楊闊

摘 ? 要：在“教育振興運動”的影響下，美國聯(lián)邦政府出臺了首部針對英才教育的法律——《賈維茨英才學生教育法》，旨在提高美國教育質量，促進英才教育發(fā)展。為實現(xiàn)這一目標，聯(lián)邦政府綜合使用了多種政策工具，以追求執(zhí)行效果的最大化。進入21世紀以來，這些政策工具的綜合使用取得了成效，但與此同時也出現(xiàn)了經費不足、權力不集中等問題，需要政策制定者根據(jù)法律的執(zhí)行情況及時對工具類型做出適當調整。

關鍵詞：英才學生 法律 政策執(zhí)行 政策工具 美國

政策工具是政策目標與政策結果之間的橋梁和紐帶，合適的政策工具對政策目標的實現(xiàn)具有重要影響。目前，學術界關于政策工具的研究成果較多，對政策工具的分類也呈現(xiàn)出不同的方式，其中，美國學者麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具分類影響力較大。麥克唐納爾和埃爾莫爾根據(jù)政策工具所要達成的目標將其分為五種類型，分別是命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具和勸告工具。雖然每種政策工具的組成部分、預期結果、所需成本、優(yōu)缺點以及最佳運用情境都有所不同，但在具體執(zhí)行過程中，它們常常是交織在一起的。

《賈維茨英才學生教育法》（Jacob K. Javits Gifted and Talented Students Education Act，以下簡稱《賈維茨法》）于1988年作為《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，ESEA）的一部分獲得國會通過，是美國針對英才教育的首次專門立法。“賈維茨英才學生教育計劃”（Jacob K. Javits Gifted and Talented Students Education Program，以下簡稱“賈維茨計劃”）是美國聯(lián)邦政府基于《賈維茨法》實施的英才教育資助計劃，是美國英才教育發(fā)展史上唯一一個聯(lián)邦層面的英才教育計劃。由于《賈維茨法》出臺時規(guī)定“賈維茨計劃”的撥款到1993年為止，因此美國國會于1994年再次確認了《賈維茨法》的法律地位，并再次確認其是ESEA的組成部分，這也說明《賈維茨法》出臺5年得到了美國社會及英才教育領域的認可[1]。2001年頒布的《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind）將《賈維茨法》作為其條款之一，延續(xù)了對“賈維茨計劃”的支持。2015年，《賈維茨法》在時任總統(tǒng)奧巴馬簽署的《每個學生成功法》（Every Student Succeeds Act）中獲得了最新授權。

本研究嘗試采用麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具對21世紀以來美國《賈維茨法》的執(zhí)行情況進行分析。

一、法律執(zhí)行過程中政策工具的選擇和使用

在《賈維茨法》的執(zhí)行過程中，聯(lián)邦政府采用了命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具和勸告工具五種政策工具。雖然每種工具各有利弊、各有所需，但并不孤立存在。

（一）命令工具

命令是指規(guī)范個體和機構的規(guī)則，它通常包括兩個部分：一是規(guī)定某一具體社會群體全體成員行為的政策表述;二是規(guī)定對沒有遵守行為規(guī)范的人實施的處罰[2]。命令工具的最佳運用情境為社會成員可以表現(xiàn)出與人們期望的高度一致的行為，主要缺點是容易在發(fā)布命令的機構和不愿服從命令的人之間形成敵對或矛盾的關系。為了達到預期效果，美國聯(lián)邦政府首先采用了命令工具?！顿Z維茨法》除規(guī)定了要重點關注的學生群體，還規(guī)定了各州在學生教育規(guī)劃方面必須要向州教育部提交一份計劃。

《賈維茨法》要求重點關注傳統(tǒng)評估標準難以識別出來的有潛能的學生，包括經濟條件差的英才學生、英語語言運用不流利的英才學生以及殘障英才學生。各個具體的計劃在實施過程中都會把這幾類英才學生作為培養(yǎng)對象。

根據(jù)《賈維茨法》的要求，各州在學生教育規(guī)劃方面將有更多的靈活性，但必須向州教育部提交一份計劃，以解釋該州的目標。在執(zhí)行過程中，許多州的計劃都專門指向英才學生，并提出要提供相應的英才教育服務，以保證英才教育的質量。例如，路易斯安那州教育部提出學校要為滿足條件的英才學生提供個性化的教育計劃，以確保他們能以更快的速度學習難度更大的課程。[3]

（二）報酬工具

報酬是指給予個體或機構貨幣（或貨款），以交換其物品或服務[4]。報酬工具由兩個部分組成：短期的資源調整和相關指南。運用報酬工具需要一定的成本作為支持，首先必須要有充足的資金作為撥款，或者是有助于換取相應物品及服務的經費，此外還有監(jiān)管成本。報酬工具的最佳運用情境為形成差異性行為，并且這些差異性行為是人們所期望的，主要缺點是容易導致過度差異。

“賈維茨計劃”于1989年開始正式實施，由美國聯(lián)邦政府提供撥款。根據(jù)“賈維茨計劃”資助撥款網站信息，自計劃實施至2019年，除了2011—2013年，每年都獲得了不同數(shù)額的撥款用于英才學生的培養(yǎng)。表1是2000—2019年的撥款金額。

從表1的數(shù)據(jù)中可以看出，21世紀的前十年，聯(lián)邦政府每年都為英才教育提供撥款，每年的撥款金額在650萬～1125萬美元之間。2011—2013年，聯(lián)邦政府沒有撥款。此后的幾年，聯(lián)邦政府又逐漸加大財政投入，2014年通過的《綜合撥款法》（Consolidated Appropriations Act）提出向“賈維茨計劃”投入500萬美元。2015年，聯(lián)邦政府投入1000萬美元。2016—2019年，每年的撥款金額是1200萬美元。

為了能夠產生差異性行為，聯(lián)邦政府對“賈維茨計劃”每年的撥款中也含有競爭性撥款。競爭性撥款優(yōu)先授予提升英才學生教育服務的項目。因此，為了獲得資助，州和地方政府會因地制宜、更有針對性地制定當?shù)氐挠⒉沤逃撸瑫r不斷利用自身的靈活性提高英才教育的服務水平。

（三）職能拓展工具

職能拓展被界定為“調動經費，以投資于物質、智力和人力資源”[5]。與報酬工具相比，職能拓展工具主要是指一種長期性投資，其主要目的是促使個體或機構實現(xiàn)其基本功能的永久性變化。職能拓展工具的最佳運用情境為既有機構沒有能力執(zhí)行人們所期望的項目和政策，主要缺點是不僅成本高，而且短期結果難以確定。美國聯(lián)邦政府希望通過經驗推廣、師資培訓等方式，同時借助英才教育機構的力量，對英才教育進行智力和人力資源等方面的長期投資，以保證英才教育的持續(xù)發(fā)展。

《賈維茨法》提倡推廣成熟的識別方法、成為示范項目的培養(yǎng)方法，以更好地培養(yǎng)英才學生。這不僅能夠保證英才教育的可持續(xù)發(fā)展，還能從更廣泛的意義上將英才教育培養(yǎng)方法應用于全體學生。[6]

《賈維茨法》提出要進一步提高英才教育教師的比例，并且專門為教師提供了相應的教育培訓項目，使其掌握英才學生的識別與服務等策略，以更好地促進專業(yè)發(fā)展。

此外，美國大量的英才教育組織和研究機構的成立也對英才教育的發(fā)展起到了舉足輕重的作用。例如，美國國家英才兒童協(xié)會（National Association for Gifted Children，NAGC）成立于1954年，是一個專門為英才學生提供服務的非營利性組織。成立至今，該協(xié)會為來自不同文化背景和社會經濟環(huán)境的英才學生和家長提供了一系列有效的信息和服務。目前，NAGC擁有超過5000名會員，其出版的《英才兒童季刊》被公認為英才教育領域首屈一指的期刊[7]。除了國家層面的英才教育組織和研究機構，各州成立的英才教育機構也很多，如密歇根州英才兒童協(xié)會、加利福尼亞州英才兒童協(xié)會等，它們作為NAGC的分支機構，管理和執(zhí)行各州的英才教育。這些機構每年都會邀請本州的校長、教師、學生家長及其他相關人員召開年會，討論交流英才教育實踐中出現(xiàn)的問題。

（四）權威重組工具

權威重組工具是指“個體和機構之間轉移正式權威”的政策工具[8]，這是一種權力的讓渡或者分割。權威重組工具的最佳運用情境為既有的機構或人員缺乏動機、不愿回應政策，成本是反對和抵制，缺點是無法預料權威轉移后的結果。[9]

美國的教育權在各州，因此各個州對英才教育的理解以及對英才教育所持有的態(tài)度是不同的。《賈維茨法》在聯(lián)邦層面上明確了關于英才的定義和英才學生的識別等問題，各州的教育傳統(tǒng)雖然一貫各行其是，但對聯(lián)邦的指導性政策文件和法律向來比較重視。這些法律的出臺往往經歷了漫長的過程，因此施行以后各州對英才教育的理解也基本達成了一致[10]。另外，由于“賈維茨計劃”也是一個聯(lián)邦層面的教育資助計劃，各州為了獲得該計劃提供的教育資金，也會遵守該計劃提出的一系列標準和要求，包括申請計劃應遵守的法律法規(guī)、申請程序以及應履行的義務等。

“賈維茨計劃”在前期主要是由美國聯(lián)邦教育部進行統(tǒng)一管理，但是到了后期，由于美國國家英才研究中心（National Research Center on the Gifted and Talented，NRC/GT）在英才教育領域的影響力越來越大，同時該中心還享受著計劃提供的30%左右的撥款，因此在進入21世紀以后，該中心協(xié)助聯(lián)邦教育部共同管理計劃的實施。另外，在其研究人員和團隊的努力下，NRC/GT完成了很多高質量的研究，為英才教育貢獻了豐富的理論成果。目前，NRC/GT已經成為美國最大、最具影響力的英才教育研究機構。

以上兩方面的內容都反映了權力的轉移和讓渡。

（五）勸告工具

勸告工具是一種信號，它的主要意圖即勸告，因而具有論說性的特點，并運用象征手段或比喻手段訴諸價值，以便鼓勵公民依據(jù)這些價值表現(xiàn)自己的行為[11]。勸告工具由三個部分組成：信息、符號和價值灌輸。運用勸告工具需要一定的成本，這些成本主要來自于發(fā)布信息。勸告工具的最佳運用情境為目標群體最有可能依據(jù)新的信息表現(xiàn)自己的行為，主要缺點是政策可能面臨被操控的風險。

進入21世紀，美國一直都在以不同的方式直接或間接地引起人們對英才教育的關注與支持。

為有效促進英才教育的發(fā)展，NAGC設立了許多獎項和獎學金，如為在教育英才學生方面表現(xiàn)出色的K-12教師提供“哈里·帕索課堂教師獎學金”;為對年輕人的天賦和才能發(fā)展作出重大貢獻的個人提供“社區(qū)服務獎”;為獲得博士學位后在英才教育領域展現(xiàn)出最高領導才能的個人提供“早期領袖獎”;為了鼓勵對英才學生進行其潛在的教育和心理研究，設立“霍林沃思獎”這一國際獎項。

二、總結

為了便于分析，麥克唐納爾和埃爾莫爾把五種政策工具進行了區(qū)分。在法律的執(zhí)行過程中，這五種政策工具常常交織在一起。實際上，在一項政策中綜合運用多種政策工具，政策的執(zhí)行效果會比較理想[12]。美國聯(lián)邦政府在促進《賈維茨法》的執(zhí)行過程中，綜合運用了多種政策工具：運用命令工具為開展英才教育所需的資金提供保障;運用報酬工具促進各州以及地方政府之間形成競爭;運用職能拓展工具從根本上改善和提高英才教育的質量;運用權威重組工具把各州的權力變相轉移到聯(lián)邦;通過勸告工具直接或間接引起了人們對英才教育的關注與支持。

這些政策工具的綜合使用提高了美國的英才教育質量，促進了英才教育的發(fā)展，但也存在一些問題。例如，雖然國家每年都在英才教育上投入資金，但經費仍然不足。NAGC的數(shù)據(jù)表明，1998年有25個州80%～100%的學區(qū)有各種類型的英才教育計劃，而由于經費短缺，2005年只有22個州大致有上述數(shù)量的英才教育計劃[13]。此外，通過權威重組，雖然把各州的權力變相轉移到了聯(lián)邦，但各州享有的權力仍然是較大的，一些至關重要的決策，如提供什么樣的英才教育服務、怎樣配置資源等還是由各州自行決定的。

政策工具的選擇和使用只有依據(jù)現(xiàn)實狀況的變化不斷做出調整，才能適應教育發(fā)展的需求。因此，政策制定者有必要根據(jù)《賈維茨法》的執(zhí)行情況，及時對工具類型做出適當調整。

參考文獻：

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[9]MC DONNELL L M， ELMORE R F.Getting the job done： alternative policy instruments[J]. Educational evaluation and policy analysis，1987，9（2）：133-152.

[13]唐璇.現(xiàn)代美國天才教育發(fā)展的保障與困惑[J].現(xiàn)代教育論叢，2010（2）：51-54，58.

編輯 朱婷婷 ? 校對 王亭亭