王健

摘要：本文淺議了新形勢下行政訴訟和行政復(fù)議案件的發(fā)展趨勢，探討了新形勢下消防部門行政執(zhí)法方面存在的問題，并就有效預(yù)防和減少行政訴訟、復(fù)議案件提出了可行性的方法和建議。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法不當(dāng);行政訴訟;行政復(fù)議

一、背景

截至2019年，《中華人民共和國行政訴訟法》自1990年實施以來已經(jīng)走過了30周年，《中華人民共和國行政復(fù)議法》自1999年實施以來已經(jīng)走過了20年。雖然立法構(gòu)建了行政復(fù)議、行政訴訟這兩大“民告官”制度，但實踐中尚未得到商事主體的廣泛使用，大量糾紛爭議沒有進入法律程序。然而，隨著時代的發(fā)展，實踐情況正發(fā)生著變化，行政訴訟和行政復(fù)議案件將變得越來越多。我們必須高度重視新形勢下因執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)的涉消行政訴訟和行政復(fù)議案件，主要有以下幾個方面內(nèi)容。

一是全面從嚴治黨，打造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)南缊?zhí)法隊伍的需要。改革轉(zhuǎn)制以來，個別指戰(zhàn)員身體進入新時代，腦子沒有進入新時代，延續(xù)轉(zhuǎn)制前封閉體制下舊的思維和行為慣性，在思想上麻木僥幸，行動上一如既往，導(dǎo)致消防執(zhí)法問題“減存量、去增量”任重道遠。

二是全面深化消防執(zhí)法改革的需要。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》文件強調(diào)，推動消防執(zhí)法理念、制度、作風(fēng)全方位深層次變革，打造清正廉潔、作風(fēng)優(yōu)良、服務(wù)為民的消防執(zhí)法隊伍，構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系。

三是統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境的需要。受疫情影響，很多企業(yè)減產(chǎn)裁員甚至倒閉，緊緊圍繞“六穩(wěn)”“六保”工作大局、全力保障社會單位復(fù)工復(fù)產(chǎn)是形勢任務(wù)的需要，更是壓減行政許可事項、提高政務(wù)服務(wù)效能的需要。

四是適應(yīng)體制改革，獨立自主開展工作的需要。公安部門在長期的執(zhí)法實踐中，在應(yīng)對行政訴訟和行政復(fù)議案件方面積累了豐富的經(jīng)驗。改制前，消防機構(gòu)作為公安機關(guān)的一個部門，基本依靠公安法制部門具體幫助、指導(dǎo)辦理行政訴訟和行政復(fù)議案件。改制后，消防部門作為獨立的執(zhí)法主體，必須獨立應(yīng)對行政訴訟和行政復(fù)議案件。

二、新形勢下消防部門執(zhí)法方面存在的問題

（一）執(zhí)法隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)不齊。由于消防救援機構(gòu)改制前實行現(xiàn)役體制，監(jiān)督執(zhí)法人員流動性大，消防監(jiān)督執(zhí)法工作缺乏連續(xù)性和長遠規(guī)劃，有的監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中以管人者自居，高高在上，耍特權(quán)、擺威風(fēng)，說話辦事態(tài)度蠻橫，動輒訓(xùn)斥群眾，濫用強制措施。

（二）執(zhí)法標準不平衡。由于消防工作人員執(zhí)法不規(guī)范，法律文書不嚴謹導(dǎo)致其在執(zhí)法工作開展不順利，執(zhí)法工作中重重受阻，有的在執(zhí)法工作中講人情，厚此薄彼，甚至濫用自由裁量權(quán)，有失公允。

（三）執(zhí)法程序不規(guī)范。執(zhí)法程序不規(guī)范，重實體，輕程序，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)事實不清，定性不準確或運用法律、規(guī)范錯誤，法律程序出現(xiàn)錯誤。

（四）執(zhí)法過程中群眾觀念和服務(wù)意識淡薄。有的消防執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中沒有端正工作態(tài)度，或者缺乏工作經(jīng)驗，事實上，在人員不足的情況下，工作量的過度提升一定會導(dǎo)致質(zhì)的下降，導(dǎo)致其在執(zhí)法過程中與民眾產(chǎn)生了一定的距離感，執(zhí)法態(tài)度較為冷漠、服務(wù)意識不強，容易引發(fā)民眾不滿乃至行政復(fù)議或訴訟案件。

三、如何有效預(yù)防和減少行政訴訟、復(fù)議案件

（一）切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)

1.從單一的監(jiān)督執(zhí)法理念逐步向社會綜合治理轉(zhuǎn)變。2011年以來，我們的精力和工作重心很大程度上放在了監(jiān)督執(zhí)法上，這一功能的單一性帶來的問題是我們留給了人民群眾和社會單位一種固有的印象，即消防部門只是一個執(zhí)法部門，只是在給單位找茬、處罰中完成日常執(zhí)法任務(wù)。實際上，《中華人民共和國消防法》賦予我們的職責(zé)歸納起來是四個字，即“監(jiān)督管理”，而非單純的“監(jiān)督執(zhí)法”，另外一個非常重要的職能是“管理”，具體體現(xiàn)在工作中，就是需要我們把消防管理融入整個社會治理過程中去。通過有效的消防安全管理手段，逐步提升政府行業(yè)的整體領(lǐng)導(dǎo)水平、社會單位的自主管理水平、人民群眾的消防安全意識和自防自救能力，以達到提升社會綜合治理能力和改善整體消防安全環(huán)境的目的。

2.從單純傳統(tǒng)的執(zhí)法理念逐步向主動靠前的服務(wù)理念轉(zhuǎn)變。無論是在行政處罰還是在行政許可上，特別是在行政許可上，更需要我們體現(xiàn)一個服務(wù)的理念。最近兩年，我們結(jié)合消防執(zhí)法改革、營商環(huán)境優(yōu)化、政府簡政放權(quán)等活動，已經(jīng)做了大量的工作，也取得了一定的成績，當(dāng)然，要想真正做到服務(wù)群眾“零距離”，我們還有很長的路要走。

（二）強化人才培養(yǎng)機制

1.建立“全專結(jié)合”的干部培養(yǎng)機制

從當(dāng)前日益繁重的防火工作任務(wù)來看，我們既需要普及型的“全科醫(yī)生”，也需要升級版的“?？漆t(yī)生”，因此，筆者認為需要從兩個方面加強干部的培養(yǎng)。一是強化崗前培訓(xùn)，選擇了防火崗位，應(yīng)該和社會單位一樣，有一個崗前培訓(xùn)的基本要求，再結(jié)合日常工作和培訓(xùn)，掌握常用的法律法規(guī)，具備基本的執(zhí)法能力，可以開展簡單的日常監(jiān)督檢查，即通過初級職稱層面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓所有的人熟悉基本業(yè)務(wù)，從而成為“全科醫(yī)生”。二是強化分專業(yè)培訓(xùn)，即所謂的“?？漆t(yī)生”，在具備初級“全科醫(yī)生”水平的基礎(chǔ)上，到了中、高級層面，應(yīng)該有個“選修”課程，即要分科分專業(yè)培養(yǎng)，比如，有的人應(yīng)該主攻暖通系統(tǒng)，有的人應(yīng)該主攻水系統(tǒng)，有的人應(yīng)該主攻建筑等等。只有朝著這個方面努力，才能有效避免防火各個崗位的斷層、斷崗，也才能真正把骨干培養(yǎng)起來。

2.建立法制員的資格任命

如何有效保證行政復(fù)議和行政訴訟質(zhì)量關(guān)，法制員是一個非常重要的角色。遺憾的是，目前法制員的資格確定沒有明確規(guī)定，任用也是相對比較隨意的，更甚者是“濫用”。如果實行法制員任命制，通過紅頭文件的明確，法制員的“頭銜”給人的責(zé)任感和身份認同感是完全不一樣。更為重要的是，通過任命制確定的法制員，更能確保其話語權(quán)和權(quán)威性。另外，如果明確法制員必須通過相應(yīng)的司法考試，以此確保合適的人才放在合適的崗位上，真正做到“人崗匹配”。當(dāng)然，此項要求僅限轉(zhuǎn)崗新人，對于已經(jīng)有很強實操經(jīng)驗的法制員應(yīng)另當(dāng)別論。

（三）規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為

1.貫徹公平公正公開，提升執(zhí)法規(guī)范化水平

一是正法直尺。立足于消防體制機制改革和兩辦出臺的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，圍繞“雙隨機、一公開”監(jiān)管、開業(yè)檢查告知承諾制等新時代背景下對消防執(zhí)法工作提出的新要求，查漏補缺，堅持統(tǒng)一、規(guī)范執(zhí)法標準，做到執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法流程、執(zhí)法要求一致。二是深化執(zhí)法公開。建立消防執(zhí)法主動公開事項清單，切實做好“雙隨機、一公開”監(jiān)管計劃、行政處罰和行政許可的結(jié)果公開，積極應(yīng)對其他執(zhí)法事項和執(zhí)法過程的依申請公開，接受群眾監(jiān)督。三是暢通評議渠道。制度化、常態(tài)化開展執(zhí)法回訪，構(gòu)建 “好差評”評價體系，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，主動接受群眾評議。

2.強化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，及時糾治“頑疾”

一是強化執(zhí)法預(yù)警。制度化開展執(zhí)法質(zhì)量考評，網(wǎng)上執(zhí)法定期巡查，及時發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法傾向性與習(xí)慣性問題。建立健全高風(fēng)險案件管控制度，將較有影響的違規(guī)行為無法有效消除、問題隱患無法徹底整改的案件實行掛賬督辦。二是強化執(zhí)紀監(jiān)督。遵循有錯必糾、監(jiān)督與指導(dǎo)相結(jié)合、教育與懲處相結(jié)合，一方面加強對基層的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，及時答疑解惑，讓基層干工作有正確的方向，另一方面強化執(zhí)紀監(jiān)督，存在執(zhí)法過錯的充分運用執(zhí)紀監(jiān)督“四種形態(tài)”予以警示教育，有效防止、糾正違法和不當(dāng)?shù)南缊?zhí)法行為。三是強化案例警示。拓寬執(zhí)法突出問題預(yù)警渠道，與法院、司法部門形成信息互通機制，掌握其他部門、單位行政行為被復(fù)議以及行政訴訟敗訴案件，通過案例警示，進一步減少消防執(zhí)法過錯案件的數(shù)量，堅決防止消防執(zhí)法錯案判決發(fā)展成司法判例。