梁成 祁占勇

摘 要：境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)是我國提供跨境教育的新樣態(tài)，是海南自由貿(mào)易港對標當今世界教育對外開放最高水平形態(tài)的必然要求。在建設(shè)海南自由貿(mào)易港大背景下，政府對境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)的監(jiān)管面臨著教育主權(quán)、意識形態(tài)、法律法規(guī)、文化沖突、公益性與營利性沖突、辦學(xué)質(zhì)量等風(fēng)險。因此，我們需要構(gòu)建以樹立正確的教育主權(quán)層次觀為前提、以加強黨的建設(shè)為保證、以健全法律法規(guī)為保障、以加強審批監(jiān)管為核心的具有自由貿(mào)易港特色的教育風(fēng)險防控體系。

關(guān)鍵詞：境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué);風(fēng)險;防控;教育安全

2020年8月，德國比勒費爾德應(yīng)用科技大學(xué)落戶海南洋浦，標志著我國境內(nèi)唯一的允許境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)和職業(yè)院校獨立辦學(xué)的教育準入政策正式落地，被認為是海南自由貿(mào)易港建設(shè)早期安排、早期收獲的重大成果之一。國際上，境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)是跨境教育中海外分校（international branch campus）的主要辦學(xué)形式之一。在過去的二十年里，全世界的大學(xué)紛紛在國外設(shè)立海外分校。根據(jù)美國紐約州立大學(xué)阿爾巴尼亞分?？缇辰逃芯啃〗M（Cross-Border Education Research Team）和英國無邊界“高等教育觀察組織”（The Ovservatory on Borderless Higher Education）的報告，自20世紀90年代中葉至2017年1月20日，全球共311所海外分校，與2000年底的84所相比，增長了270%。[1]與高漲的海外辦學(xué)熱情相呼應(yīng)，國際學(xué)術(shù)界對此予以高度關(guān)注，自2017年以來，涉及海外分校主題的學(xué)術(shù)出版物數(shù)量呈幾何式增長。[2]在國內(nèi)，中外合作辦學(xué)是我國教育對外開放“引進來”戰(zhàn)略的主要形式?！笆濉逼陂g，我國共審批和備案中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目580個，其中本科以上356個。截至2020年底，全國經(jīng)審批機關(guān)批準且在辦的合作辦學(xué)機構(gòu)和項目共有2332個，其中本科以上1230個，在校生規(guī)模大約55萬人，已經(jīng)畢業(yè)超過200萬人，合作對象涉及36個國家和地區(qū)的800多所外方高校。[3][4]國內(nèi)學(xué)術(shù)界與之相關(guān)的研究熱度有增無減，研究成果總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢[5]。盡管有學(xué)者較早地呼吁突破中外合作辦學(xué)模式，嘗試獨資辦學(xué)、獨立辦學(xué)[6][7][8]，但由于我國法律禁止外國教育機構(gòu)單獨辦學(xué)，學(xué)術(shù)界對此尚未進行專門研究，存在研究空白。分析境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)給我國帶來的各種風(fēng)險，提出風(fēng)險防控對策，對維護和促進我國國家主權(quán)和教育安全具有重大意義。

一、境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)是高等教育國際化的重要表現(xiàn)

（一）境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)是高等教育國際化的重要組成部分

高等教育自誕生那一刻開始就具有國際化特征，最初的形式可以追溯到古希臘時期的游教、游學(xué)活動。歐洲中世紀出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的大學(xué)，如意大利波隆那大學(xué)、法國巴黎大學(xué)、英國牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)的國際化程度都很高。這些大學(xué)從一開始就是國際化的學(xué)術(shù)機構(gòu)，其教學(xué)內(nèi)容、形式、學(xué)位及其所使用的語言，都是在歐洲范圍內(nèi)不受國籍、民族、種族、地域、地位限制，教師和學(xué)生均來自歐洲各地。[9]上世紀70年代末，在經(jīng)濟全球化的催生下，高等教育國際化再次在西方歐美國家間興起。英國、美國和澳大利亞等國家率先看到了高等教育國際化的商機，從起初的不計資金投入、擴大政治影響的“教育援助”，迅速轉(zhuǎn)向追求商業(yè)利益的“教育出口”。尤其是1994年《關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定》（GATS），第一次以國際公約的形式確定了教育的商業(yè)屬性，并明確了跨境支付、境外消費、商業(yè)存在和自然人流動四種教育服務(wù)貿(mào)易方式。2003年11月，在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）與挪威教育部共同舉辦的第二次教育服務(wù)貿(mào)易國際論壇上，“跨境教育”（cross-border education）取代了商業(yè)味過濃的“教育服務(wù)貿(mào)易”?？缇辰逃侵笇W(xué)生、教師、項目、機構(gòu)/提供者或課程材料跨越國家邊界的情況。[10]跨境教育的形式包括交流項目、全球網(wǎng)絡(luò)課程、雙聯(lián)項目、特許經(jīng)營、聯(lián)合學(xué)位項目、學(xué)習(xí)中心和海外分校。[11][12]目前，學(xué)術(shù)界對海外分校的概念認識尚未統(tǒng)一，有學(xué)者認為海外分校是指，至少部分由外國教育機構(gòu)擁有的實體，以外國教育機構(gòu)的名義運營，并在現(xiàn)場提供完整的學(xué)術(shù)課程，從而獲得外國教育機構(gòu)授予的學(xué)位[13]，是跨境教育的最高級形式[14]。如澳大利亞莫納什大學(xué)馬來西亞分校、馬來西亞諾丁漢大學(xué)等都是國際著名大學(xué)在馬來西亞獨立舉辦的海外分校。

（二）境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)是我國提供跨境教育的新樣態(tài)

境外獨立辦學(xué)在海南落地的那一刻開始就倍受社會關(guān)注，人們也不可避免地將其與中外合作辦學(xué)聯(lián)系在一起。境外獨立辦學(xué)與中外合作辦學(xué)同處于跨境教育的語境之下。實際上，一個國家對跨境教育形式類別的選擇，涉及到該國教育目標定位、教育資源平衡和可持續(xù)發(fā)展等方面的復(fù)雜問題。每個國家在發(fā)展跨境教育過程中，會逐步形成符合自身國情特點的辦學(xué)類型。[15]依據(jù)入世時教育減讓表中關(guān)于“商業(yè)存在”條款，我國在市場準入上允許中外合作辦學(xué)，且外方可獲多數(shù)擁有權(quán)，但不允許外國教育機構(gòu)在境內(nèi)單獨設(shè)立以中國公民為主要招生對象的教育機構(gòu)，并在2003年頒布的《中外合作辦學(xué)條例》中予以明確。究其原因：一方面是希望積極引入國外先進教育理念，彌補國內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源不足，發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，推動我國高等教育機制體制改革發(fā)展;另一方面，以行政法規(guī)設(shè)定國外教育資源的準入門檻，更好地防范、減緩國外教育利用其優(yōu)勢、強勢地位沖擊我國教育體制，抵制國外教育傾銷，維護我國教育主權(quán)。隨著我國對中外合作辦學(xué)地位作用的認識從最初的“謹慎”到“補充”，再到“重要組成部分”的不斷深化[16]，學(xué)者們開始熱議“中國是否有可能突破合作辦學(xué)的單一形式，發(fā)展多種形式的跨境教育”，且見解不一，爭論激烈，但在全球信息化、教育國際化的大背景下，尋求多樣化發(fā)展的趨勢是必然的[17]。因此，境外獨立辦學(xué)和中外合作辦學(xué)一樣，都是引進境外優(yōu)質(zhì)教育資源的重要途徑和手段。作為跨境教育的新樣態(tài)，境外獨立辦學(xué)豐富了我國高等教育資源供給，更好地滿足人民群眾多樣化、高質(zhì)量的教育需求。

（三）境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)是海南自由貿(mào)易港對標世界最高水平教育對外開放形態(tài)的必然要求

加快教育領(lǐng)域更高水平的開放是海南自貿(mào)港建設(shè)的應(yīng)有之義。截至2020年，海南共有普通高校21所，其中大專層次院校13所，公辦本科只有5所，僅海南大學(xué)1所“211”大學(xué)，高水平教育機構(gòu)數(shù)量較少、層次較低，人才培養(yǎng)“自我造血”能力不足。而出島求學(xué)的大學(xué)生畢業(yè)返鄉(xiāng)比例不高，也難以吸引高水平人才入島工作，產(chǎn)業(yè)層次低與人才層次低形成惡性循環(huán)，長期在低水平上徘徊。新加坡、香港、迪拜等國際上著名的自由貿(mào)易港擁有一批頂尖高等院校，教育科研水平高，既是高科技創(chuàng)新的先導(dǎo)區(qū)，也是高素質(zhì)人才的集聚地。韓正副總理指出，建設(shè)海南自貿(mào)港要對標世界最高水平的開放形態(tài)，努力在政策和制度體系上實現(xiàn)重大突破，要賦予海南更大改革自主權(quán)，打破體制機制束縛和障礙，推動形成全面開放新格局。[18]但是長期以來，我國沒有明確的教育產(chǎn)業(yè)政策，因為我國政府對教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性缺乏完整全面的認識，對教育服務(wù)貿(mào)易缺乏明確的戰(zhàn)略與政策定位。[19]《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》也只允許中外合作舉辦投資經(jīng)營性教育培訓(xùn)機構(gòu)和職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)。相對于自貿(mào)區(qū)，海南自貿(mào)港的戰(zhàn)略定位更高，對外開放領(lǐng)域、范圍更廣[20]，目標是全面實現(xiàn)人員、資金、貨物、貿(mào)易、運輸?shù)任宕笞杂珊蛿?shù)據(jù)安全有序流動，推進教育等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的有序開放，使海南成為培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才的高地，更好地服務(wù)海南自貿(mào)港建設(shè)。2020年12月31日發(fā)布的自由貿(mào)易港外資準入負面清單，與2020年版自貿(mào)試驗區(qū)的30條相比，進一步縮減至27條，允許境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院校在海南自由貿(mào)易港獨立辦學(xué)作為自由貿(mào)易港的獨有政策赫然在列。實際上，從中外合作辦學(xué)到境外獨立辦學(xué)，不僅僅是市場準入、投資股比的變化，更重要的是充分展現(xiàn)了中國對外開放的大門只會越開越大的信心和決心，彰顯中國特色社會主義的道路自信。

二、境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)的監(jiān)管風(fēng)險分析

當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風(fēng)險社會，甚至將可能進入高風(fēng)險社會。[21]境外獨立辦學(xué)建制整體引進國外先進辦學(xué)理念、內(nèi)部管理、課程體系、教學(xué)方法和質(zhì)量保障體系，是全新的辦學(xué)模式，被認為是風(fēng)險系數(shù)最高的跨境教育類型[22]。就連比勒費爾德大學(xué)校長施拉姆·沃爾克也坦言，最大的挑戰(zhàn)是這種大學(xué)模式在中國還不存在。[23]我國政府將面臨無經(jīng)驗可鑒、無先例可循的監(jiān)管困境。

（一）教育主權(quán)風(fēng)險

《教育法》第六十七條規(guī)定，教育對外交流與合作堅持獨立自主、平等互利、相互尊重的原則，不得違反中國法律，不得損害國家主權(quán)、安全和社會公共利益。這是我國在對外教育交流中必須堅持教育主權(quán)的原則性規(guī)定。自由貿(mào)易港的特征是人流、物流、資金流、信息流的自由流動，也就意味著必須通過取消或降低貿(mào)易限制條件，最大限度地釋放出更多的合作空間和機會。境外獨立辦學(xué)是海南自貿(mào)港所獨有的教育領(lǐng)域突破性開放政策，境外獨立辦學(xué)機構(gòu)被授予獨立行使學(xué)校舉辦權(quán)、投資權(quán)、教學(xué)管理權(quán)等本屬于國家的一般教育權(quán)力。這對傳統(tǒng)教育主權(quán)理論提出了挑戰(zhàn)，需要厘清哪些教育權(quán)力可以讓渡，哪些不可以讓渡，明確讓渡的方式、程度和階段。歷史上作為半殖民地半封建社會時代產(chǎn)物的教會學(xué)校，曾讓我們飽受教育主權(quán)受損之苦。為此，我們應(yīng)當高度警惕，防止西方國家依仗其教育強勢地位和話語權(quán)明修棧道、暗度陳倉，以優(yōu)質(zhì)教育資源之名，行歷史上出現(xiàn)過的文化侵略和殖民之實，防止境外獨立辦學(xué)演變成又一個“教育租界”。

（二）意識形態(tài)風(fēng)險

完全沒有價值判斷的教育是不存在的，境外獨立辦學(xué)在引進國外教育資源的同時，其內(nèi)容或多或少地反映輸出國的價值觀、信仰和意識形態(tài)，尤其是當輸入國的核心利益和民族價值觀與輸出國不一致時，甚至?xí)驗榈貌坏叫７秸J可而被拒絕分享，導(dǎo)致其價值觀受損。[24]與此同時，我黨的組織和活動作為意識形態(tài)工作的重要載體和形式，在境外獨立辦學(xué)中將受到很大影響。根據(jù)黨章規(guī)定，只要境外獨立辦學(xué)機構(gòu)招聘招收具備正式黨員身份的教職工、學(xué)生達到三人以上，就應(yīng)當建立黨組織，開展黨的活動。但實踐中，即便是中外合作辦學(xué)機構(gòu)黨建工作有明確規(guī)定的情況下，這尚且是工作難題，更何況是境外獨立辦學(xué)。黨建工作不是境外獨立辦學(xué)機構(gòu)的主要工作和任務(wù)，校方不會主動將黨組織納入到內(nèi)部管理部門序列，也不會主動開展黨的活動。沒有了教育政治制度和相應(yīng)的組織系統(tǒng)，失守了意識形態(tài)主陣地，放棄了意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，就會背離社會主義辦學(xué)方向。

（三）法律法規(guī)風(fēng)險

目前我國尚未制定境外獨立辦學(xué)管理的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，面臨著無法可依、無規(guī)可循的窘境，甚至其獨立的辦學(xué)管理體系與我國現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突。《教育法》第三十一條規(guī)定了校長的國籍、定居等任職條件。實踐中，境外獨立辦學(xué)機構(gòu)的校長通常由其輸出國母校任命，其任職條件很大可能不符合我國規(guī)定。此外，地方政府的法律地位發(fā)生了重大變化。中外合作辦學(xué)的辦學(xué)主體是中外雙方教育機構(gòu)，盡管辦學(xué)實踐中地方政府以現(xiàn)有的土地使用權(quán)、校舍、教學(xué)設(shè)備、資金等資源推動辦學(xué)，起到了不可或缺的重要作用，但政府畢竟不是協(xié)議的簽署方，不受協(xié)議約束。在境外獨立辦學(xué)中，地方政府既是邀請者、發(fā)起者，又是投資者、監(jiān)管者，集組織者、裁判員、運動員于一身。辦學(xué)合作協(xié)議既有行政法律關(guān)系，也有民事法律關(guān)系，尤其還具有涉外因素，涉及國際私法和國際經(jīng)濟法，出現(xiàn)違約時，究竟適用哪國的法律？由哪國的法院或仲裁機構(gòu)進行裁判？這些都是亟待明確的法律問題。

（四）文化沖突風(fēng)險

“跨境教育”跨越的不僅僅是國界、邊境的地理空間，也意味著拉近不同文化和心理距離。有學(xué)者對涉及跨境教育的1168種國際出版物中的12885個關(guān)鍵詞進行百分比計數(shù)分析后發(fā)現(xiàn)，文化差異、文化自覺與文化認同等關(guān)鍵詞占比23%，是第二大關(guān)鍵詞聚類。[25]甚至有學(xué)者擔憂，文化的跨境流動不僅沒有通過文化融合在輸入國創(chuàng)造出新型文化，反而使西方強勢文化侵蝕本國民族文化認同，本地文化被同質(zhì)化（大多數(shù)情況下意味著被西化）。[26]筆者了解到，前不久，某教育行政部門接到轄區(qū)內(nèi)一國際學(xué)校關(guān)于在圣誕節(jié)期間放假兩周的要求，理由是圣誕節(jié)是西方傳統(tǒng)節(jié)日，教職工和部分學(xué)生都是外籍人員，要按照西方傳統(tǒng)文化，于圣誕節(jié)期間放假。但圣誕節(jié)不是我國國家法定節(jié)假日，而且如果圣誕節(jié)放假滿足了外籍師生的文化、心理需求，但同時也剝奪了中國籍學(xué)生接受教育的權(quán)利和自由?？梢?，境外獨立辦學(xué)機構(gòu)與其母校是關(guān)系密切的“同質(zhì)”存在，其代表的是與我國截然不同的“異質(zhì)文化”，辦學(xué)理念、管理體制等根深蒂固，中西方文化沖突矛盾的消解與融合難度更大，甚至存在被西化的風(fēng)險。

（五）公益性與營利性沖突風(fēng)險

我國《教育法》第八條、《高等教育法》第二十四條規(guī)定明確了高等教育的本質(zhì)屬性是公益性。教育公益性是指教育所帶來的這種利益具有社會性、公共性、整體性特點，國家民族、社會大眾乃至整個人類都是利益主體。[27]教育是以培養(yǎng)人才為根本目標的崇高的公益性事業(yè)，只要是在中國大地上舉辦的教育活動，就必須堅守公益性原則，境外獨立辦學(xué)也不例外。教育服務(wù)貿(mào)易之所以稱之為貿(mào)易，其本質(zhì)屬性是營利性。教育的營利性是指教育提供者根據(jù)商品交易規(guī)則獲取的利益回報[28]，這是由資本的逐利性所決定的。學(xué)者們對海外分校設(shè)立的動機眾說紛紜，盡管德國學(xué)術(shù)交流中心（DAAD）認為本國高等教育是免費的公共產(chǎn)品，其對外辦學(xué)不以財務(wù)收益為目的[29]，但學(xué)者們普遍更加傾向于增加經(jīng)濟收入和提升機構(gòu)聲望[30]。既然我國加入了WTO時對教育服務(wù)貿(mào)易作出了承諾，那就表明我國政府認可跨境教育的商業(yè)屬性。目前境外獨立辦學(xué)的公益性與營利性的法律定性和法律地位尚無明確規(guī)定，尤其是“取得合理回報”與“不取得合理回報”等核心問題無清晰界限，這都會給政府部門在物價、稅收、外匯、信貸、土地、資助等方面政策的制定和實施帶來困難。

（六）辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險

質(zhì)量是跨境教育的生命線。合理選擇和確定具有相應(yīng)辦學(xué)資格和較高辦學(xué)質(zhì)量的外方教育機構(gòu)，是輸入國保證辦學(xué)質(zhì)量的第一步。引進高水平境外大學(xué)不僅事關(guān)本地區(qū)高等教育布局，也需要投入大量的人力物力財力，在選擇時必須更加慎重。但是“境外高水平大學(xué)”“優(yōu)質(zhì)教育資源”中“高水平”“優(yōu)質(zhì)”的定義含糊不清，什么樣的境外高校才是“高水平”，什么樣的教育資源才算“優(yōu)質(zhì)”，沒有統(tǒng)一標準，容易產(chǎn)生歧義，給引進工作帶來困難。此外，對境外獨立辦學(xué)機構(gòu)的課程監(jiān)管也是保證辦學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)。一些海外分校的教學(xué)內(nèi)容完全由輸出國母校掌控[31]，盡管校方也增加了許多與當?shù)叵嚓P(guān)的個案和資料，但尚未根本動搖母校是教學(xué)內(nèi)容控制者的地位。也有學(xué)者認為這種做法確保了分校的教學(xué)內(nèi)容與母校保持高度一致[32]，維護了母校國際聲譽。盡管境外獨立辦學(xué)機構(gòu)可以自主設(shè)置專業(yè)課程、教學(xué)計劃、教材和教學(xué)內(nèi)容，但公共課程關(guān)系到社會主義辦學(xué)方向，為此，設(shè)置什么樣的公共課程，如何設(shè)置，采取何種方式保證課程質(zhì)量，使其成為培育社會主義核心價值觀的有效載體，實現(xiàn)我們的教育目的至關(guān)重要。

三、構(gòu)建自由貿(mào)易港特色的境外高等教育機構(gòu)獨立辦學(xué)監(jiān)管風(fēng)險防控體系

在建設(shè)自由貿(mào)易港過程中，在部分行業(yè)和領(lǐng)域出現(xiàn)一定風(fēng)險是正常的，但不能出現(xiàn)重大風(fēng)險，更不能陷入“一放就亂、一亂就收、一管就死”的怪圈。我們既要時刻保持“狼來了”的高度警覺，還要有“引狼入室”的勇氣和信心，更要熟悉掌握“與狼共舞”的方法和技巧。教育對外開放工作以境外獨立辦學(xué)為契機，以樹立正確的教育主權(quán)層次觀為前提，以加強黨的建設(shè)為保證，以健全法律法規(guī)為保障，以加強審批監(jiān)管為核心，構(gòu)建自貿(mào)港特色的教育風(fēng)險防控體系，堅決防范發(fā)生“灰犀牛”和“黑天鵝”事件。

（一）樹立正確的教育主權(quán)層次觀是前提

教育主權(quán)是指主權(quán)國家具有的在不同層次上處理國際國內(nèi)教育事務(wù)的最高權(quán)力，可分為對外的獨立和對內(nèi)的自主兩個層次[33]，具體包括教育立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、舉辦權(quán)、投資權(quán)、審批權(quán)、教學(xué)管理權(quán)、產(chǎn)權(quán)等。在國家主權(quán)體系中，與經(jīng)濟主權(quán)、政治主權(quán)的核心地位不同，教育主權(quán)屬于一般地位。傳統(tǒng)的教育主權(quán)觀念認為，教育主權(quán)神圣不可侵犯、不可分割、不可讓渡，這是一種純樸的、凝聚國家意志的觀點。自由貿(mào)易港是目前全球開放水平最高的地區(qū)，實質(zhì)是通過讓渡部分“經(jīng)濟主權(quán)”，如商品稅收減免、放松市場準人等，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放平臺。[34]顯然，傳統(tǒng)的教育主權(quán)觀已不能適應(yīng)自貿(mào)港發(fā)展需求。事實上，教育領(lǐng)域必須做出了一定的承諾和讓步，放棄本國對外教育政策干預(yù)、監(jiān)督的某些權(quán)力[35]，才能最大限度地吸引、集聚國際優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展要素。教育主權(quán)層次觀認為，教育主權(quán)體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)是可以分層的，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)是內(nèi)在的、本質(zhì)的權(quán)力，處于根本、核心的地位，不可讓渡;舉辦權(quán)、投資權(quán)、審批權(quán)、教學(xué)管理權(quán)、產(chǎn)權(quán)等是非本質(zhì)的、外在的權(quán)力，是相對靈活的外圍主權(quán)部分，屬于國家一般教育權(quán)力，在一定條件下可以讓渡。允許境外獨立辦學(xué)是從加快自貿(mào)港建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展出發(fā)，是為了國家利益“主動讓渡”舉辦權(quán)、投資權(quán)和教學(xué)管理權(quán)，并非歷史上的“被迫喪失”，只要我們掌握住教育最高立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，將其納入立法、行政、司法管轄，通常情況不會危害教育主權(quán)。[36]恰恰相反，為實現(xiàn)國家整體利益而對教育控制權(quán)做出局部讓渡是自主行使教育主權(quán)的體現(xiàn)[37]，是在更高層次上基于國家利益原則上加強國家主權(quán)的運用方式[38]。而且即便是可以讓渡的權(quán)力，也要充分考慮自貿(mào)港建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展的實際情況，遵循平等性、互利共享性、發(fā)展性等原則，并采取有限讓渡、有選擇讓渡、分階段讓渡等策略[39]，確保讓得出、接得住、管得好。

（二）加強黨的建設(shè)是保證

盡管境外獨立辦學(xué)是我國跨境教育的新樣態(tài)，但與中外合作辦學(xué)一樣，都是我國教育對外開放的重要載體，都處于改革開放前沿，同樣要堅持社會主義辦學(xué)方向，落實立德樹人的根本任務(wù)，堅持教育為人民服務(wù)、為中國共產(chǎn)黨治國理政服務(wù)、為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度服務(wù)、為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。事實上，加強黨的建設(shè)是實現(xiàn)境外獨立辦學(xué)政策目標的根本保證。

一是在籌設(shè)階段，與外方就校內(nèi)黨組織設(shè)置、黨建工作等相關(guān)制度等問題進行充分溝通磋商，爭取理解和支持，并將有關(guān)條文寫入辦學(xué)協(xié)議、學(xué)校章程和人才培養(yǎng)方案中。二是創(chuàng)新架構(gòu)黨的組織和開展黨的活動。在境外獨立辦學(xué)機構(gòu)集中的國際教育試驗區(qū)，可以實行連片黨建工作模式，在試驗區(qū)管理局層面成立黨組織及其常設(shè)工作機構(gòu)，組織、指導(dǎo)各校聯(lián)合開展黨建活動。實踐中，海南陵水國際教育創(chuàng)新試驗區(qū)正在開展的“一園五區(qū)”黨建思政教育模式，已入選海南自貿(mào)港第九批制度創(chuàng)新案例。對于境外獨立辦學(xué)機構(gòu)較分散的地區(qū)，可將黨員師生就近加入學(xué)校所在街道、社區(qū)的基層黨組織，定期開展組織生活，確保人員不散、思想不亂、活動不斷。三是要把思想政治課納入學(xué)校公共課程內(nèi)容，增強立德樹人實效。馬來西亞《私人高等教育法》明文將道德教育課列入必修課程，確保畢業(yè)生具有高尚道德和倫理價值觀，這顯然是條政治標準。因此，要充分發(fā)揮思想政治課主渠道和主陣地作用，理直氣壯地開展思想理論斗爭，旗幟鮮明地批判各種錯誤思潮，引導(dǎo)中國籍學(xué)生牢固樹立社會主義核心價值觀。四是以黨建引領(lǐng)校園文化建設(shè)，推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進課本、進課堂、進校園，充分運用外國大師級教授資源，開設(shè)具有國際視野和國際水準的德育課程講座，促進中西方文化相互碰撞和交融，篩選、融合、積淀、傳播新型文化。同時，在黨組織的指導(dǎo)下，設(shè)立專門的文化沖突應(yīng)急機構(gòu)，預(yù)設(shè)各類常見問題的應(yīng)急處理流程及相應(yīng)辦法，完善師生交互溝通機制，解決師生在教育教學(xué)過程中產(chǎn)生的日?；奈幕瘺_突及適應(yīng)性困難。[40]

（三）健全完備的法律法規(guī)體系是保障

良好的國內(nèi)政策環(huán)境與法制保障是各國教育服務(wù)貿(mào)易快速發(fā)展的基本經(jīng)驗，如歐盟、美國、澳大利亞、新西蘭都有一套適合自身實際的教育服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)促進和權(quán)益保障的法律規(guī)范體系。[41]要以制定《海南自由貿(mào)易港法》為契機，加快形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，為包括教育在內(nèi)的重點領(lǐng)域制度創(chuàng)新保駕護航。

目前，全國人大常委會僅對《土地管理法》《種子法》《海商法》中個別條款在海南自貿(mào)港予以暫時調(diào)整適用，未涉及《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)，教育改革的合法性、正當性不足。有學(xué)者建議，在早期安排階段，可依據(jù)《立法法》第十三條規(guī)定，由全國人大常委會對最為迫切的重點立法領(lǐng)域的法律調(diào)整適用權(quán)一攬子授權(quán)給海南[42]，使得改革措施享有“豁免適用”[43]，確保改革于法有據(jù)，避免“良性違法”。從長遠來看，應(yīng)在《海南自由貿(mào)易港法》框架下制定境外獨立辦學(xué)監(jiān)管條例。2020年12月《海南自貿(mào)港法（草案）》第十條①作出了變通性立法，可對《教育法》《高等教育法》中相關(guān)管理規(guī)定作變通處理。通過暫停相關(guān)法律法規(guī)的適用，解決境外獨立辦學(xué)機構(gòu)校長的任職條件沖突，允許由外籍人士擔任校長或者主要行政負責(zé)人，把更多的具備國際視野與全球戰(zhàn)略眼光、了解世界高等教育發(fā)展趨勢、熟悉中國國情社情的外籍人才為我所用。2011年加拿大籍華人顧佩華被汕頭大學(xué)聘請擔任該校執(zhí)行校長就是很好的范例。同時，在教育立法中明確境外獨立辦學(xué)機構(gòu)的法律地位與屬性、公益性和營利性的平衡等問題，可以參照借鑒民辦教育分類管理和中外合作辦學(xué)實踐經(jīng)驗，把境外獨立辦學(xué)機構(gòu)分為營利性和非營利性機構(gòu)，營利性辦學(xué)機構(gòu)登記為其他企業(yè)法人，非營利性辦學(xué)機構(gòu)登記為民辦事業(yè)單位。相應(yīng)地，對于非營利性質(zhì)的，不應(yīng)該存在合理回報問題;對于營利性質(zhì)的，相關(guān)合理回報的問題可以遵照我國的《民辦教育促進法》及其實施細則的相關(guān)規(guī)定。

（四）實施自由貿(mào)易港特色的教育審批監(jiān)管是核心

一個國家和地區(qū)具體對跨境辦學(xué)采用哪一種監(jiān)管模式，與這個國家的歷史傳統(tǒng)、政治生態(tài)、行政管理體制、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、高等教育發(fā)展水平、國家戰(zhàn)略等因素有著密切的聯(lián)系。[44]海外分校的設(shè)立與輸出國的嚴格監(jiān)管呈負相關(guān)。[45]在所有服務(wù)部門中，教育服務(wù)不僅是監(jiān)控最嚴厲的一個部門，也是政府管理者、立法者最謹慎的服務(wù)部門。[46]既要充分尊重境外獨立辦學(xué)自主權(quán)，調(diào)動其辦學(xué)主動性、積極性，又要給它們劃定一定的紅線，完善辦學(xué)準入和事中事后監(jiān)管機制，在辦學(xué)自主和政府監(jiān)管之間實現(xiàn)理性平衡。

1.明確境外獨立辦學(xué)底線。上海紐約大學(xué)校長俞立中教授直言，在中國國土上搞一個反對中國政府的學(xué)校，這是絕對不允許的。[47]境外獨立辦學(xué)行為底線的核心內(nèi)容包括：不得危害國家安全，不得在意識形態(tài)領(lǐng)域破壞社會主義制度，不得在校園里進行宗教教育和開展宗教活動。

2.把好境外獨立辦學(xué)準入關(guān)。一是明確“高水平”“優(yōu)質(zhì)”“一流”的范圍。國際上，海外分校的設(shè)立與輸出國大學(xué)排名呈正相關(guān)。[48]明確引進的是全球排名前100名，具備進入世界ESI排名前1‰學(xué)科的高校，以及各行業(yè)位居世界前列，具有非常高知名度的職業(yè)院校，開設(shè)專業(yè)符合海南十二大重點產(chǎn)業(yè)方向。二是明確地方政府定向邀請作為審批前置程序，發(fā)揮政府主導(dǎo)性作用。馬來西亞《私立高等教育法》規(guī)定，只有受到教育部或高等教育部的邀請才能設(shè)立外國大學(xué)的分校。政府有與駐外機構(gòu)、企業(yè)的密切溝通的渠道，可以全面客觀地掌握國際高等教育發(fā)展方向和趨勢，了解輸出國文化背景、教育體制，及時準確研判教育主權(quán)風(fēng)險，有效預(yù)防國外“學(xué)歷工廠”“野雞大學(xué)”。三是把好辦學(xué)協(xié)議法律關(guān)，明晰雙方權(quán)利義務(wù)?？梢罁?jù)涉外合同法律的“最密切聯(lián)系”原則，明確協(xié)議的制定、效力、解釋、執(zhí)行以及爭議解決的事宜一般適用我國法律，以及我國作為簽約國的任何國際條約和協(xié)定。[49]同時，爭議解決條款明確優(yōu)先選擇在我國的仲裁機構(gòu)或法院管轄，以在法律框架內(nèi)確保中方利益最大化。[50]

3.加強境外獨立辦學(xué)課程監(jiān)管。課程是學(xué)校教育的核心，一定的教育目的和培養(yǎng)目標只有通過課程講授才能轉(zhuǎn)化為學(xué)生經(jīng)驗。在專業(yè)課程方面，鑒于目前在海南自貿(mào)港境外獨立辦學(xué)機構(gòu)體量不大，可以借鑒香港《非本地高等及專業(yè)教育（規(guī)管）條例》，設(shè)立專職機構(gòu)或委托第三方機構(gòu)，以注冊課程方式統(tǒng)一監(jiān)管在自貿(mào)港開設(shè)的專業(yè)課程[51]，既減少審批工作量，提高審批效率，又避免政出多頭、標準不一、責(zé)任不明等問題。在公共課程方面，應(yīng)在全體學(xué)生中開設(shè)漢語言文學(xué)、中國歷史研究、思想道德與法律基礎(chǔ)等必修課程。馬來西亞《私立高等教育法》規(guī)定道德教育、馬來語、馬來西亞研究（伊斯蘭研究）是必修課。馬來西亞也是唯一一個政府立法直接規(guī)定必修課程內(nèi)容的國家。因此，上述公共課程不僅要開全開足，覆蓋全體學(xué)生，還要考試考核，并計入中國籍學(xué)生學(xué)位學(xué)分。近日，北京市修訂了《北京市外籍人員子女學(xué)校管理辦法》，新增了“學(xué)校應(yīng)當開設(shè)中國語言和文化等方面的課程”的要求[52]，就是很好的范例。

4.加強境外獨立辦學(xué)信息公開。香港的《非本地高等教育和職業(yè)教育（監(jiān)管）條例》是提高透明度和消費者信息的典范，這與香港政府對高等教育市場發(fā)展的自由態(tài)度密切相關(guān)。政府的主要職責(zé)是向公眾提供全面客觀的資料和信息，以便消費者做出明智的選擇，而不是事無巨細地干預(yù)具體的辦學(xué)行為。《高等學(xué)校信息公開實施辦法》第七條也對高校信息公開提出了明確要求。為此，境外獨立辦學(xué)機構(gòu)每年提交報告一次，報告內(nèi)容包括有關(guān)課程內(nèi)容、交付方式、學(xué)生要求、員工資格、提供設(shè)施和質(zhì)量保證方法的數(shù)據(jù)等，報告置于公眾場所或公布在官網(wǎng)，供公眾查閱，形成對境外獨立辦學(xué)的社會監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

5.積極發(fā)揮第三方機構(gòu)作用。第三方機構(gòu)在服務(wù)國家教育外事政策宣傳、國內(nèi)外合作辦學(xué)實踐交流平臺搭建、跨境教育質(zhì)量標準制訂和行業(yè)自律、國家教育外事專家智庫支持、推動教育國際交流與合作等方面發(fā)揮作用。[53]在境外獨立辦學(xué)模式下，一方面，政府可以把部分監(jiān)管權(quán)力如專業(yè)課程豁免注冊、公共課程質(zhì)量評估等委托給第三方，減輕政府監(jiān)管壓力，也避免出現(xiàn)由于多重法律身份關(guān)系重疊、沖突引發(fā)的濫權(quán)、越權(quán)等不當行為的發(fā)生。另一方面，第三方機構(gòu)還可以作為政府和境外獨立辦學(xué)機構(gòu)的緩沖區(qū)，當雙方發(fā)生爭議的時候，能夠通過對話、協(xié)商、談判等方式解決矛盾，發(fā)揮調(diào)節(jié)閥作用。

目前比勒費爾德大學(xué)尚處于籌設(shè)階段，瑞士洛桑酒店管理學(xué)院集團也即將在海南獨立辦學(xué)。囿于境外獨立辦學(xué)實踐，很多措施還處于紙上談兵階段，現(xiàn)階段很難得到明確的答案，需要在今后具體實踐中去研究總結(jié)。

注釋：

①《海南自由貿(mào)易港法（草案）》第十條：海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實施。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2021-04-10

作者簡介：梁成，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院博士研究生，海南開放大學(xué)干部;祁占勇，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。（西安/710062）

本文系全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃國家一般課題“教育供給側(cè)改革的基本理論問題與制度保障研究”（BAA170014）的成果之一。