許鵬 陳淑楣 何興昌 郭濤 劉康

摘要：為全面掌握三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃實施進展情況，深入了解規(guī)劃實施的成效和問題，從堅持目標與問題導向相結合、注重過程與效果評估相結合的角度出發(fā)，構建了航運規(guī)劃實施評估框架，并運用目標一致性理論、前后對比分析、因果分析等方法，對截至2019年12月底的航運規(guī)劃實施情況進行了系統(tǒng)評估。結果表明：雖基于三峽水庫蓄水后庫區(qū)、中游航運發(fā)展的新需求和新變化，三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃在實施過程中對部分規(guī)劃任務進行了優(yōu)化和調整，但優(yōu)化和調整均符合三峽后續(xù)工作規(guī)劃總體思想，規(guī)劃項目實施和資金管理均較好，規(guī)劃基本完成了階段性任務，整體實施成效顯著;規(guī)劃實施中也暴露出實施進度偏緩、部分規(guī)劃目標任務不適應等一些不容忽視的問題，還需在后續(xù)工作中不斷加以改進完善。

關 鍵 詞：三峽后續(xù)工作;航運規(guī)劃;評估框架;目標一致性理論;前后對比分析;實施評估

中圖法分類號：D632.4

文獻標志碼：A

文章編號：1001-4179（2021）09-0006-05

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.09.002

0 引 言

三峽后續(xù)工作規(guī)劃（以下簡稱“規(guī)劃”）是三峽工程由建設期轉入運行期，為順應三峽庫區(qū)及長江中下游重點影響區(qū)經濟社會發(fā)展形勢和要求而實施的一項綜合規(guī)劃[1]。規(guī)劃由國務院常務會議于2011年5月18日審議批準，2012年起正式實施[2]。規(guī)劃內容包括移民安穩(wěn)致富和促進庫區(qū)經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設與保護、地質災害防治、三峽工程運行對長江中下游重點影響區(qū)影響處理、綜合管理能力建設、綜合效益拓展研究等6個方面，總投資1 238億元，規(guī)劃水平年為2020年[3-4]。

航運規(guī)劃是三峽后續(xù)工作規(guī)劃的重要組成部分，自2012年實施以來，各項工作任務一直在穩(wěn)步有序地推進，較好地緩解了三峽工程對航運的不利影響。但隨著近年來國家發(fā)展戰(zhàn)略的調整和發(fā)展理念的變化，航運規(guī)劃所面臨的戰(zhàn)略、政策等環(huán)境均發(fā)生了不同程度的變化，加之隨著航運規(guī)劃的持續(xù)推進，各項任務實施中一些深層次難點問題逐步顯現(xiàn)，航運規(guī)劃正面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)。2020年是三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃的終期之年，但截至2019年12月底，航運規(guī)劃累計下達專項資金不足規(guī)劃投資總額的80%，且各航運項目實施進度不均衡，實施效果與規(guī)劃設定目標也存在一定差距。在此背景下，十分有必要對三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃實施進行評估，它作為反饋落實信息、適度調整規(guī)劃、評價實施績效的重要環(huán)節(jié)，不僅有助于及時對規(guī)劃進行任務糾偏和目標修正，保障航運規(guī)劃的高效實施和可持續(xù)發(fā)展，還可為規(guī)劃績效考核和下階段規(guī)劃修編提供支撐[5]。

1 三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃概況

三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃包括庫區(qū)航道整治、長江中游航道影響處理和航運效益拓展研究等3個分項規(guī)劃。各分項規(guī)劃主要目標任務如下[6-8]。

（1）庫區(qū)航道整治。變動回水區(qū)礙航礁石炸除、航標配布、航道疏浚治理、壩區(qū)航運基礎設施建設與完善等。

（2）長江中游航道影響處理。宜昌至大埠街河段航道整治、大布街至城陵磯河段灘體守護、城陵磯至湖口河段洲灘守護及航道整治建筑物維護加固、重點航道觀測、三峽工程運用后對航道影響處理研究、城陵磯以下大型企業(yè)港區(qū)影響處理等。

（3）航運效益拓展。進一步擴大三峽水運通道能力建設、三峽水庫變動回水區(qū)航道整治方案、三峽航運支持保障體系與應急能力建設等研究。

2 評估思路與框架

由于三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃實施范圍廣、時間跨度長、涵蓋面廣和實施條件變化快，為全面掌握航運規(guī)劃實施進展情況，深入了解規(guī)劃實施成效和存在問題，則需要多主體、多維度的開展評估工作，在規(guī)劃實施評估中既要堅持目標導向與問題導向相結合，又要注重過程與效果評估相結合[9-11]。規(guī)劃實施評估既要逐項對照目標進度要求，發(fā)現(xiàn)問題，提出確保目標實現(xiàn)的對策建議，同時又要從問題順推，明確破解難題的路徑和辦法[12-13];既要綜合運用文獻梳理、調研訪談等方式，圍繞規(guī)劃目標及任務實施所開展的主要工作、采取的具體措施及落實情況等開展評估，更要強化規(guī)劃實施前后的對比分析，加強對規(guī)劃實施所取得的實際成效、人民滿意程度等的評估[14-15]。根據上述評估思路和方法，本文構建了航運規(guī)劃實施評估框架，如圖1所示。

3 項目實施及資金管理

據統(tǒng)計，截至2019年12月底，三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃項目實施及資金管理情況如圖2～3所示。

由圖2可知：航運規(guī)劃項目除整體完工率較低外，總體實施情況較好，完工率較低的主要原因是2019年10月新批復了14個項目，目前上述項目正在實施中，影響了整體完工率。由圖3可知：航運規(guī)劃批復資金、累計已下達資金和累計完成投資分別為18.48億元、17.19億元和14.38億元，均超過三峽后續(xù)工作規(guī)劃總體水平。因此評估認為三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃總體實施進展順利，資金管理使用情況良好。

4 目標及任務完成

目標及任務完成情況分析是航運規(guī)劃實施評估的核心關鍵內容，主要分析規(guī)劃實施后的結果與初始規(guī)劃目標及任務是否有偏差[16-17]。本文運用目標一致性理論對各分項規(guī)劃目標任務完成情況與初始規(guī)劃目標任務的吻合度進行一對一對比分析，并說明規(guī)劃目標任務調整情況及其原因[18-20]。

4.1 庫區(qū)航道整治規(guī)劃

庫區(qū)航道整治規(guī)劃目標及任務完成情況如表1所列。

由表1可以看出：庫區(qū)干流航道整治規(guī)劃總體按規(guī)劃執(zhí)行，僅在執(zhí)行過程基于三峽水庫蓄水后庫區(qū)通航的新需求，對部分規(guī)劃任務的具體內容做了一些優(yōu)化補充，具體調整情況如下。

（1）礙航礁石炸除任務工程量較原規(guī)劃增加了14.86萬m3，主要原因是受設計水位、建設標準、造價上漲等實施條件變化影響。

（2）航標配布任務較原規(guī)劃有所調整：① 在原規(guī)劃基礎上增加了李渡至木洞和忠縣至廟河航標設施改善工程，主要原因是上述河段原有部分航標設施助航效能已不能滿足當前庫區(qū)船舶大型化發(fā)展的需求;② 已完成的木洞至婁溪溝航標完善工程實際航標配布數(shù)量較原規(guī)劃有所減少，主要原因是工程實施中庫區(qū)船舶航路航法優(yōu)化和應用了較先進的配標技術及航標設施。

4.2 長江中游航道影響處理規(guī)劃

長江中游航道影響處理規(guī)劃目標及任務完成情況如表2所列。

由表2可以看出：長江中游航道影響處理規(guī)劃總體按規(guī)劃執(zhí)行，但在具體執(zhí)行過程基于新形勢、新要求和中游航道治理實際需求，按照三峽后續(xù)工作規(guī)劃總體思想對部分規(guī)劃任務做了一些優(yōu)化調整，具體調整情況如下。

（1）宜昌至大埠街河段航道整治任務較原規(guī)劃內容有所調整，宜昌至昌門溪河段航道整治三期工程因環(huán)保政策要求未實施，調整為蘆家河2018～2019年度航道應急疏浚。

（2）大埠街至城陵磯河段灘體守護、城陵磯至湖口河段洲灘守護及航道整治建筑物維護加固任務調整為航道整治建筑物維修加固和重點礙航淺灘航道維護疏浚，主要原因是長江中游荊江河段灘槽調整劇烈且迅速，交通部門前期已對原規(guī)劃中涉及的相關洲灘進行了系統(tǒng)地守護，因此為避免重復投資，根據新形勢、新要求和中游航道治理實際需求，對上述原規(guī)劃內容進行了調整。

4.3 航運效益拓展研究規(guī)劃

航運效益拓展研究規(guī)劃目標及任務完成情況如表3所列。

由表3可以看出：航運效益拓展研究規(guī)劃總體按規(guī)劃執(zhí)行，但在具體執(zhí)行過程中因實際需求發(fā)生變化，對三峽水庫以上高等級航道延伸至攀枝花通航方案研究、長江下游江海過道能力研究和三峽庫區(qū)支流航道建設方案研究等規(guī)劃任務未執(zhí)行，主要原因是上述任務在國家有關部門及相關省市工作安排中已有體現(xiàn)，無需重復研究。

綜上所述，三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃執(zhí)行中雖基于三峽蓄水后庫區(qū)、中游航運發(fā)展的新需求、新變化，對部分規(guī)劃任務進行了優(yōu)化和調整，但上述優(yōu)化和調整均符合三峽后續(xù)工作規(guī)劃總體思想，總的來說規(guī)劃執(zhí)行情況良好，基本完成了規(guī)劃階段性任務，實現(xiàn)了規(guī)劃目標。

5 實施效果

5.1 庫區(qū)和壩區(qū)通航條件得到改善，庫區(qū)航道維護尺度得到保障

規(guī)劃通過在庫區(qū)實施炸礁、原型觀測和維護性疏浚，在壩區(qū)和庫區(qū)建設與完善航運基礎設施，不僅改善了庫區(qū)通航條件，為庫區(qū)航道治理積累了豐富的水文、泥沙資料，保障了庫區(qū)航道維護尺度，降低了庫區(qū)水上交通事故風險，還提高了壩區(qū)船舶待閘服務水平和安全保障能力，緩解了三峽水庫蓄水運用對庫區(qū)和壩區(qū)航運的影響。

5.2 三峽水庫蓄水對中游航運影響得到緩解

規(guī)劃通過在長江中游實施航道整治、航道整治建筑物維修、重點礙航淺灘河段的維護疏浚和武鋼長江碼頭影響處理，不僅使蘆家河、關洲、宜都等水道的灘槽格局得到了有效守護控制，還積累了豐富的中游航道水文、泥沙資料，穩(wěn)定了枯水期中游航道重點灘段航道條件，保障了中游航道通航條件和航道整治建筑物的功能正常發(fā)揮，同時三峽工程建成后“清水下泄”對武鋼長江碼頭的不利影響得到有效緩解，緩解了三峽水庫蓄水運用對中游航運的影響。

5.3 長江航運科學發(fā)展水平得到提升

規(guī)劃通過實施一系列航運科研項目，及時解決了三峽水庫蓄水后庫區(qū)、中游航運發(fā)展和水運新通道建設面臨的一些重難點問題，如針對兩壩間汛期通航安全及效率等問題，研究提出了汛期兩壩間通航標準，目前該標準已投入試運行。針對三峽樞紐水運新通道建設相關關鍵技術問題，研究提出了過閘運量需求預測、三峽樞紐水運新通道設計代表船型、三峽新通道船閘規(guī)模和通過能力、總體布置及線路選擇等一系列成果，為三峽樞紐水運新通道建設提供了重要技術支撐。規(guī)劃還通過相關項目研究成果在長江航運發(fā)展中的推廣應用，進一步提升了長江航運科學發(fā)展水平，如三峽升船機通航與運行保障關鍵技術研究成果在三峽升船機試通航中得到了應用，并獲得2019年度中國水運建設行業(yè)協(xié)會科學技術特等獎。

5.4 三峽工程航運效益得到進一步拓展

規(guī)劃實施后對長江航運“十二五”“十三五”規(guī)劃起到了很好的補充作用，較好地發(fā)揮了航運項目在改善長江航道通航條件、減少水上交通事故、降低事故風險、降低航道維護（養(yǎng)護）工作量及難度、推動區(qū)域社會經濟發(fā)展和指導長江航運實踐等方面的效益，使長江航運的基礎設施日臻完善，支持保障能力、公共服務能力進一步增強，為促進長江航運治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提供了很好的補充作用。同時也進一步提升了航運企業(yè)及社會對長江航運服務的滿意度，帶動和促進了長江沿線城市和地區(qū)經濟的發(fā)展，為推進長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供了運輸保障。

6 存在的問題及相關建議

（1）航運規(guī)劃實施進度雖與三峽后續(xù)工作規(guī)劃基本保持一致，但總體實施進度相對自身仍然有所偏緩;建議進一步加強項目實施管理，優(yōu)化年度專項資金核定和撥付流程，加快推進三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施進度。

（2）三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃的部分規(guī)劃目標任務與當前長江航運快速、高質量發(fā)展需求已不相適應，建議結合新形勢、新要求，抓緊開展三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃修編工作。

（3）三峽工程對三峽庫區(qū)航運和長江中下游航運的影響是一個長期的過程，還需持續(xù)關注與深化研究，建議提前籌劃三峽工程對長江航道影響的應對措施和長期觀測、分析等。

（4）部分航道養(yǎng)護類項目審批周期與航道維護的應急性不匹配，建議進一步優(yōu)化航道養(yǎng)護類項目立項審批流程，滿足航道維護應急性需求。

7 結 語

通過對截至2019年12月底三峽后續(xù)工作航運規(guī)劃的實施評估可以看出，規(guī)劃實施9 a來，規(guī)劃項目總體實施進展順利，資金管理情況良好，規(guī)劃執(zhí)行情況較好，基本完成了規(guī)劃階段性任務，整體實施成效顯著。但規(guī)劃實施中也暴露出一些不容忽視的問題，還需在后續(xù)工作中不斷改進完善，下階段將結合規(guī)劃實施中存在的問題，采取針對性措施，進一步加強項目實施管理，加快推進航運規(guī)劃實施進度，并抓緊開展2020～2025年航運規(guī)劃修編工作。

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（編輯：胡旭東）