但其覆蓋范圍較為有限，例如2019年出臺的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》有了一定改進，其中第十一條規(guī)定：“根據(jù)反壟斷法第十八條和本規(guī)定第六條至第十條規(guī)定認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟業(yè)態(tài)經(jīng)營者具有市場支配地位，可以考慮相關(guān)行業(yè)競爭特點、經(jīng)營模式、用戶數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、技術(shù)特性、市場創(chuàng)新、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力及經(jīng)營者在關(guān)聯(lián)市場的市場力量等因素。”然而，此條規(guī)定僅適用于濫用市場支配地位行為，適用范圍較窄，且缺乏體系化和可操作性，對司法和執(zhí)法實踐仍然缺乏切實的指導(dǎo)意義。[5]

2.互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策執(zhí)行機構(gòu)存在的問題。在我國傳統(tǒng)行政體制下，政府大多數(shù)情況下是唯一的政策執(zhí)行主體，在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體的機構(gòu)人員、工作能力、執(zhí)行效率等都會影響公共政策的執(zhí)行效果。

(1)反壟斷政策執(zhí)法機構(gòu)分工不清，監(jiān)管不足。絕大多數(shù)國家和地區(qū)只有一家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，然而我國有三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，分別是國家工商總局、物價局、商務(wù)部。不同部門都有各自主要的職責(zé)，但是由于反壟斷政策文件缺乏特別是在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟方面，缺乏配套的法律法規(guī)以及實施細(xì)則，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策執(zhí)行過程中不同部門的職責(zé)分工不清，責(zé)任不明，出現(xiàn)執(zhí)行者互相推諉扯皮的現(xiàn)象，可能會導(dǎo)致執(zhí)法不力，監(jiān)管不足。自我國《反壟斷法》在2008年8月1日生效以來，還沒有一家大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)因違反《反壟斷法》而被公開查處，此外還有此前公眾和媒體較為關(guān)注的“二選一”、“大數(shù)據(jù)殺熟”、“捆綁搭售”、“涉及VIE(可變利益實體)架構(gòu)的經(jīng)營者集中”等問題都沒有得到有效遏制，這也與政府對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)長期采取“審慎包容”的監(jiān)管原則有關(guān)。

(2)反壟斷政策執(zhí)法機構(gòu)透明度不高。由于反壟斷執(zhí)法透明度不高，政策執(zhí)法機構(gòu)不能及時披露相關(guān)立案、審查信息，讓互聯(lián)網(wǎng)巨頭們有機可乘，使得大量的互聯(lián)網(wǎng)平臺公司成為法外之地，導(dǎo)致反壟斷政策執(zhí)行效果不佳。2020年12月14日，國家市場監(jiān)管總局依據(jù)《反壟斷法》對阿里巴巴收購銀泰商業(yè)股權(quán)、騰訊閱文集團收購新麗傳媒股權(quán)、順豐關(guān)聯(lián)公司豐巢網(wǎng)絡(luò)收購中郵智遞股權(quán)涉嫌壟斷的平臺做出分別處罰款50萬元的決定，但執(zhí)法機構(gòu)卻并未公布審查細(xì)節(jié)。此外據(jù)清華大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院特約研究員劉旭統(tǒng)計，截至2020年11月22日，在過去12年查結(jié)的3378件經(jīng)營者集中案件中，只有48件附條件批準(zhǔn)案件和2件禁止實施的案件公布了審查決定，余下98.5%的批準(zhǔn)案例均未公布審查細(xì)節(jié)。[6]因此，我國反壟斷政策執(zhí)法機構(gòu)的透明度還有待提高。

(3)反壟斷政策執(zhí)行機構(gòu)不健全。反壟斷政策執(zhí)行機構(gòu)不健全，執(zhí)行人員素質(zhì)不夠也不利于政策的執(zhí)行。

第一，政策制定和執(zhí)行過程中的自利性。公共政策的制定和執(zhí)行都離不開人，政策制定和執(zhí)行過程中很難避免自身利益最大化傾向：對有利于自身利益的政策全力以赴；反之則會象征性執(zhí)行或隨意執(zhí)行，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。在反壟斷政策的執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行機構(gòu)人員以自身利益為主選擇性執(zhí)法的情況依然會存在，例如政府執(zhí)法機構(gòu)人員可以通過與互聯(lián)網(wǎng)巨頭們達(dá)成項目合作的方式，從而獲取私利，放棄執(zhí)法或選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷執(zhí)法長期處于缺位狀態(tài)，不利于平臺經(jīng)濟的健康發(fā)展。

第二，執(zhí)法人員數(shù)量不足。這里的人員不足主要是指反壟斷政策執(zhí)法機構(gòu)缺乏專業(yè)性的反壟斷執(zhí)法人員。中國的反壟斷政策執(zhí)行機構(gòu)有三家，但目前三家執(zhí)法機構(gòu)都囿于編制存在人員短缺的問題。從人力規(guī)模上看，中國執(zhí)法機構(gòu)的編制極少，歐盟和美國的反壟斷執(zhí)法人員均有數(shù)千人，而中國反壟斷局僅有45個編制。[5]可想而知在極復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域以及這樣的執(zhí)法人員規(guī)模下，要查處一家互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司可能都得花費幾年，很難迅速解決問題，勢必會影響反壟斷政策執(zhí)行效果。

3.政策執(zhí)行目標(biāo)群體存在的問題。政策目標(biāo)群體是指政策實施所針對的人群或個體，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策主要針對的是互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，由于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的網(wǎng)絡(luò)外部性極強，加上大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)濫用其市場支配地位，從而增加了互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策的執(zhí)行難度。

互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)作為互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策實施的目標(biāo)群體，其對政策的態(tài)度是政策能夠有效執(zhí)行的重要因素。首先互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的商業(yè)模式多變，交易結(jié)構(gòu)和競爭環(huán)境復(fù)雜，涉及面廣，導(dǎo)致其相關(guān)市場的界定難度高；其次在當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟時代，擁有龐大數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)網(wǎng)巨頭們利用其自身網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢將業(yè)務(wù)滲透到國民生活的方方面面，一定程度上阻礙了市場公平競爭；最后在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)平臺企業(yè)無視自由公平、濫用市場支配地位強制用戶“二選一”、打價格補貼戰(zhàn)、“殺熟”等不當(dāng)競爭做法，例如此前引起軒然大波的社區(qū)團購事件，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺利用資本優(yōu)勢補貼社區(qū)團購，企圖擠壓小微企業(yè)與菜農(nóng)菜販搶生意，若一旦成功足以威脅底層平民的生存；除此之外在美團、淘寶等APP上能看到“大數(shù)據(jù)殺熟”的現(xiàn)象，新用戶或低頻消費者的價格與核心高頻消費者所看到的價格并不一樣，核心高頻消費者反而消費價格偏高等等，這些遏制行業(yè)創(chuàng)新、損害消費者利益，給互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策的執(zhí)行帶來了不小挑戰(zhàn)。

4.互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策執(zhí)行環(huán)境存在的問題。首先對于經(jīng)濟環(huán)境來說，由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟相對不規(guī)范性的特點，競爭環(huán)境逐步惡化，若執(zhí)法機構(gòu)對某些有壟斷行為的互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)進行調(diào)查取證需花費大量的人力、物力和財力，往往執(zhí)法成本高，必須考慮執(zhí)法經(jīng)濟基礎(chǔ)條件。

其次就文化環(huán)境來說，不管是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營者還是社會大眾都缺乏經(jīng)濟民主與經(jīng)濟自由的意識。

最后就政治環(huán)境來說，第一，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟領(lǐng)域的監(jiān)管體系缺失，由于電商行業(yè)出現(xiàn)后，相關(guān)部門對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)一直都是采取鼓勵、支持、引導(dǎo)發(fā)展的弱監(jiān)管思路，所以并沒有針對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的監(jiān)管法律出臺，缺乏一套完善的監(jiān)管體系，導(dǎo)致監(jiān)管部門面對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)出現(xiàn)壟斷行為時無法可依，無規(guī)則可尋。第二，缺乏配套適時的法律法規(guī)。首先現(xiàn)行的行政法規(guī)對于行政機關(guān)的執(zhí)法規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致效率不高，比如涉及VIE架構(gòu)的經(jīng)營者集中問題，由于此前并沒有明確的反壟斷立法或處罰規(guī)定，相關(guān)執(zhí)行部門也只能持包容呵護的態(tài)度，很少立案審查；其次現(xiàn)行的互聯(lián)網(wǎng)反壟斷法規(guī)制已經(jīng)不適用于當(dāng)下新型的互聯(lián)網(wǎng)模式，譬如互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的市場競爭秩序規(guī)范，我國的競爭法律制度形成于二十一世紀(jì)初期，主要針對傳統(tǒng)型經(jīng)濟發(fā)展模式，但隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國競爭法規(guī)制在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的適用陷入困境。[7]除此之外互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集使用管理等方面的法律規(guī)范也不盡完善。在一個地區(qū)推行互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策，完整的法律體系是重要保障。目前還沒有一套正式關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷的法律體系。

三、完善互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策執(zhí)行的對策建議

1.政策本身。我國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策應(yīng)結(jié)合我國國情而定?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策本身的科學(xué)性、適宜性、可操作性，會對反壟斷政策執(zhí)行產(chǎn)生不可忽視的重要影響。要制定出科學(xué)合理的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策，確保政策方案能夠得到有效執(zhí)行，可從以下幾個方面著手。

(1)加強頂層設(shè)計，完善政策體系。針對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)特點完善平臺經(jīng)濟反壟斷政策體系，細(xì)化反壟斷法律制度，因地制宜加快制定和修訂互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策體系建設(shè)的具體實施細(xì)則，提高政策可操作性?？尚略鲫P(guān)于對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營者市場支配地位及濫用行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的相關(guān)市場界定標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)則，為反壟斷執(zhí)法者提供可操作的細(xì)則，指導(dǎo)實踐，加強和改進平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管，有效提高政策執(zhí)行力。

(2)擴大政策覆蓋范圍。擴大政策覆蓋范圍需要更全面深入地把握互聯(lián)網(wǎng)平臺實際發(fā)展情況和各種制約因素，深刻認(rèn)清互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟領(lǐng)域的實際問題，不僅限于互聯(lián)網(wǎng)平臺本身壟斷行為的規(guī)制，還應(yīng)涉及政府監(jiān)管和社會公眾利益等方方面面。首先針對互聯(lián)網(wǎng)平臺本身，除了對其壟斷行為進行規(guī)制外，還可以設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷合規(guī)的激勵機制以及對創(chuàng)新型優(yōu)質(zhì)平臺予以適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠，有懲有獎，迷樣一方面能增強平臺企業(yè)自主推進反壟斷合規(guī)的積極性，另一方面能為平臺創(chuàng)新提供政策保障，提高平臺技術(shù)創(chuàng)新動力。其次是政府監(jiān)管方面，可設(shè)置專章或者相關(guān)條款就執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)如何進行平臺經(jīng)濟反壟斷調(diào)查、處罰進行程序規(guī)定，尤其是壟斷調(diào)查的開始、終止、恢復(fù)調(diào)查程序作出規(guī)定，并賦予執(zhí)法人員采取有關(guān)措施的權(quán)力。[8]最后對于社會公眾利益方面，既要維護消費者的利益還要兼顧企業(yè)、企業(yè)家、勞動者等其他市場主體的利益。例如可以建立和完善個人數(shù)據(jù)保護、隱私保護、消費者保護權(quán)益、中小企業(yè)損害賠償?shù)确矫娴姆?，擴大現(xiàn)有反壟斷法的保護目標(biāo)和對象。另外在民事公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)加入針對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的特殊訴訟情形，可增加私人受害主體陳述意見和申請救濟的渠道，維護公共利益，確保公益損害行為有人負(fù)責(zé)的局面。在此基礎(chǔ)上，公益訴訟也可以對互聯(lián)網(wǎng)平臺形成一定約束，從源頭上遏制壟斷行為。

2.執(zhí)行機構(gòu)。

(1)理順各執(zhí)法機構(gòu)職能權(quán)限。理順反壟斷執(zhí)法機構(gòu)職能權(quán)限，健全反壟斷執(zhí)法部門的管理體制，明確區(qū)分各個主體的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，加強各部門之間的溝通和聯(lián)系，落實職責(zé)范圍，強化對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管，確保政策有效執(zhí)行。反壟斷政策的執(zhí)行與國家工商總局、物價局、商務(wù)部三家執(zhí)法機構(gòu)有關(guān)，因此各部門需明確自己的職責(zé)范圍，加強溝通與聯(lián)系，防止政出多門、互相推諉。

(2)加大反壟斷執(zhí)法監(jiān)管力度。立足互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的特點，應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路和監(jiān)管重點，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，防止互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷，營造市場公平競爭的良好氛圍。一是由事后監(jiān)管逐漸向事前、事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變。例如，平臺的收購、合并等商業(yè)行為，應(yīng)該事先向監(jiān)管部門進行備案、申報，得到監(jiān)管部門同意后才可以進行相關(guān)的收購或者合并。[9]二是建立平臺行為動態(tài)監(jiān)控機制。開展市場調(diào)研以及監(jiān)測任務(wù)，針對重點企業(yè)、新興領(lǐng)域等進行重點分析，收集平臺企業(yè)相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，定期監(jiān)測平臺企業(yè)對反壟斷法律的執(zhí)行情況，對其行為進行動態(tài)監(jiān)管，及時預(yù)測，在平臺有限制競爭和導(dǎo)致不公平行為出現(xiàn)前，便可強制平臺遵守規(guī)定，遏制其壟斷行為的產(chǎn)生。三是對具有市場支配地位的平臺的并購行為進行重點監(jiān)管。平臺通過并購，利用杠桿效應(yīng)進行跨市場集成，從而將其壟斷優(yōu)勢進行多輪強化。因此，對平臺并購行為，要根據(jù)指南加強審查。[10]四是擴大監(jiān)管范圍。在對平臺經(jīng)濟進行監(jiān)管的同時，還需關(guān)注線上線下聯(lián)動以及其他行業(yè)和地域，將更多業(yè)態(tài)納入反壟斷監(jiān)管范圍。此外還需加強對平臺數(shù)據(jù)、平臺自身和平臺內(nèi)經(jīng)營者、平臺與平臺之間的監(jiān)管力度，建立明確的獎懲制度，限制平臺的不正當(dāng)競爭行為。

(3)提高反壟斷執(zhí)法透明度。建立公開、透明、非歧視的反壟斷執(zhí)法，及時披露相關(guān)信息，提高反壟斷執(zhí)法透明度，有利于維護消費者和社會公眾的利益。具體來說，可以公開更多無條件批準(zhǔn)項目的信息，例如項目的申報、立案、批準(zhǔn)的具體時間和涉及的相關(guān)市場等信息。除立案環(huán)節(jié)信息外，經(jīng)營者集中審查的每個環(huán)節(jié)也應(yīng)公開。

(4)健全反壟斷政策執(zhí)行機構(gòu)監(jiān)督體系。監(jiān)督機制是政策執(zhí)行過程中必不可少的，要建立健全對反壟斷政策執(zhí)行中出現(xiàn)的執(zhí)法機構(gòu)人員以權(quán)謀私行為的監(jiān)督管理體系與機制，規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制市場競爭的行為。例如可以在相關(guān)政府官網(wǎng)公告欄上設(shè)立意見箱，在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策執(zhí)行過程中，鼓勵支持廣大網(wǎng)民、平臺企業(yè)經(jīng)營者等積極發(fā)表意見和評價，參與到政策監(jiān)督中去；還可以專門設(shè)立監(jiān)督懲罰機制，對舉報屬實并能提供相關(guān)證據(jù)的企業(yè)或公眾給予獎勵，對違法的執(zhí)行機構(gòu)人員進行處罰；另外可以出臺類似“互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)行機構(gòu)監(jiān)管條例”、“平臺企業(yè)反壟斷政策執(zhí)行相關(guān)部門職責(zé)監(jiān)管條例”等法律法規(guī)，提高監(jiān)管力度，減少政策執(zhí)行的盲目性，防止權(quán)力的濫用，真正做到用權(quán)受監(jiān)督。此外必要時可根據(jù)調(diào)查案件的復(fù)雜程度由中央層面協(xié)調(diào)各個執(zhí)法部門協(xié)同治理，形成監(jiān)管協(xié)同機制，既可以集中力量辦大事又可以避免不同執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法尺度和執(zhí)法原則上可能存在的差異，提升監(jiān)管能力，進而有效保護市場秩序，營造公平的競爭環(huán)境。

(5)增加監(jiān)管人員數(shù)量，提高反壟斷執(zhí)法隊伍素質(zhì)與效能。在新型互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟模式下，傳統(tǒng)的反壟斷監(jiān)管判定依據(jù)和手段顯然已經(jīng)不適應(yīng)平臺經(jīng)濟的發(fā)展要求，對反壟斷執(zhí)法隊伍的專業(yè)性和監(jiān)管方式提出了新的更高要求，迫切需要擴大反壟斷執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法機構(gòu)人員的專業(yè)性。首先可將三家部門執(zhí)法機構(gòu)合并，解決當(dāng)前反壟斷執(zhí)法機構(gòu)人員不足的問題，并動員省市縣級相關(guān)部門協(xié)助上級調(diào)查，強化反壟斷執(zhí)法。同時還可以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織、用戶等其他主體的優(yōu)勢，調(diào)動各方主體力量共同參與。其次提高反壟斷執(zhí)法機構(gòu)人員的工作能力以及政策認(rèn)知度，適時地對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)人員進行培訓(xùn)，提高政策水平，全面理解和把握政策法規(guī)。此外，還需提升隊伍自身知識儲備量，不僅要掌握工作領(lǐng)域的專業(yè)知識，而且還要涉獵一些有助于政策認(rèn)知的其他知識，例如政策科學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)和社會心理學(xué)等相關(guān)知識。在執(zhí)法辦案上協(xié)同治理，依據(jù)具體情況具體分析，把握具體的時機、條件和政策因素，對規(guī)制寬嚴(yán)適度，審時度勢地進行有效規(guī)制和監(jiān)管，提高反壟斷政策執(zhí)行效率。

3.目標(biāo)群體。完善的數(shù)字經(jīng)濟以及平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷法和配套法律制度，既是政府監(jiān)管部門有效執(zhí)法的依據(jù)和基礎(chǔ)，也是平臺企業(yè)經(jīng)營行為的規(guī)范原則。完善的反壟斷政策、法律體系和科學(xué)、有效、合理的反壟斷執(zhí)法能為平臺企業(yè)創(chuàng)造健康有序的運行秩序，營造公平競爭的營商環(huán)境，保障各類市場主體公平參與市場競爭，促使平臺企業(yè)規(guī)范自身行為，重視技術(shù)創(chuàng)新，以此保證平臺經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。平臺企業(yè)自身和平臺內(nèi)經(jīng)營者積極主動實施反壟斷合規(guī)，健康穩(wěn)定的發(fā)展，不僅能減少政府監(jiān)管成本，避免監(jiān)管資源的浪費還可以提高平臺企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，提升我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平，增強我國國際競爭力。

平臺企業(yè)的壟斷行為一旦暴露或被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，不僅面臨違規(guī)罰款和行政處罰，而且會對企業(yè)名譽和實力造成巨大打擊。因此，應(yīng)鼓勵平臺企業(yè)注重平臺自身業(yè)務(wù)的發(fā)展與優(yōu)化，為經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造新的優(yōu)勢，注入新的動能。針對目前互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)出現(xiàn)的不正當(dāng)競爭行為，第一應(yīng)當(dāng)強化互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的監(jiān)管并且推動互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)自律公約，提高平臺企業(yè)自律意識，自覺規(guī)范經(jīng)營行為。第二應(yīng)當(dāng)提高互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的競爭法律意識，加強企業(yè)內(nèi)部員工的培訓(xùn)和管理，學(xué)習(xí)和解讀反壟斷政策法律規(guī)定，增強對反壟斷政策認(rèn)同感，并定期開展反壟斷合規(guī)自查，確保企業(yè)和員工的行為合法，減少破壞市場競爭、侵犯消費者權(quán)益的壟斷行為。第三積極引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)特別是頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)平臺帶頭履行企業(yè)社會責(zé)任，將更多的時間、精力、資源和金錢投入到技術(shù)創(chuàng)新上，通過提高自身產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)來公平競爭，為互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的健康規(guī)范發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

4.環(huán)境因素。任何政策的制定都需要考慮政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境因素，同時這些因素也會直接或間接的影響政策的貫徹與執(zhí)行，在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策執(zhí)行的過程中，我們要發(fā)揮政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境的積極作用，規(guī)避這些因素的不良影響。

首先，加大政府投資力度，健全反壟斷執(zhí)法機構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)，確?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷政策順利執(zhí)行。

其次，要充分培育和發(fā)展平臺企業(yè)經(jīng)營者、政府和公眾經(jīng)濟民主和經(jīng)濟自由的社會文化，提高社會各界對經(jīng)濟領(lǐng)域以及行業(yè)壟斷的認(rèn)知與警醒能力。

最后，需完善互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的監(jiān)管體系，包括平臺經(jīng)濟的監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管理念、監(jiān)管模式等相關(guān)監(jiān)管立法，通過法律明確行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對平臺企業(yè)進行反壟斷規(guī)則的權(quán)限，充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管部門的專業(yè)性，給平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管提供法律基礎(chǔ)。此外還需建立健全互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷配套法律法規(guī)，依據(jù)數(shù)字時代新形勢，及時完善互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷配套立法體系，制定適用于平臺經(jīng)濟發(fā)展的配套法規(guī)，夯實互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷制度環(huán)境基礎(chǔ)。第一，建立主管部門、執(zhí)法機構(gòu)以及司法機關(guān)配套規(guī)范體系，明確執(zhí)法方向，加大處罰力度，保護互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟領(lǐng)域公平競爭。第二，完善互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷法規(guī)制體系，在原有的規(guī)制體系基礎(chǔ)上做出適當(dāng)調(diào)整，與時俱進，以適應(yīng)當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟模式的特點，促進互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。與此同時規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的市場競爭秩序，為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)提供有序的競爭環(huán)境和法律保障。第三，還可出臺個人信息保護法，維護個人隱私、完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集使用管理、消費者權(quán)益保護等方面的法律規(guī)范，構(gòu)建完整的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷法律體系。

四、結(jié) 語

伴隨大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，中國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷問題也愈發(fā)凸顯?！吨改稀返某雠_意味著互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的強監(jiān)管時代已經(jīng)到來，可以預(yù)見之后會有更多反壟斷政策的出臺?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺反壟斷政策的有效執(zhí)行需要從政策本身、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境等多因素綜合考量，以便于因地制宜不斷適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展，并通過反壟斷執(zhí)法預(yù)防和制止互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域壟斷行為，營造公平競爭的市場環(huán)境，賦予互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)更大的創(chuàng)新空間，激發(fā)市場活力，進而保護好我國超大規(guī)模線上市場內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)消費者，從而為形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局發(fā)揮積極作用。[11]