余慶

(菏澤市國土綜合整治服務(wù)中心，山東 菏澤 274000)

0 引言

全域土地綜合整治是新形勢下土地規(guī)?；蔚呐e措，是以提高土地利用效率，保障土地資源永續(xù)利用，改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化空間布局為目的[1]，通過在全區(qū)域?qū)嵤└黝愅恋卣魏蜕鷳B(tài)修復(fù)，創(chuàng)新土地供給方式，優(yōu)化農(nóng)村用地國土空間布局，形成土地保護新格局。全面推進全域土地綜合整治，是縮減城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然的和諧共生，實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興的重要舉措[8-13]。

適度規(guī)模的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，在一定程度上解決了土地節(jié)約集約利用的問題。作為促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要前置條件，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)土地要素的優(yōu)化配置，而土地整治又可為規(guī)模經(jīng)營提供完善的配套設(shè)施，進一步推動流轉(zhuǎn)。但在土地整治與流轉(zhuǎn)推進過程中，存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)對接難、資金壓力大、土地整治與流轉(zhuǎn)脫節(jié)等問題，這嚴(yán)重影響了土地整治效益最大化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[14-15]。因此，應(yīng)遵循土地整治和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，瞄準(zhǔn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，科學(xué)引導(dǎo)多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，開展全域土地綜合整治并在此基礎(chǔ)上探索土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，進而推進我國農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展[16-18]。本文以全域土地綜合整治部級試點魯西南某鎮(zhèn)為案例，分析了試點鎮(zhèn)土地整治潛力，總結(jié)了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，助推全域土地綜合整治取得預(yù)期成果。

1 試點區(qū)基本情況

魯西南某鎮(zhèn)在“三權(quán)分置”——土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面做了有效探索，取得了明顯成效。2020年，該鎮(zhèn)列入自然資源部全域土地綜合整治試點鎮(zhèn)之一。該鎮(zhèn)成功的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式有力地推進了全域土地綜合整治項目實施(表1)。

1.1 自然條件

該鎮(zhèn)地處菏澤市牡丹區(qū)西北部，總面積110km2。屬半濕潤暖農(nóng)業(yè)氣候區(qū)，大陸性季風(fēng)氣候顯著，四季分明，形成冬春易旱，夏秋易澇的特點。某鎮(zhèn)地處黃河下游南岸，屬黃河沖積平原，地勢西高東低，略有傾斜，地勢較平坦，低洼。水資源比較豐富，主要由天然降雨、地下用水和地表水(引黃用水)組成。全鎮(zhèn)大部屬于潮土土屬，表層質(zhì)地以砂壤質(zhì)為主，輕壤質(zhì)次之，中壤質(zhì)居第三位，重壤質(zhì)最少。

表1 研究區(qū)全域土地綜合整治試點鎮(zhèn)基本情況表

1.2 社會經(jīng)濟情況

該鎮(zhèn)轄34個行政村，人口6.2萬人，耕地6.9萬畝，是著名的千佛古鎮(zhèn)、漢相故里、革命圣地、生態(tài)之鄉(xiāng)，先后被評為“省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“省級旅游強鎮(zhèn)”。

1.3 土地利用現(xiàn)狀

該鎮(zhèn)總面積8449.04hm2，其中國有土地329.50hm2，集體土地8119.54hm2，區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)、土地使用權(quán)為各村集體所有，界線清晰，權(quán)屬明確。根據(jù)第三次全國土地調(diào)查成果，研究區(qū)建設(shè)用地1165.60hm2，農(nóng)用地7240.26hm2，未利用地43.18hm2。經(jīng)計算得出區(qū)內(nèi)土地墾殖率為72.17%，復(fù)種指數(shù)為2。根據(jù)地方耕地質(zhì)量等級完善成果(2016年)，研究區(qū)所在地的耕地質(zhì)量利用等別為7、8等，研究區(qū)內(nèi)耕地平均利用等指數(shù)為1655，平均利用等別為7等。

1.4 產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

全鎮(zhèn)主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，近幾年來，全鎮(zhèn)三產(chǎn)得到進一步的優(yōu)化和調(diào)整，二、三產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重進一步提高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，充分發(fā)揮林特生產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖優(yōu)勢。在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，形成桑蠶、畜牧、林業(yè)、瓜菜四大產(chǎn)業(yè)。其中種植業(yè)以玫瑰、葡萄、構(gòu)樹、地瓜種植為主，在鎮(zhèn)域東側(cè)已建成一定規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大棚。

2 土地整治潛力分析

2.1 農(nóng)用地整治潛力

該鎮(zhèn)現(xiàn)有耕地6097.29hm2。絕大比例的耕地地勢平坦，土壤質(zhì)地較好，土層深厚，適宜多種作物生長，已得到充分利用。但部分中低產(chǎn)田肥力低，缺少水源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件較差。通過對待整理區(qū)內(nèi)耕地、灌排設(shè)施、田間道路工程的整理配套，改善生產(chǎn)條件、提高耕地等別、提高產(chǎn)出率。經(jīng)調(diào)查，研究區(qū)待整理耕地區(qū)土地總面積為7458.01hm2，建設(shè)規(guī)模為6681.21hm2。項目實施后建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3078.55hm2。

研究區(qū)現(xiàn)有部分坑塘水面以及殘次林地，經(jīng)濟效益、社會效益及生態(tài)效益較低，通過實施土地整治，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，增加耕地面積，緩解占補平衡的壓力。經(jīng)調(diào)查，研究區(qū)可作為新增耕地來源的林地55.03hm2，坑塘水面33.27hm2。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力

根據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)得出，該鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地1010.89hm2。按全區(qū)農(nóng)村人口67418人計算，人均占地150m2。本著集約高效的利用原則，通過對現(xiàn)有農(nóng)村居民點改造、整合，優(yōu)化用地布局，提高集約水平。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，對農(nóng)村居民點進行空間整合，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，同時增加耕地面積。全區(qū)待整理建設(shè)用地面積為1165.60hm2，增加耕地潛力885.80hm2。

2.3 宜耕后備土地資源開發(fā)潛力

研究區(qū)可作為土地開發(fā)的對象主要是荒草地和裸土地。其中其他草地面積4.46hm2，裸土地2.13hm2。

2.4 生態(tài)整治潛力

研究區(qū)內(nèi)干渠、干溝、河流生態(tài)環(huán)境脆弱，部分坑塘水體環(huán)境惡化，部分區(qū)域土壤質(zhì)量較差且受農(nóng)藥等污染，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡單。

2.5 新增耕地來源分析

經(jīng)測算，項目實施后，新增耕地面積618.88hm2。研究區(qū)原有耕地6097.29hm2，滿足《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》自然資發(fā)(2019)194號文中“新增耕地面積不低于原有耕地5%”的要求(表2)。

表2 新增耕地來源分析表

2.6 基本農(nóng)田調(diào)整分析

經(jīng)測算，項目安置區(qū)占用基本農(nóng)田25.71hm2，補劃基本農(nóng)田93.14hm2，新增基本農(nóng)田面積67.43hm2，滿足《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》自然資發(fā)(2019)194號文中“新增基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整基本農(nóng)田面積的5%”的要求(圖1)。

3 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探索

自土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以來，主要是“政府+土地流出方+土地流入方+中介組織”四方參與模式[19]。近年來，研究區(qū)立足傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，圍繞“跨域發(fā)展、力爭上游”目標(biāo)，探索出了加快土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的4種模式，取得了明顯成效。截止目前，全鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)土地3.5萬畝，占耕地總面積的50.7%，涌現(xiàn)出了19個“一村一品”專業(yè)村，發(fā)展油用牡丹7000畝、果樹2000畝、葡萄4000畝、草莓5000畝，玫瑰3000畝，瓜菜4000畝、構(gòu)樹5000畝，形成了“東部花卉、南部牡丹，北部葡萄、西部瓜菜、中間種構(gòu)樹”的產(chǎn)業(yè)格局。

3.1 歸雁人士承包帶動模式

鎮(zhèn)黨委政府成立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，拉清在外務(wù)工清單，派專人對接歸雁人士和當(dāng)?shù)卮迕瘢瑩?dān)任中介從中保障雙方行為的規(guī)范性，取得了較好的效果。比如，該鎮(zhèn)A村的張孝禮，最初返鄉(xiāng)種植葡萄，從流轉(zhuǎn)土地20畝開始，發(fā)展到目前的500畝，在他的帶動下，周邊6個村發(fā)展葡萄種植5000畝。自2014年起，先后吸引45名有種植技術(shù)的在外務(wù)工人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，流轉(zhuǎn)土地達12000畝。

3.2 龍頭企業(yè)承包模式

該鎮(zhèn)B村原來是典型的“三無”貧困村，自土地集中流轉(zhuǎn)給某生態(tài)農(nóng)牧有限公司后，村民每年收益租金的同時，還可以在公司務(wù)工得到薪金，帶動本村及周邊200戶貧困農(nóng)戶脫貧、1200戶農(nóng)戶走上致富路，B村由原來的貧困落后村發(fā)展成為知名的“一村一品”示范村。

3.3 農(nóng)村土地托管模式

這種模式自2019年開始實施。比如，由山東某植保公司與E村、F村等合作托管土地10000畝，全部用于種植大豆等經(jīng)濟作物，通過規(guī)模化種植，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，打破傳統(tǒng)畦梗邊界，大大提高了耕種效率，有效增加了群眾的收入。

3.4 農(nóng)村土地入股模式

由村黨支部成立合作社，黨員帶頭以入股的方式加入合作社，然后帶動全體村民，選派一批懂技術(shù)、會管理的專業(yè)人才負責(zé)合作社的經(jīng)營，形成規(guī)?；?、集約化效應(yīng)。比如，2016年，G村成立了2個牡丹種植專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)土地2600畝種植油用牡丹，套種秋霜梨1200畝、蘋果800畝，合作社統(tǒng)一提供種苗、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一銷售，畝產(chǎn)效益超萬元，實現(xiàn)了從噸良田到萬元田的轉(zhuǎn)變。

該鎮(zhèn)借力土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，為全面展開全域土地綜合整治工作奠定了堅強的群眾基礎(chǔ)和工作基礎(chǔ)。以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營，推動全域土地綜合整治，提高土地利用效率和產(chǎn)出率，促進鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)(表3)。

4 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全域土地綜合整治中的作用

4.1 耕地集約利用

實施全域土地綜合整治是通過農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)，解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等問題，在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，進行全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理、多措并舉，統(tǒng)籌農(nóng)用地、低效建設(shè)用地和生態(tài)保護修復(fù)，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是保障永久基本農(nóng)田連片，提升耕地集約利用的必要條件[20]。

4.2 助推農(nóng)業(yè)發(fā)展

全域土地綜合整治最終是為了解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，采取“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)—土地綜合整治—再流轉(zhuǎn)”模式，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營，通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，由村集體或成立平臺公司，對流轉(zhuǎn)過來的土地進行整治，對整治后的土地在平臺上進行“交易”，提高了工作效率，解決了農(nóng)民個人力量無法辦成的事情。通過對整治后的土地再流轉(zhuǎn)，引進新的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體、資金、人才，破解了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展困局，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進了農(nóng)民增收、農(nóng)產(chǎn)品增效，從而解決了農(nóng)村貧困落后的局面，助推鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

圖1 魯西南某鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目區(qū)永久基本農(nóng)田調(diào)整圖

4.3 增強農(nóng)村凝聚力

通過對全域土地整治后的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活了集體所有土地，村集體能夠以所有者的身份參與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配;通過土地整治，新增耕地歸集體所有，由村集體通過發(fā)包或置換為占補平衡指標(biāo)，正價村集體的收益。對新增耕地產(chǎn)生的占補平衡指標(biāo)交易后，村集體也參與分成。這樣，村級集體經(jīng)濟得到增強，村集體興辦公益事業(yè)的能力提高了，服務(wù)群眾更加有力有效，從而提升了農(nóng)村凝聚力[21]。

表3 流轉(zhuǎn)模式一覽表

5 結(jié)語

魯西南某鎮(zhèn)具備良好的土地整治潛力，因地制宜使用了4種土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，促進了土地綜合整治工作得以實施，整治成果得以穩(wěn)定和有效運用，2020年被列入自然資源部全域土地綜合整治試點。同時土地綜合整治實施減少了土地的碎片化，促進土地的節(jié)約集約利用，為土地使用權(quán)穩(wěn)定流轉(zhuǎn)提供了更好的條件和基礎(chǔ)。