曾俊可，楊成偉，胡用崗

前言

隨著《中國足球改革發(fā)展總體方案》（下簡稱《方案》）和《教育部等6部門關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》（下簡稱《意見》）等重要文件的頒布，我國校園足球發(fā)展逐漸踏入正軌。盡管新校園足球時期的成果顯著，但同樣影藏著各種問題制約著政策的有效執(zhí)行。王登峰表示，目前校園足球發(fā)展不平衡不充分問題突出，存在“重規(guī)劃、輕督察”和形式主義等問題［1］。在此境況下，近年來校園足球政策執(zhí)行研究就成為專家、學(xué)者們關(guān)注的熱點。在這些研究中主要包括政策解讀（李衛(wèi)東2018）［2］、政策演變（秦旸2019）［3］、政策工具分析（譚利2019）［4］、政策執(zhí)行現(xiàn)狀，歸因與對策（邱林2016）［5］。其中，大量學(xué)者借用公共政策理論模型視角對校園足球政策執(zhí)行效果進(jìn)行探究，這對校園足球政策執(zhí)行研究提供了新的方向。本文則選擇借用愛德華政策執(zhí)行模型視角，對目前校園足球政策執(zhí)行困境進(jìn)行探究，并對所存在的問題提出優(yōu)化策略。以期為相關(guān)工作者提供理論基礎(chǔ)與實踐參考，最終促進(jìn)校園足球政策順利貫徹實施，取得理想效果。

1 愛德華政策執(zhí)行模型分析架構(gòu)

政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的唯一途徑。美國政策學(xué)者艾利森認(rèn)為，在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執(zhí)行［6］。鑒于目前校園足球政策執(zhí)行情況的評價指標(biāo)相對較少，且借用公共政策理論模型進(jìn)行校園足球政策研究已取得顯著效果，而愛德華政策模型中對政策執(zhí)行影響的幾因素都與制約校園足球政策執(zhí)行效果的因素高度契合。所以，為從新的視角審視校園足球政策執(zhí)行效果，本文選擇借用愛德華政策執(zhí)行模型進(jìn)行探究。

圖一 愛德華政策執(zhí)行模型

在愛德華政策執(zhí)行模型看來，影響政策執(zhí)行效果的因素主要包括交流與溝通、資源、政策執(zhí)行者偏好和官僚組織結(jié)構(gòu)，其相互制約，直接或者間接對最終的政策執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響［7］。其中，“交流與溝通”主要指政策制定者對政策完成制定后，政策執(zhí)行者能夠明確其政策的精神實質(zhì)、目標(biāo)任務(wù)，以及執(zhí)行方法等。其為響政策執(zhí)行最為基礎(chǔ)的因素；“資源”則是在政策執(zhí)行過程中起保障作用的部分。包括人力資源、物質(zhì)資源、財力資源等。其在政策有效執(zhí)行中不可或缺；“執(zhí)行者偏好”則主要指政策的執(zhí)行者對該政策的看法、態(tài)度以及對政策的支持程度。受主觀性的影響，其在政策執(zhí)行中存在較大不確定性而又對政策執(zhí)行起著重要影響；“官僚組織結(jié)構(gòu)”則主要指政策執(zhí)行部門的結(jié)構(gòu)以及它們的執(zhí)行程序和權(quán)責(zé)分配。其對政策執(zhí)行產(chǎn)生關(guān)鍵影響。

2 愛德華政策執(zhí)行模型視角下校園足球政策執(zhí)行困境探究

2.1 政策與機(jī)制的內(nèi)在問題影響交流與溝通

校園足球政策文件的自身合理性將會對政策執(zhí)行者產(chǎn)生直接影響。而《方案》與《意見》文件則具有內(nèi)容過于形式化而模糊、目標(biāo)任務(wù)過于寬泛而不明確的缺點。如“把校園足球作為擴(kuò)大足球人口規(guī)模、促進(jìn)青少年健康成長的基礎(chǔ)性工程”“把發(fā)展青少年校園足球作為推進(jìn)素質(zhì)教育、引領(lǐng)學(xué)校體育改革創(chuàng)新的重要突破口”“各地各校要廣泛開展多樣化的足球競賽活動?！薄爸U(kuò)大校園足球覆蓋面，鼓勵支持各年齡段學(xué)生廣泛參與?！薄案骷壐黝悓W(xué)校要把足球列入體育課教學(xué)內(nèi)容”，還提出了“注重發(fā)現(xiàn)、選拔和重點培養(yǎng)學(xué)生足球運(yùn)動苗子”等要求［8］［9］。政策目標(biāo)既要普及足球運(yùn)動，提升足球人口數(shù)量，又要培養(yǎng)優(yōu)秀學(xué)生運(yùn)動員；既要關(guān)注青少年廣泛參與，又要注重足球苗子培養(yǎng)；既要完成足球教學(xué)任務(wù)又要達(dá)到足球競賽要求?？梢?，政策中的部分內(nèi)容表述過于籠統(tǒng)、多維度而缺少定量的歸引呈現(xiàn)出形式化、模糊化。這些政策自身問題一方面導(dǎo)致缺乏對校園足球執(zhí)行效果的評價標(biāo)準(zhǔn)；另一方面容易讓政策執(zhí)行者產(chǎn)生誤解，或是使其有了打執(zhí)行“擦邊球”的空間。例如一度熱度不減流于形式的“足球操”，又或是校長只注重校隊成績而不顧校內(nèi)足球活動開展的選擇執(zhí)行。各種執(zhí)行異像映射出了政策本身的不合理之處。

其機(jī)構(gòu)中存在的不合理同樣影響信息溝通，導(dǎo)致政策效果的偏差。例如《方案》提出“完善考試招生政策，激勵學(xué)生長期積極參加足球?qū)W習(xí)和訓(xùn)練。允許足球特長生在升學(xué)錄取時在一定范圍內(nèi)合理流動，獲得良好的特長發(fā)展環(huán)境?！比欢驮谡叱雠_數(shù)月后的體育單招考試中，拿著五人制二級以上運(yùn)動員證書的學(xué)生們卻無法成功報考［10］。要知道，五人制足球的二級證書在往年都是可以成功報考體育單招考試。不合理的機(jī)制嚴(yán)重影響了交流與溝通，考生此前從未收到修改報考辦法的信息，何況一個新的政策往往都需要幾年的過渡期作為緩沖?？荚嚿龑W(xué)體系在上層的積極號召下不但沒有得到優(yōu)化改善，反而影響了大批考生，并且據(jù)調(diào)查，直到今日，該升學(xué)體系漏洞依然沒有得到關(guān)注與修補(bǔ)。

2.2 資源匱乏導(dǎo)致執(zhí)行缺乏保障

資源主要包括人力資源、財力資源、物質(zhì)資源，其對政策執(zhí)行過程起重要保障作用。在校園足球中，人力資源則以足球教師為重要一環(huán)；而財力資源則往往直接決定著場地、器材設(shè)施等物質(zhì)資源。

校園足球教師數(shù)量與質(zhì)量的問題則是人力資源匱乏最為突出的表現(xiàn)。在近年來全國體育教師缺口就已經(jīng)達(dá)到20萬的境況下［11］，足球教師的儲備自然不容樂觀。目前全國青少年校園足球特色學(xué)校在17年達(dá)到了20210所，而3年下來累計新增的體育教師73298人中有足球?qū)I(yè)背景的體育教師僅為15594人［12］。足球教師的新增幅度明顯小于校園足球特色學(xué)校的新增幅度，況且這些足球教師還有一大部分是流入非校園足球特色學(xué)校工作。隨著2020年建萬所足球特色幼兒園以及2025年校園足球特色學(xué)校達(dá)到5萬所的新目標(biāo)［13］，足球教師數(shù)量短缺的問題更將日益凸顯。除開數(shù)量外，足球教師的質(zhì)量問題同樣讓人擔(dān)憂。作為教師，保障教學(xué)質(zhì)量是其基本要求。而目前校園足球師資水平參差不齊，大量教師業(yè)務(wù)水平不盡人意。盡管五年來國家和地方累計培訓(xùn)達(dá)35萬人，共舉辦294期D級教練員培訓(xùn)班，培訓(xùn)足球教師7056名［14］，然而取得的效果卻仍然有限。例如此前某電視臺校園足球欄目中一位D級女教練的足球教學(xué)視頻就被女足國腳痛批：“誤人子弟”［15］。持有教練證的教師水平都已堪憂，更何況還有大量的足球教師沒有取得教練資格證，以此可見目前校園足球教師質(zhì)量的窘境。

校園足球的經(jīng)費(fèi)則主要存在有支持不足、來源渠道單一、透明度低以及分配不均等問題。近年來校園足球的經(jīng)費(fèi)雖已經(jīng)有所增加，但根據(jù)全國青少年校園足球發(fā)展報告（2018）32份各省市自治區(qū)發(fā)展報告顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展突出的廣東省仍然提出面臨經(jīng)費(fèi)投入不足，且多數(shù)地方?jīng)]有專項經(jīng)費(fèi)的情況［16］。以此可見校園足球的經(jīng)費(fèi)投入目前仍然不能對校園足球相關(guān)活動的開展提供有力支持。另一方面，校園足球的經(jīng)費(fèi)主要只能依靠政府保障，社會各界給予的支持太少。除此之外，校園足球經(jīng)費(fèi)本已捉襟見肘，但卻還面臨落實不到位的問題。隨著中央財政的帶動，目前各?。▍^(qū)、市）投入經(jīng)費(fèi)超過270億元，各省（區(qū)、市）基本配套了相應(yīng)的校園足球?qū)ｍ椯Y金，但有首批入選的校園足球特色學(xué)校及不少基層教練卻反映沒見過一分錢［17］。偏遠(yuǎn)地區(qū)的校園足球?qū)W校同樣表示沒有領(lǐng)到過經(jīng)費(fèi)，而北京地區(qū)的學(xué)校卻表示每年學(xué)校能夠獲得30萬的校園足球扶持資金。因此問題更曾有8所學(xué)校被取消資格，29所學(xué)校被責(zé)令整改［17］?？梢姡@足球經(jīng)費(fèi)還面臨分配不均以及透明度低等問題。

2.3 多維因素制約政策執(zhí)行者偏好

要想政策執(zhí)行達(dá)到滿意效果，執(zhí)行者們對政策的態(tài)度看法與支持程度至關(guān)重要。在校園足球政策執(zhí)行中，直接執(zhí)行者為校長、教師、家長。但遺憾的是從目前來講他們大都受不同因素的制約，影響了對政策的支持。

從校長的角度來看，傳統(tǒng)教學(xué)體制下“升學(xué)率”仍然是其最為看重的指標(biāo)。雖然在新的課程標(biāo)準(zhǔn)中已經(jīng)大力倡導(dǎo)體育的樹德立人作用。但“應(yīng)試教育”、“唯成績論”的思想早已根深蒂固，難以在短時間得到改善。除此之外，學(xué)生安全以及學(xué)習(xí)與訓(xùn)練的矛盾也是影響校長對校園足球政策支持的重要因素［18］。

對于足球教師而言，良好的激勵機(jī)制無疑會直接增加其積極性。但目前校園足球政策給足球教師帶來的“獲得感”不足。主要體現(xiàn)在待遇問題沒有正式文件的支撐，少有描述也落實不夠；另外，教師校外兼職的一刀切阻礙了足球老師課外有償訓(xùn)練的同時，校園足球繁重的教學(xué)、訓(xùn)練及比賽任務(wù)反而大量增加了他們的工作量。

對于家長而言，他們對政策執(zhí)行的偏好將直接影響政策的最終目標(biāo)群體──學(xué)生。根據(jù)調(diào)查顯示，家長不支持學(xué)生參與足球活動的主要原因還是成材率低以及影響學(xué)習(xí)［19］?？梢?，學(xué)生能否很好完成學(xué)業(yè)，順利升學(xué)還是家長們最為關(guān)心的問題。

2.4 執(zhí)行部門立足點背離、缺乏溝通，工作落實不足

校園足球的政策執(zhí)行部門主要包括國家發(fā)改委、財政部、體育總局、新聞出版廣電總局、共青團(tuán)中央以及相應(yīng)的地方部門。府際網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為各級地方部門間具有有限的縱向依賴關(guān)系、廣泛的橫向聯(lián)系等特點，并對政策執(zhí)行產(chǎn)生關(guān)鍵影響［20］。正是因為各級部門間廣泛的橫向聯(lián)系的特點，并伴隨各種因素的影響，讓部門間呈現(xiàn)出相互制約的態(tài)勢，難以同心并力影響了政策執(zhí)行效果。

各地基層教育部門與體育部門是領(lǐng)導(dǎo)校園足球政策執(zhí)行中的核心力量，其在政策執(zhí)行過程中不僅需要正確傳達(dá)落實上級政策，還要對下級部門的實施進(jìn)行監(jiān)督管理。然而它們之間卻出現(xiàn)了立足點背離、權(quán)利范圍劃分不清晰且缺乏溝通等問題。對于教育行政部門而言，受新體育課程標(biāo)準(zhǔn)思想的影響，除了其仍然重視該地區(qū)的成績及升學(xué)率以外，更將校園足球作為一種教育手段實現(xiàn)其立德樹人的目標(biāo)。與教育行政部門的育人思想不同的是，體育部門則更為關(guān)注的是該地區(qū)足球項目的發(fā)展，培養(yǎng)足球后備人才是其立足點。在此之下出現(xiàn)足球賽事雙方搶人、運(yùn)動員注冊重疊等問題。以致有全日制普通中學(xué)在校學(xué)生沒辦法參加校園足球聯(lián)賽的怪事發(fā)生［21］。又或是體育部門不認(rèn)可教育部門主辦的足球比賽，不予發(fā)放運(yùn)動員等級證書的情況［22］。

除教育部門與體育部門以外，其他部門應(yīng)在校園足球政策執(zhí)行過程中起到重要的保障與宣傳作用。目前，校長及學(xué)生家長對校園足球的本質(zhì)缺乏清晰、正確的認(rèn)識。另外，校長還對學(xué)校運(yùn)動隊給學(xué)校帶來的宣傳作用以及促進(jìn)校園文化的意義非常關(guān)心［23］。這都無不體現(xiàn)出校園足球文化宣傳的重要作用。然而有學(xué)者研究表明，目前的校園足球宣傳多存在于校園內(nèi)，且宣傳樣式及內(nèi)容單一、創(chuàng)新較少，并長時間缺乏更新；校外宣傳的力度同樣不足，對家長、社會大眾的宣傳活動非常有限［24］?？梢娖渌嚓P(guān)部門在這方面工作落實存在不足。

3 校園足球政策執(zhí)行困境優(yōu)化策略

3.1 完善政策文件、優(yōu)化機(jī)制體系

校園足球政策文件以及與之相關(guān)的機(jī)制體系作為整個政策執(zhí)行的基礎(chǔ)工程，必須不斷地完善與優(yōu)化。

正確的目標(biāo)內(nèi)容才能更好地引領(lǐng)行動與成功。政策文件需對任務(wù)目標(biāo)等內(nèi)容重新進(jìn)行清晰界定，減少其模糊性，增加科學(xué)性與可操作性。與此同時，定性與定量任務(wù)目標(biāo)內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)結(jié)合。這樣一來不僅讓執(zhí)行者能夠準(zhǔn)確理解政策本質(zhì)精神并順利傳達(dá)與執(zhí)行，更能夠為政策執(zhí)行績效評價提供依據(jù)。

機(jī)制體系的優(yōu)化則是校園足球政策執(zhí)行梗阻問題的重要突破口。建議可從以下幾方面加以優(yōu)化：1）完善升學(xué)體系。應(yīng)試教育下高考的重要地位使得升學(xué)問題成為校園足球的永恒話題。一方面，需要對校園足球升學(xué)體系現(xiàn)有的漏洞進(jìn)行修補(bǔ)，另一方面，繼續(xù)合理地探索更多的升學(xué)辦法、渠道。如增加高校足球特招生的數(shù)量以及足球?qū)I(yè)學(xué)生在升學(xué)中名額的適當(dāng)側(cè)重。這樣一來不僅將緩解校園足球的升學(xué)困境，并且這批接受高等教育的足球人才將為校園足球注入活力，使人力資源的補(bǔ)充實現(xiàn)良性循環(huán)；2）完善評價體系，并以此加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制與激勵機(jī)制。一方面，對政策執(zhí)行效果及時地進(jìn)行合理評價能對政策的未來走向作出分析判斷，從而為政策的修正調(diào)整或制定新政策提供參考。另一方面，能夠?qū)?zhí)行者進(jìn)行責(zé)任追究或是成果激勵提供依據(jù)。完善激勵機(jī)制則對校園足球活動開展做出貢獻(xiàn)的校長、教師等進(jìn)行必要的獎勵，提高工作積極性；3）完善保障體系。主要對校園足球開展的安全和經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障。經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致校園足球政策執(zhí)行有心而無力，安全問題則是校長開展校園足球活動的顧忌之一。一方面政府應(yīng)加大對校園足球的經(jīng)費(fèi)投入，另一方面積極引導(dǎo)社會層面對校園足球活動的支持，增加經(jīng)費(fèi)來源渠道。除此之外還應(yīng)注意經(jīng)費(fèi)的合理分配問題，注意東西部差異、城市農(nóng)村差異。最后，還需完善經(jīng)費(fèi)落實透明，防止出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象；4）完善教師培養(yǎng)體系。從數(shù)量上，應(yīng)主要從師資第一出口進(jìn)行突破?？杉訌?qiáng)高校對足球方向體育教師的培養(yǎng)規(guī)模，或更多參考效仿各別高校的“足球?qū)W院”模式。從質(zhì)量上講，一方面高校應(yīng)優(yōu)化對足球?qū)I(yè)學(xué)生的培養(yǎng)方案，提高成材率。另一方面，對現(xiàn)有教師的培訓(xùn)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，提高教學(xué)門檻與培訓(xùn)質(zhì)量，真正培訓(xùn)出能勝任校園足球工作的具有真才實干的足球教師。

3.2 完善執(zhí)行部門權(quán)責(zé)分配、加強(qiáng)交流與合作

如今發(fā)展校園足球已上升到國家戰(zhàn)略高度，作為一個龐大的系統(tǒng)工程，其由一個復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成。不僅網(wǎng)絡(luò)間層層遞減、相互影響，并且網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)形式同樣錯綜復(fù)雜。如果網(wǎng)絡(luò)間、部門群體間不能妥善處理利益關(guān)系、權(quán)責(zé)分配，缺乏交流與合作則會嚴(yán)重影響政策的有效執(zhí)行。據(jù)于此，上級部門重新梳理清晰的合理且規(guī)范的校園足球管理體系，積極完善執(zhí)行部門的權(quán)責(zé)分配并監(jiān)督落實各部門工作任務(wù)。各個部門應(yīng)加強(qiáng)自身責(zé)任意識并積極交流與合作，尋求最佳治理模式。對于教體部門的沖突問題，一方面，應(yīng)充分發(fā)揮各自優(yōu)勢并尋求合作。教育部門領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)校作為校園足球活動的主要開展陣地，擁有最為充足的足球人才儲備；而體育部門則擁有了能夠提高校園足球發(fā)展水平的物質(zhì)資源，如優(yōu)秀的教練、先進(jìn)的訓(xùn)練理念等。如果教體部門能發(fā)揮各自優(yōu)勢，體育部門積極參與到校園足球開展中來，提供專業(yè)領(lǐng)域的幫助；反過來教育部門則可反哺，為體育部門提供優(yōu)秀后備人才。另一方面，對于管理沖突的地方應(yīng)合理放權(quán)或者尋求整合。前面我們已提及，由于教體部門間權(quán)限范圍劃分的不清晰，導(dǎo)致產(chǎn)生教育局舉辦的比賽體育局不承認(rèn)的情況。對此教體部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)并尋求解決方案，劃清賽事舉辦權(quán)或者兩部門協(xié)作舉辦。

3.3 加強(qiáng)校園足球宣傳工作，改善足球文化環(huán)境

社會存在決定社會意識，社會意識能動地反作用于社會存在。目前社會對足球普遍的認(rèn)識偏差營造了不利的足球文化環(huán)境，嚴(yán)重阻礙了政策的有效執(zhí)行。自古以來中華民族就有著自強(qiáng)不息的生活態(tài)度、團(tuán)隊協(xié)作的生存意識、生生不息的創(chuàng)造精神、義利結(jié)合的社會規(guī)范意識等優(yōu)良的精神文化傳統(tǒng)［25］。但可惜我們沒意識到將這些優(yōu)秀精神文化與足球很好地結(jié)合起來。校園足球的初心是以足球為媒介發(fā)揮教育的立德樹人作用，培養(yǎng)學(xué)生的優(yōu)良品質(zhì)與體質(zhì)；而最終實現(xiàn)我國足球強(qiáng)國夢、體育強(qiáng)國夢則是其歷史使命。校園足球強(qiáng)調(diào)宣傳與普及的任務(wù)目標(biāo)則正是欲為此創(chuàng)造良好的足球文化環(huán)境。如果校長、家長，以及社會大眾不能轉(zhuǎn)變陳舊的傳統(tǒng)思想，不能對校園足球的內(nèi)涵以及目標(biāo)任務(wù)正確解讀，則校園足球的發(fā)展仍會舉步維艱、重蹈覆轍。除了教育部門、體育部門以外，新聞出版廣電總局、共青團(tuán)中央等相關(guān)部門應(yīng)積極落實宣傳工作。加大足球文化宣傳力度，積極采取多種渠道多種方式，對地方教體部門、學(xué)校、家長、教師以及社會大眾進(jìn)行積極宣傳，弘揚(yáng)校園足球精神實質(zhì)，營造校園足球文化正能量，改善足球文化環(huán)境，進(jìn)而為校園足球政策順利執(zhí)行鋪平道路。

4 結(jié)語

雖然近年來取得的諸多成就已證明校園足球正逐漸走在正確的道路上，但新的校園足球是在舊體制與模式上的轉(zhuǎn)變與發(fā)展，其必定不可能一帆風(fēng)順。通過愛德華政策模型視角對其審視，進(jìn)一步明晰了校園足球政策執(zhí)行過程中存在的問題。針對問題，各部門應(yīng)積極落實本職工作、加強(qiáng)交流與合作，逐漸形成教育部帶頭，體育部協(xié)作，各部門保障的協(xié)同治理體系，確保校園足球政策順利執(zhí)行并取得良好效果，進(jìn)而改變校園足球、中國足球的不利局面，實現(xiàn)足球強(qiáng)國夢、體育強(qiáng)國夢。