吳忠平

摘要：農村的集體土地是農村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要資源要素，是農民生活生產的重要基礎保障，是全面深化農村改革的重點。隨著工業(yè)化、農業(yè)現代化、城鄉(xiāng)一體化、信息化的加快推進，農村集體土地經營管理也出現了一些不容忽視的問題，需要我們在推進深化農村改革過程中認真研究并切實加以解決。本文對鎮(zhèn)坪縣農村集體土地經營管理中存在的突出問題進行了分析，進而提出了相應的對策與建議。

關鍵詞：鎮(zhèn)坪縣;農村集體土地;經營管理

中圖分類號：F321.32 文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-2177（2021）13-0046-02

農村的集體土地是農村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要資源要素，是農民生活生產的重要基礎保障，是全面深化農村改革的重點。隨著工業(yè)化、農業(yè)現代化、城鄉(xiāng)一體化、信息化的加快推進，農村集體土地經營管理也出現了一些不容忽視的問題，需要我們在推進深化農村改革過程中認真研究并切實加以解決。

1農村土地經營管理存在的突出問題

1.1農村土地資源底數不清

按照有關法律規(guī)定和政府部門職能劃分，農村土地的經營管理、農用地轉用審批、宅基地管理分屬于農業(yè)農村、林業(yè)、自然資源多個部門，由于部門之間的資源普查銜接不到位、確權銜接不到位、專項規(guī)劃不協調、技術口徑不一致以及資源普查中的一些歷史問題，導致土地林地登記重復、宅基地用地沒有從相應的耕地林地權屬中變更、自然資源部門統計的耕地保有量遠大于農業(yè)部門耕地統計數量等問題存在，致使農村各類土地資源數量不清甚至相互矛盾，對鎮(zhèn)坪縣委縣政府在總體規(guī)劃、推進農村改革中決策參考依據不充分，特別是在產業(yè)布局上難以準確把握[1]。

1.2各類規(guī)劃滯后且不銜接

實際工作推進中，鎮(zhèn)坪縣土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、縣城建設總體規(guī)劃等規(guī)劃滯后且不銜接，甚至相互矛盾，導致一些可以最優(yōu)化利用的荒山荒地劃入了基本農田保護區(qū)，影響城鄉(xiāng)建設和工業(yè)化用地;一些好田好地主要可用于糧食生產的又被規(guī)劃為建設用地;農民無序無規(guī)劃建房;基本沒有安排預留集體建設用地和規(guī)模化農業(yè)設施用地，鄉(xiāng)村集體經濟面臨有項目無土地的現狀，規(guī)模化農業(yè)設施無序建設。

1.3統分結合中統的集體功能力基本喪失

一方面農民的集體土地管理法制意識缺乏，另一方面農村集體經濟組織管理弱化。主要表現在：一是變相買賣土地，農民相互之間高價轉讓土地建房，俗稱“買屋場”;企業(yè)或者個人直接與農民交易土地進行非農建設;農民之間以買賣房屋的形式，不經發(fā)包方經過一定的程序，將土地轉讓，俗稱賣房子搭地;未經發(fā)包方同意，進行土地互換、出租。

1.4部門管理職能虛化

除上面所說的規(guī)劃管理外，政府職能還有很多虛化和履職不到位的地方。（1）鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理、宅基地等集體建設管理權下放的弱化、農村經營性土地管理等方面的問題，機構改革后將自然資源管理所（原國土資源所）下放到鎮(zhèn)，2018年，縣住房與城鄉(xiāng)建設部門又委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現在面臨的都是1人所，且沒有專業(yè)人員，也沒有開展過專業(yè)培訓，鄉(xiāng)村規(guī)劃許可、宅基地審批基本處于停滯狀態(tài)。（2）縣鎮(zhèn)農村經營管理部門職能職責不健全?？h級沒有土地仲裁機構，很多可以通過土地仲裁機構解決的土地糾紛，往往導致法院無法受理、鎮(zhèn)村調解無門的尷尬局面;縣鎮(zhèn)農村土地經營管理部門缺乏相應的技術、法律專業(yè)人員，在農村土地確權登記、土地糾紛處理等方面缺乏應有指導。（3）執(zhí)法打擊力度不夠，對買賣土地、非法占用耕地、先建后批、未經批準建設等違法行為缺乏有效打擊，尤其是農村非法建房問題比較突出[2]。

1.5林權制度改革中的遺留問題突出

（1）政策宣傳不到位，一些基層干部群眾沒有吃透集體林權制度改革的精神，導致少數外出的沒有確權;（2）程序不到位，一些地方沒有嚴格按照程序操作，沒有做到陽光透明，致使一些承包集體林大戶群眾不知曉、有些權源依據不足而確權，群眾意見大;（3）技術勘測不到位、不規(guī)范，當時改革依托的技術單位為一些大學，主要以學生為主體，勘測面積不準，甚至有少數沒有上山踏界進行測量，導致面積不準不實、四界權屬重復、總面積大于二調面積、大戶面積增大、重復發(fā)證、村組之間、國有集體林之間界權重復等問題，群眾意見大。

1.6“后搬遷”時代農村集體土地面臨的問題

進入后搬遷時代的農村也面臨一些突出問題，在農村集體土地方面：（1）由于鎮(zhèn)坪縣土地零碎的顯著特征，農業(yè)規(guī)模化經營的投入產出效益較低，且缺乏市場競爭優(yōu)勢，導致大量耕地荒蕪。（2）一定時期內，搬遷群眾還難于融入新搬遷社區(qū)的生活生產方式，還有少數群眾離不開原有房屋和一定的土地，宅基地騰退緩慢，一戶兩宅的現象依然存在。（3）新搬遷社區(qū)絕大多數為高層和多層安置，農民宅基地的辦理和產權的明確需要與現行法律政策銜接，一方面要解決搬遷群眾產權放心的問題，另一方面要有效銜接深化農村改革中的房屋抵押、質押問題[3]。

2對策與建議

2.1全面準確盤清農村土地資源

以“三調”為契機，依托過硬的技術單位為技術支撐，根據土地現狀和確權政策，全面盤清土地、林地、“四荒地”、宅基地底數，特別要扎實做好土地確權登記工作，重點要摸清土地利用現狀，要堅決避免簡單的“過底數”的做法，不要簡單的依托原有耕地保有量、基本農田數據等作為三調的基礎，把高速路建設征占用、新區(qū)開發(fā)征占用、城鎮(zhèn)建設、新搬遷社區(qū)建設、農民建房占用等建設性用地查清查實，把原有承包耕地已自然變成林地的查清查實，把基本農田查清查實，把用于糧食生產的土地查清查實，真正把農村集體土地盤清，為各項規(guī)劃編制打好基礎，為縣委、縣政府推進農村改革提供最真實的基礎數據[4]。

2.2統籌推進各類規(guī)劃的有效銜接

明確一個部門統籌把關，拿出一定的資金聘請高水平的第三方規(guī)劃評估機構，逐一對相關規(guī)劃進行銜接性評審，切實解決多規(guī)合一而合不起來，規(guī)劃銜接而本身在資源利用上就銜接不起來的問題。要注重基本農田的劃定、糧食生產功能區(qū)劃定、生態(tài)紅線劃定與各類規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃的有機統一，防止規(guī)劃無法實施。要注重在土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃中適當規(guī)劃集體建設用地，預留出一定的集體建設用地，特別是可用于發(fā)展生態(tài)旅游、康養(yǎng)旅游的建設性用地，為鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村集體經濟發(fā)展奠定好基礎。

2.3切實履行好農村土地經營管理職責

（1）要加強農村基層組織建設，加快推進黨支部書記、村委會主任、村集體經濟組織負責人“一肩挑”，加大農村集體經濟組織人員農村經營管理培訓，強化對農村集體經濟組織建設指導，深入推進農村基層治理體系和治理能力建設，充分發(fā)揮農村集體經濟組織經營管理農村的能力。（2）要深入推進法治、自治融合建設，加大新修訂的《土地管理法》、農村集體土地承包經營法以及陜西省實施辦法的宣傳普及力度，將農村土地的管理作為村民自治的主要內容，進行引導教育，推動農民自覺遵法、守法。（3）要全面開展土地管理行業(yè)重點治理，依法嚴厲打擊買賣土地、非法占用耕地、先建后批、未經批準建設等違法行為，對符合用地條件的農民建房，及時補辦用地手續(xù)，加快進行規(guī)范。（4）要規(guī)范加快推進土地流轉。抓緊建設縣級農村土地交易平臺，為推進農村土地集約規(guī)?；洜I提供有效載體，促進農村集體土地有序流轉經營;注重加強鄉(xiāng)村兩級土地流轉工作的指導，規(guī)范開展土地流轉，防止土地流轉違法違規(guī)和社會矛盾，堅決防止以土地流轉為名圈占土地和進行農地非農化活動。（5）要規(guī)范部門職能，要依照法律賦權明確部門職責，不能隨意下劃職責和責任，防止出現基層有責無執(zhí)法權的問題;要及時跟進《土地管理法》修訂以后的部門職能、人員建設，及時配強縣鎮(zhèn)農業(yè)經營管理部門專人人員，確保農村集體建設用地管理職責由自然資源部門轉為農業(yè)部門后的有效銜接[5]。

2.4深入推進“后搬遷”時代農村改革

（1）要加快推進農村“三變改革”，盤清農村集體資源、農戶閑置土地、林地、宅基地資源，依托全域旅游，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)農業(yè)等產業(yè)形態(tài)，盤活農村土地資源。（2）要加快推進農村宅基地騰退，依法拆除復墾農村宅基地，抓緊探索解決新搬遷社區(qū)農民宅基地、房屋產權辦理問題，有效實現法律、農村改革的有效對接。（3）要加快推進搬遷社區(qū)社區(qū)工廠建設、新搬遷社區(qū)黨組織、社區(qū)服務組織建設、新民風建設，培育提高搬遷群眾融入新搬遷社區(qū)生產生活能力。（4）要圍繞搬遷社區(qū)大力發(fā)展現代農業(yè)、現代服務業(yè)、現代工業(yè)新業(yè)態(tài)，特別要注重發(fā)展勞動密集、需要重體力業(yè)態(tài)，確保更多的搬遷壯勞力轉變成產業(yè)工人，加強技術技能培訓，讓更多的有條件的搬遷人口穩(wěn)定就業(yè)，做好搬遷后半篇文章。

參考文獻

[1] 原玉廷，張改枝.新中國土地制度建設60年回顧與思考[M].北京：中國財政經濟出版社，2010.

[2]林建偉.房地產法基本問題[M].北京：法律出版社，2020： 26.

[3]劉俊.中國土地法理論研究[M].北京：法律出版社，2020： 143.

[4]黃小虎.新時期中國土地管理研究（下）[M].北京：當代中國出版社，2020：118.

[5]王衛(wèi)國，王廣華.中國土地權利的法制建設[M].北京：中國政法大學出社，2020：135.

（責編：王錦）