鄧建鵬 馬文潔

個人征信的市場化不僅有利于拓寬個人征信范圍與征信社會覆蓋面，更好地規(guī)范征信市場和服務(wù)實體經(jīng)濟，提高經(jīng)濟運行效率，也是貫徹落實近年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會信用體系建設(shè)、持續(xù)簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境等一系列方針政策的重要舉措。

改革開放以來，中國從計劃經(jīng)濟走向社會主義市場經(jīng)濟，從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”。計劃經(jīng)濟的本質(zhì)是政府利用行政權(quán)力全面直接管理經(jīng)濟、配置資源。計劃經(jīng)濟背景下，沒有獨立的市場主體，企業(yè)是政府職能的延伸，法律是行政權(quán)力的延伸。與此不同，市場經(jīng)濟的本質(zhì)是由市場決定資源配置的經(jīng)濟，要求政企分開，企業(yè)在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力。

人類經(jīng)濟發(fā)展史表明，市場是配置資源最有效率的形式。從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟，政府、企業(yè)與市場的關(guān)系發(fā)生了根本性變化：市場逐漸成為資源配置的基礎(chǔ)，企業(yè)成為真正的市場主體，各類市場要素活力迸發(fā)，經(jīng)濟得到可持續(xù)發(fā)展。市場經(jīng)濟同時也是法治經(jīng)濟，需要用法律嚴格限定政府權(quán)力，約束政府對企業(yè)經(jīng)營的不當干預(yù)。自中共十八大以來，在全面依法治國背景下，我國持續(xù)以法治精神優(yōu)化營商環(huán)境、推進法治政府建設(shè)。國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（下文簡稱《條例》）于2020年開始生效實施，明確優(yōu)化營商環(huán)境工作，應(yīng)當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，為各類市場主體投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境，成為保障市場經(jīng)濟良好運行的重要法治保障。

我國的市場經(jīng)濟、法治經(jīng)濟得到長足發(fā)展的同時，也應(yīng)認識到，由于長期深受計劃經(jīng)濟與“全能政府”固有思維影響，某些領(lǐng)域政企不分、政府做市場的慣性依舊存在，市場活力沒有得到充分激發(fā)。為此，本文試圖以個人征信業(yè)為觀察視角，結(jié)合《條例》所確立的法治精神和具體要求，分析個人征信領(lǐng)域的監(jiān)管邏輯與規(guī)制手段所存在的弊端，并提出法治監(jiān)管思路，為助推中國個人征信繁榮發(fā)展提出淺見。

一、優(yōu)化營商環(huán)境與個人征信市場化

征信是對信用信息進行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活動。其中，個人征信是基于個人資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟交易信息，對個人未來履約能力的評價和預(yù)測，有助于解決信貸交易中的信息不對稱問題，對防范金融風險、降低融資成本及提高融資效率有益。因此，個人征信意義重大，被稱為信貸領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施。

在世界范圍內(nèi)，近百年來個人征信行業(yè)基本形成了四種發(fā)展模式：公共征信模式、市場化征信模式、會員制征信模式以及“政府+市場”混合征信模式。市場化模式是服務(wù)“提供機制”的市場化，個人征信市場化意味著允許民間機構(gòu)開辦個人征信業(yè)務(wù)。當下，市場化個人征信模式在全球經(jīng)濟體中的占比逐漸增加，尤其在市場經(jīng)濟和開放水平較高的國家中逐漸成為主流模式。正如行業(yè)專家朱煥啟指出，根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020營商環(huán)境報告（DB2020）》，在營商環(huán)境便利度排名前20的經(jīng)濟體中，有市場化個人征信機構(gòu)的經(jīng)濟體占比高達95%，僅有市場化個人征信機構(gòu)的經(jīng)濟體占比約65%。這些民營征信體系較為完善的國家，信息保護力度、普惠金融發(fā)展質(zhì)量以及經(jīng)濟發(fā)展水平均較高。

市場化個人征信機構(gòu)的培育、發(fā)展壯大與營商環(huán)境的優(yōu)化相輔相成。近年來，我國一直在進行個人征信市場化的探索，將競爭機制和市場力量引入到征信服務(wù)的供給之中，構(gòu)建“政府+市場”雙輪驅(qū)動的征信市場發(fā)展模式。在2006年，中國人民銀行征信中心成立（下文簡稱“央行征信中心”），自此形成政府主導(dǎo)的個人征信格局。央行征信管理局局長萬存知曾指出，央行征信中心的業(yè)務(wù)難以對持牌金融機構(gòu)以外的債務(wù)人負債信息做到全覆蓋。這客觀上要求在央行征信中心之外，再培育一些社會征信機構(gòu)，主要在持牌金融機構(gòu)之外，采集債務(wù)人的信用信息提供征信服務(wù)，實現(xiàn)與央行征信中心錯位發(fā)展、功能互補。總之，個人征信的市場化不僅有利于拓寬個人征信范圍與征信社會覆蓋面，更好地規(guī)范征信市場和服務(wù)實體經(jīng)濟，提高經(jīng)濟運行效率，也是貫徹落實近年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會信用體系建設(shè)、持續(xù)簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境等一系列方針政策的重要舉措。

二、嚴格管制下我國個人征信發(fā)展困境

2013年《征信業(yè)管理條例》確立了中國征信業(yè)在有限監(jiān)管下的市場化發(fā)展方向。與企業(yè)征信不同，個人征信行業(yè)涉及隱私保護等問題，因此監(jiān)管思路也存在較大差異：個人征信經(jīng)營者在市場準入方面存在較大的限制，應(yīng)經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)嚴格審批。直至目前，僅兩家征信機構(gòu)獲得個人征信牌照，其中一家尚未正式運行。回溯我國個人征信市場的建設(shè)歷程，我國個人征信市場化仍未取得突破性進展，存在個人征信準入管制過嚴、政府過度干預(yù)市場、準入細則不透明等問題。比如，缺乏明確公開的個人征信準入細則，已獲批的個人征信公司，大股東與政府存在密切關(guān)系，有的征信公司不僅是“運動員”，而且具有影響“裁判員”的隱性權(quán)力，征信機構(gòu)市場化色彩不足。這些現(xiàn)狀未能及時推進行業(yè)的快速繁榮發(fā)展，并且有可能背離了優(yōu)化營商環(huán)境與構(gòu)建法治政府的內(nèi)在要求。

中國央行在2015年初印發(fā)了《關(guān)于做好個人征信業(yè)務(wù)準備工作的通知》，要求當時的芝麻信用等八家機構(gòu)做好個人征信業(yè)務(wù)試點工作，計劃下發(fā)個人征信牌照。在試點籌備階段，這八家機構(gòu)推出了基于大數(shù)據(jù)的個人征信產(chǎn)品，如芝麻信用、騰訊征信等。然而，后來監(jiān)管者認為，在個人征信業(yè)務(wù)的獨立性、個人信息隱私權(quán)益保護、公正性三個方面，上述待批機構(gòu)沒有一家能夠達到監(jiān)管要求。中國人民銀行由此轉(zhuǎn)變了先前民營機構(gòu)可獨立申請個人征信牌照的發(fā)展思路，審慎發(fā)放個人征信牌照。

政府與市場“聯(lián)合共建”似乎成為了近年獲取牌照的思路。中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會與上述八家待批機構(gòu)聯(lián)合共建百行征信，并于2018年2月22日獲得我國首張個人征信業(yè)務(wù)牌照。其中，互金協(xié)會持股36%，其他八個股東分別持股8%。據(jù)監(jiān)管者的定位，百行征信主要通過互聯(lián)網(wǎng)征信，向互聯(lián)網(wǎng)金融消費者提供服務(wù)，與央行傳統(tǒng)征信業(yè)務(wù)形成互補。但長期“一家獨大”的百行征信也面臨著一些瓶頸。比如，百行征信成立后，征信專家吳晶妹仍指出，我國征信市場的主要矛盾仍未解決，即人民大眾對多樣化機構(gòu)、多層次與多福利的征信產(chǎn)品和服務(wù)的需要，與現(xiàn)有征信機構(gòu)單調(diào)、產(chǎn)品和服務(wù)同質(zhì)化、不能滿足需要的矛盾依舊存在。當前征信服務(wù)的現(xiàn)狀與行業(yè)市場化的理想之間存在較大背離。我國的民營征信機構(gòu)覆蓋率較低，已成為營商環(huán)境建設(shè)中的短板，進而影響了中國在一些指標上的全球排名。作為世行《2020營商環(huán)境報告（DB2020）》十項評估指標之一，中國“獲得信貸”（Getting Credit）排名近四年卻在下跌，由全球第62名跌至第80名，成為營商環(huán)境的短板。這一短板嚴重影響中國營商環(huán)境的整體排名，亟須予以改善。

總之，我國民營征信機構(gòu)覆蓋率較低，除央行征信中心以外，當前百行征信、樸道征信兩家持牌機構(gòu)大股東在股權(quán)結(jié)構(gòu)與人事構(gòu)成方面均體現(xiàn)出政府背景。由于樸道征信尚未正式開展業(yè)務(wù)，中國當前僅一家持牌市場化個人征信機構(gòu)在正式運營，與世界第二大經(jīng)濟體身份很不相稱。個人征信行業(yè)的市場活力沒有被充分激發(fā)，服務(wù)水平仍有很大的提升空間，監(jiān)管政策值得反思。

三、個人征信行業(yè)監(jiān)管的法治路徑優(yōu)化

當前，中國個人征信業(yè)的監(jiān)管實際上主要表現(xiàn)為過度準入管制，持牌經(jīng)營的市場化個人征信機構(gòu)極為有限，行業(yè)缺乏充分市場競爭，影響了征信產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，特別是在個人信貸領(lǐng)域，不利于防范金融風險。從法治視角考察我國個人征信業(yè)的監(jiān)管邏輯可知，過度準入管制在合法性與必要性等方面存在再思考的余地。

近年來，國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視個人征信業(yè)的發(fā)展及其存在的問題。2020年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》要求“健全覆蓋全社會的征信體系”。李克強總理于2020年11月25日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議決定“促進征信業(yè)發(fā)展提質(zhì)的措施”，“積極穩(wěn)妥推進個人征信機構(gòu)準入，加大征信業(yè)開放力度”。2020年12月25日，中國人民銀行副行長陳雨露在國務(wù)院政策例行吹風會上指出“中國征信市場的發(fā)展將迎來黃金發(fā)展期。征信業(yè)堅持市場化、法治化和科技化的發(fā)展方向”。2021年1月，中國人民銀行發(fā)布《征信業(yè)務(wù)管理辦法（征求意見稿）》。

上述征信行業(yè)新動態(tài)均表明：市場化征信機構(gòu)已成為推動行業(yè)發(fā)展、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的重要力量。尤其在全面深化體制改革、政府依法簡政放權(quán)的大背景下，我國征信行業(yè)必須堅持市場化與法治化發(fā)展方向。我們認為，應(yīng)高度重視習近平總書記提出的“法治是最好的營商環(huán)境”這一命題，結(jié)合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等近年重要規(guī)范所確立的法治精神和具體要求，分析個人征信領(lǐng)域的監(jiān)管邏輯與規(guī)制手段存在的弊端，從如下路徑調(diào)整個人征信業(yè)的監(jiān)管政策：

第一，監(jiān)管者應(yīng)調(diào)整監(jiān)管重心，放松準入管制，促進競爭，提升事中事后的監(jiān)管質(zhì)效。市場化改革的本質(zhì)在于“政府瘦身”與“市場回歸”。在過去較長時間，實踐中個人征信業(yè)的過度準入管制，致使市場缺乏競爭，造成少量征信機構(gòu)寡頭壟斷局面，可能涉嫌“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”（《條例》第21條）。市場化與法治化要求“最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管” （《條例》第3條）、“以市場主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心”（《條例》第4條）。我國個人征信市場的空間巨大，但縱觀其過去的十多年，發(fā)展速度尚不容樂觀，市場可容納多家個人征信機構(gòu)，未來應(yīng)該存在一個多層次、多元化的個人征信體系。無論是進一步提升中國在世行營商環(huán)境報告排名，還是促進個人征信業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平，均應(yīng)及時放松個人征信業(yè)的準入機制，推動行業(yè)的市場競爭，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”，通過多元生產(chǎn)者間的競爭降低成本、提高效率和質(zhì)量。

監(jiān)管在放寬準入的同時，注重強化事中事后的規(guī)范化監(jiān)管，并將監(jiān)管與行業(yè)激勵相結(jié)合。政府以完善行業(yè)法規(guī)為基礎(chǔ)，對征信業(yè)務(wù)實施分類監(jiān)管，按征信對象、業(yè)務(wù)類型等不同采取差異化監(jiān)管措施，對非征信數(shù)據(jù)報告類的征信業(yè)務(wù)實施包容審慎監(jiān)管;將監(jiān)管重心調(diào)整到對征信業(yè)務(wù)行為的規(guī)制，比如要求征信機構(gòu)保障消費者接入、查詢和修改其信息的權(quán)利;對征信企業(yè)間的勾結(jié)串通或利益輸送往來的規(guī)制;規(guī)范征信企業(yè)的信息披露制度等。

值得注意的是，當下許多平臺的類征信業(yè)務(wù)正進行著合規(guī)化轉(zhuǎn)型，積極申領(lǐng)個人征信牌照。以螞蟻集團為例，2021年4月12日，人民銀行等金融管理部門再次聯(lián)合約談螞蟻集團，并督促螞蟻集團形成了全面可行的整改方案。其中一項重要的整改內(nèi)容就是“打破信息壟斷，嚴格落實《征信業(yè)管理條例》要求，依法持牌經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)，遵循‘合法、最低、必要原則收集和使用個人信息，保障個人和國家信息安全?！?隨后，螞蟻集團發(fā)文回應(yīng)，將“申設(shè)個人征信公司，依法持牌、合法合規(guī)經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)，加強個人資訊保護，有效防范數(shù)據(jù)濫用”。此次整改也成為類征信業(yè)務(wù)的革新契機。如若監(jiān)管層為螞蟻集團下發(fā)了個人征信牌照，其“合規(guī)路徑”也將成為其他平臺“類征信”業(yè)態(tài)合規(guī)轉(zhuǎn)型的風向標。

第二，突破“政企不分”的企業(yè)發(fā)展固有困境，“政府背景”不應(yīng)成為個人征信牌照的無形要求，更不應(yīng)當成為企業(yè)隱性的競爭優(yōu)勢。當前，個人征信領(lǐng)域“政府做市場”的管制慣性仍然頑強地存在。從現(xiàn)有兩家市場化個人征信機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和人事結(jié)構(gòu)來看，“政府背景”事實上成為個人征信業(yè)“無形”的準入門檻，恐不符合“公開透明”（《條例》第4條）、“統(tǒng)一開放”（《條例》第5條）、“權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等”（《條例》第10條）的法治精神要求。企業(yè)主體自身市場化不足，將來可能會引發(fā)新的行業(yè)發(fā)展困境。

民商法專家方流芳曾指出，公司在近代中國從短暫興起跌進困境，主要原因在于“政企不分”的死結(jié)沒有解開?！肮贍I”“官辦”“官督商辦”的傳統(tǒng)根深蒂固。而只有當公司作為民事主體獨立存在以后，它才能從行政性壟斷的載體變?yōu)橥苿痈偁幍墓ぞ?。是故，真正的市場?jīng)濟、法治經(jīng)濟需要堅決維護公平競爭市場環(huán)境，即“政府背景”不應(yīng)成為個人征信行業(yè)的隱形準入門檻，行業(yè)的準入標準應(yīng)當更為公開透明，為民營資本乃至外資進入個人征信領(lǐng)域創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，營造公平的、充分的競爭市場。