高敬

摘 ? 要： 當(dāng)前我國正在全面建設(shè)公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。在此進(jìn)程中，普惠性民辦園的建設(shè)成為重中之重，也是難點(diǎn)之所在。民辦園主動(dòng)并長期穩(wěn)定提供普惠性服務(wù)的關(guān)鍵，取決于政府對(duì)普惠性民辦園扶持責(zé)任的認(rèn)知和擔(dān)當(dāng)。故政府在扶持普惠性民辦園中，要充分認(rèn)識(shí)和明確自身的主導(dǎo)責(zé)任，更要講究扶持政策的科學(xué)規(guī)劃、制定和有效執(zhí)行，做到扶持中基于辦園成本核算，根據(jù)普惠性學(xué)位的數(shù)量、辦園質(zhì)量及招生對(duì)象實(shí)施差異化扶持，組合人、財(cái)、物、事等維度的多途徑支持方式，努力提高政策的執(zhí)行度和效能。唯有如此，才能以國家初步實(shí)現(xiàn)的普惠園覆蓋率的目標(biāo)為新起點(diǎn)，通過政策的杠桿作用達(dá)成對(duì)公益普惠目標(biāo)的不懈追求，促進(jìn)普惠性民辦園實(shí)現(xiàn)“普惠”和“優(yōu)質(zhì)”的共贏。

關(guān)鍵詞： 公益;普惠;扶持;民辦幼兒園

根據(jù)2010年國務(wù)院頒布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱《國十條》），我國學(xué)前教育發(fā)展堅(jiān)持公辦民辦并舉的方針，以緩解公辦幼兒園學(xué)位緊張的局面，解決適齡兒童的“入園難”問題。然而由于一些地方政府缺乏系統(tǒng)管理，再加上公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)的有限和適齡幼兒人數(shù)的增多，地方政府過多地讓社會(huì)力量參與投資，市場提供成為學(xué)前教育的重要供給方式，“入園貴”問題日益突出。1 為此，普惠學(xué)前教育逐漸進(jìn)入政策視野，并持續(xù)推進(jìn)。如2017年《教育部等四部門關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》指出，學(xué)前教育要“堅(jiān)持公益普惠。到2020年，全國普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%”;2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）明確指出，堅(jiān)持“學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”的指導(dǎo)思想。全面建設(shè)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系是我國目前關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)的重要戰(zhàn)略規(guī)劃和部署。2

在當(dāng)前學(xué)前教育普惠政策的推行中，許多省份主要采取限價(jià)策略，要求普惠性民辦園降低收費(fèi)，以支持政策扶持普惠性民辦園，以幫助民辦園應(yīng)對(duì)普惠后面臨的各種危機(jī)。那么，在我國學(xué)前教育事業(yè)堅(jiān)守公益普惠的新戰(zhàn)略目標(biāo)下，政府該如何看待自身對(duì)普惠性民辦園的扶持之責(zé)？又該如何承擔(dān)扶持之責(zé)，以引導(dǎo)普惠性民辦園主動(dòng)、長期提供學(xué)前教育資源并使自身得以健康可持續(xù)發(fā)展呢？以上問題需要政府予以省思和明確，唯有如此，才能凸顯我國學(xué)前教育對(duì)公益性和普惠性不懈的價(jià)值追求。1

一、提高對(duì)普惠性民辦園扶持責(zé)任的認(rèn)知

首先，從當(dāng)前普惠性民辦園在我國學(xué)前教育發(fā)展中，特別是普及普惠中不可替代的地位和作用來看，政府作為國家社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，不能因?yàn)槠栈菪悦褶k園不屬國家辦學(xué)的性質(zhì)而推卸扶持之責(zé)。自《國十條》提出公辦民辦并舉“兩條腿走路”的學(xué)前教育發(fā)展方針以來，我國民辦學(xué)前教育事業(yè)取得了快速發(fā)展。在減輕政府投入學(xué)前教育的公共財(cái)政壓力、保障幼兒的受教育權(quán)和增加學(xué)前教育普惠性資源的總量等方面，社會(huì)力量發(fā)揮舉足輕重的作用，幫助政府實(shí)現(xiàn)了“幼有所育”和“普及普惠”的目標(biāo)。據(jù)2021年3月教育部發(fā)布的2020年全國教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，至2020年底，全國共有在園幼兒4818.26萬人。其中，普惠性幼兒園在園幼兒4082.83萬人，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到84.74%，國務(wù)院確定的“到2020年全國普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%的學(xué)前教育普及普惠的目標(biāo)”，總體上得到實(shí)現(xiàn)。2 普惠園構(gòu)成中，普惠性民辦園也占了一定的比例。很多民辦園積極申請(qǐng)認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)型，主動(dòng)加入普惠園行列，補(bǔ)充和完善了學(xué)前教育公共服務(wù)體系。因此，普惠性民辦園需要被政府所認(rèn)可，理應(yīng)與公辦園一樣享受政府扶持的政策紅利。

其次，政府要牢牢把握學(xué)前教育公益普惠的主導(dǎo)方向，從而達(dá)成公益普惠的目標(biāo)。在國家初步實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育80%的普惠性幼兒園覆蓋率的目標(biāo)后，持續(xù)提升普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)水平則成為新的使命。這其中，普惠性民辦園的建設(shè)已成為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公益普惠目標(biāo)的重要途徑，也是重點(diǎn)難點(diǎn)所在。而民辦園是否主動(dòng)申請(qǐng)加入普惠園的認(rèn)定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否愿意接受政府指導(dǎo)價(jià)，很大程度上取決于政府的支持政策和執(zhí)行度。3由此，政府亟須以公正科學(xué)、全面系統(tǒng)的支持政策為杠桿，保護(hù)社會(huì)力量愿意舉辦和長期駐守普惠園行列的積極性和信心。

此外，學(xué)前教育不僅可以給個(gè)人和家庭帶來巨大的經(jīng)濟(jì)收益，而且還具有廣泛的利益外溢性特點(diǎn)。4 根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，具有外溢性產(chǎn)品的供給如果只由私人來提供的話，當(dāng)私人收益小于社會(huì)收益時(shí)，將使按私人邊際收益和成本進(jìn)行決策并追求效用最大化的個(gè)人供給量小于社會(huì)最優(yōu)的供給量，從而造成效率的損失。5 因此，政府有必要將幼兒教育納入公共財(cái)政領(lǐng)域，提供財(cái)政支持。我國的學(xué)前教育整體上屬于一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從公共產(chǎn)品理論出發(fā)，政府掌握著社會(huì)主要的公共資源，應(yīng)在公共事務(wù)治理過程中扮演關(guān)鍵性的角色。而且，在學(xué)前教育公共服務(wù)體系中，普惠性民辦園又屬于典型的非營利組織6，政府應(yīng)承擔(dān)起對(duì)普惠性民辦園財(cái)政投入的主體責(zé)任。如果公共財(cái)政投入達(dá)不到一定水平的話，民辦幼兒園也難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的普惠。7

二、扶持基于成本核算，力求提高政策的公信力

學(xué)前教育的“普惠性”對(duì)于幼兒家庭來說，最關(guān)心的就是其“低價(jià)位”的特點(diǎn)。普惠政策落實(shí)力度主要也是在價(jià)格層面，于是地方政府大多通過限制保教收費(fèi)的方式來推行普惠政策。

就政府對(duì)普惠性民辦園的投入和支持政策而言，中央層面對(duì)于如何扶持普惠性民辦園發(fā)展等問題并未涉及，由此，政策具有高模糊性8，沒有清晰的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。“公共財(cái)政”是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)1，這一分配活動(dòng)對(duì)于政府管理者而言，必須做到有根有據(jù)，以此確保政策的公信力。有關(guān)調(diào)查表明，當(dāng)前學(xué)前教育的公共財(cái)政資源未能做到公平分配，政府在對(duì)普惠性民辦園資助扶持的對(duì)象、額度、內(nèi)容等方面還存在較大的隨意性，沒有客觀的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。即使有扶持依據(jù)的，也主要是以班級(jí)規(guī)模、辦園等級(jí)等外部條件為衡量標(biāo)尺，缺乏內(nèi)部成本結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。這將產(chǎn)生學(xué)前教育扶持中的“馬太效應(yīng)”，最終不利于普惠性民辦園質(zhì)量的整體提高。2

在地區(qū)政府發(fā)揮扶持普惠性民辦園的主體責(zé)任中，要提高政府支持普惠性民辦園政策的公平性，不可回避的就是辦園成本核算問題。因?yàn)檗k園成本是政府向?qū)W前教育機(jī)構(gòu)撥款、制定補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)和政策的重要數(shù)據(jù)，成本核算成為政府科學(xué)制定普惠性民辦學(xué)前教育財(cái)政補(bǔ)助和其他人、物等方面投入的必要前提。3

為此，學(xué)前教育公益普惠主導(dǎo)方向下，各地政府要強(qiáng)化管理職能，科學(xué)核定辦園成本，以提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌制定財(cái)政補(bǔ)助。4

三、扶持宜差異化和多途徑

政府對(duì)普惠性民辦園的支持政策不僅在于其政策規(guī)劃的意愿，也在于其財(cái)政實(shí)力。在有限的財(cái)政實(shí)力下，如何將扶持之責(zé)惠及所有的普惠性民辦園，這就涉及政府扶持政策如何制定的問題。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)政策執(zhí)行本身是一個(gè)極為復(fù)雜的過程，其中政策制定對(duì)政策執(zhí)行的效果至關(guān)重要。5

政府規(guī)劃設(shè)計(jì)的普惠性民辦園扶持政策，首先要力求對(duì)確定的扶持對(duì)象采取相應(yīng)的具體措施，忌“一刀切”，提倡差異化扶持。政府在經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)、人員等投入的過程中，對(duì)各類普惠性民辦園要有一定的區(qū)分度。政府應(yīng)根據(jù)普惠性學(xué)位的數(shù)量、辦園質(zhì)量及招生對(duì)象，實(shí)施差異化扶持，多傾斜普惠性學(xué)位多、辦園質(zhì)量高、對(duì)象為2—6歲幼兒的托幼一體化的普惠性民辦園，以此激勵(lì)普惠性民辦園擴(kuò)展招生對(duì)象，多提供普惠性學(xué)位，朝公益普惠的方向持續(xù)發(fā)展;同時(shí)，也激發(fā)普惠性民辦園利用政府財(cái)政投入提升辦園質(zhì)量的積極性，在民辦園的社會(huì)力量辦學(xué)群體中，獲得“價(jià)廉”和“質(zhì)優(yōu)”并存的良好聲譽(yù)和社會(huì)影響力。

當(dāng)前各地普惠性民辦園的認(rèn)定和管理中，尚存在“政府支持不到位，合理的辦學(xué)盈余重新投入辦學(xué)的需求不能得到滿足，一次性的財(cái)政補(bǔ)貼不利于持續(xù)發(fā)展”等問題。6 同樣，根據(jù)筆者對(duì)上海市普惠性民辦園收入的調(diào)研，2018和2019年，普惠性民辦園的收入多來自自身所提供的保教服務(wù)，政府補(bǔ)助收入均只占全園總收入的6%。基于政府公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入少的現(xiàn)狀，在我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總體還不夠充足的國情下，政府需合理統(tǒng)籌各類扶持政策，多管齊下，組合財(cái)、人、物、事等多途徑支持方式，全方位補(bǔ)貼普惠性民辦園，以緩解辦園經(jīng)費(fèi)不足的窘境和巨大的成本壓力，助推民辦園普惠后在困境中生存與發(fā)展。

第一是“財(cái)”。政府對(duì)普惠性民辦園最主要的支持當(dāng)為公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入。堅(jiān)持以財(cái)政撥款為主，是保障國家對(duì)人才培養(yǎng)宏觀控制力與教育公益性的基點(diǎn)。7 因?yàn)槠栈菪悦褶k園完全依靠收取家庭繳納的保教服務(wù)費(fèi)用，沒有任何政府投入，只能導(dǎo)致低收費(fèi)、低質(zhì)量，顯然與普惠園的“有質(zhì)量”特點(diǎn)相違背。所以，促使普惠性民辦園實(shí)現(xiàn)“普惠”和“優(yōu)質(zhì)”共贏的關(guān)鍵突破口仍然是政府公共財(cái)政投入職責(zé)的落實(shí)和保障，也成為今后政府扶持普惠性民辦園政策的題中之意。

第二是“人”?！叭恕狈矫娴闹С忠彩钦畬?duì)普惠性民辦園扶持的重要方面，其目的著眼于對(duì)普惠性民辦園人員隊(duì)伍待遇地位的提高和專業(yè)發(fā)展的保障。相對(duì)穩(wěn)定的、優(yōu)秀的教師隊(duì)伍，是幼兒園辦園質(zhì)量的保證，更是幼兒健康成長的基礎(chǔ)。

第三是“物”。幼兒園裝備有較高的規(guī)范和要求，故普惠性民辦園的正常運(yùn)營離不開各種“物”的保障，政府需要建立和完善必要的設(shè)施設(shè)備、圖書、玩教具等方面的支持政策，提高園所結(jié)構(gòu)性質(zhì)量。普惠性民辦園扶持政策的制定者不僅要從入園機(jī)會(huì)的角度來考慮“惠及”，還應(yīng)從教育質(zhì)量的角度來考慮。因?yàn)橛變浩谑遣豢蓮?fù)制的，質(zhì)量和機(jī)會(huì)同樣重要，要將學(xué)前教育的普惠與質(zhì)量統(tǒng)一起來，即普及必須是有質(zhì)量的普及。1

第四是“事”。對(duì)普惠性民辦園“事”方面的扶持政策，可從提供普惠性民辦園專門的宣傳、招生等政策活動(dòng)入手。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)型的普惠性民辦園性質(zhì)的宣傳，提高普惠性民辦園的社會(huì)知曉度，降低民眾對(duì)普惠性民辦園的不信任感。同時(shí)，政府還應(yīng)將普惠性民辦園與公辦園一并納入教育局招生統(tǒng)籌計(jì)劃，以保證普惠性民辦園的招生規(guī)模和生源，保證其保教服務(wù)的正常收入。

四、扶持要適度而有張力，兼顧多元的價(jià)值訴求

學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)“普惠性”目標(biāo)意味著“讓所有兒童在自愿的基礎(chǔ)上都能有機(jī)會(huì)接受由公共財(cái)政支持的學(xué)前教育”。2 政府對(duì)普惠性民辦園的扶持在政府和社會(huì)投入中保持適度的張力，堅(jiān)持“適度”，即“適度普惠”的基本原則。3 因?yàn)楣卜?wù)實(shí)質(zhì)可分為基本和非基本兩種類型，當(dāng)前，我國普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的政策定位尚屬于非基本公共服務(wù)，而不是基本公共服務(wù)。4 言下之意，政府對(duì)普惠性民辦園的扶持職責(zé)既不能缺位，也沒必要越位。

政府在不斷加大對(duì)普惠性民辦園支持力度的同時(shí)，也要防止投入過度，做到適度，不干擾民辦園發(fā)展自身優(yōu)勢，如體制的靈活性、市場反應(yīng)的敏感性等。5 同時(shí)，需要有效發(fā)動(dòng)民間資本，“公民辦并舉”發(fā)展學(xué)前教育方針，以此避免給地方政府增添財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力，喪失普惠性民辦園的獨(dú)特地位和作用。與此同時(shí)，政府對(duì)普惠性民辦園的扶持適度，表現(xiàn)在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入方面，要兼顧政府、民辦園舉辦者和家長等多元的價(jià)值訴求，采用多主體參與的成本分擔(dān)原則，基于辦園成本核算，構(gòu)建政府、市場、消費(fèi)者共同分擔(dān)學(xué)前教育費(fèi)用的成本分擔(dān)機(jī)制。6

五、追求對(duì)普惠性民辦園支持政策的效能

政府要立足長遠(yuǎn)，力求維持較高的效能，從而保障我國學(xué)前教育公共服務(wù)體系，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，政府要確保支持政策能夠得以執(zhí)行并落實(shí)，以體現(xiàn)政策的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)。從公共政策視角看，政策執(zhí)行會(huì)有偏差，存在替換性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等多種表現(xiàn)形式。7 如，對(duì)普惠性民辦園的扶持政策并非以“組合拳”的方式全面執(zhí)行，而是選擇性執(zhí)行。又如，僅以表面性的掛牌和少量的經(jīng)費(fèi)資助作為手段支持。故為防止政府普惠性民辦園支持政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，政府要加強(qiáng)對(duì)政策實(shí)施情況的調(diào)研，及時(shí)調(diào)整和完善，確保政策得到有效落實(shí)，提高普惠性民辦園扶持政策的執(zhí)行度。

另一方面，政策的規(guī)劃建立其最終目的是產(chǎn)生所期望的結(jié)果，體現(xiàn)其應(yīng)有的效用和功能，即追求應(yīng)有的政策效能。提供政府對(duì)普惠性民辦園扶持政策的效能，充分發(fā)揮“組合拳”政策的最大效益，關(guān)鍵在于建立和健全促進(jìn)普惠性民辦園可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)管機(jī)制。完善各級(jí)學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦園的日常監(jiān)管。政府應(yīng)設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)和人員，加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦園財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)和資助使用的監(jiān)管，特別是要對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的原則、范圍、內(nèi)容予以明確規(guī)定，使普惠性民辦園所接受的財(cái)政資金?？顚Ｓ?，全部用于改善辦園條件和提升質(zhì)量。將普惠性民辦園的財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用匯報(bào)結(jié)果公布于政府網(wǎng)站，公開透明，加大社會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)，加強(qiáng)第三方財(cái)政專項(xiàng)審計(jì)，以及對(duì)政府普惠性資助經(jīng)費(fèi)的績效管理，防止學(xué)前教育資源浪費(fèi)嚴(yán)重，提高各類資金和資助的使用效益，確保每一份投入取得最大實(shí)效。

Reflection on Government Support for Inclusive Private Kindergartens in the Direction of Public Welfare and Universal Benefit

GAO Jing

（School of Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234）

Abstract： At present， our country has put forward the principle of adhering to public welfare and universal benefits， and constructing the public service system of preschool education in an all-round way. In this process， What seems to be the most important yet difficult is the construction of inclusive private kindergartens. The key to their proactive and long-term stable delivery of inclusive services depends on the governments correct cognition and responsibility of supporting the inclusive private kindergartens. Thus the government should fully understand and clarify their major responsibilities， and should pay more attention to the scientific planning and effective implementation of supporting policies based on the cost of running a kindergarten， the prospective number of children to go to such kindergartens， the quality of service and the different background of enrolled children. They should also adopt a multi-channel support method in the dimensions of people， finance， materials， and businesses， and strive to improve the implementation and effectiveness of policies.Only in this way， can the government take the goal of the initial coverage rate of inclusive private kindergartens as a new starting point， ?unremittingly pursue the goal of inclusive public welfare through the leverage of the policy， and help inclusive private kindergartens achieve “universal benefit” and “high quality”.

Key words： public welfare， universal benefit， support， private kindergartens