姜超群

摘要：土地的利用是關(guān)系國計(jì)民生的一件大事，尤其是當(dāng)前城市快速發(fā)展階段，土地資源有限與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需求之間的矛盾日漸突出，土地的節(jié)約集約利用顯得尤為重要。土地資源的節(jié)約集約利用將深刻影響到城鎮(zhèn)與社會的科學(xué)有序健康發(fā)展。雖然我國陸續(xù)出臺了相關(guān)政策法規(guī)，有效提高了土地節(jié)約集約效率，但在土地利用中還存在諸多的問題，影響著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與社會發(fā)展，為此本文主要對土地節(jié)約集約利用存在的問題進(jìn)行分析，并探討科學(xué)的解決對策。

關(guān)鍵詞：土地資源;節(jié)約集約利用;問題;對策

我國進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源管控，強(qiáng)調(diào)全域全要素管控土地資源，建立了多元化的土地利用管理制度，并強(qiáng)化了土地資源的經(jīng)營管理，有效減少了在土地資源利用過程中的問題，積極探索并踐行土地資源的可持續(xù)發(fā)展理念，促使土地資源實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約化利用。

一、土地節(jié)約集約利用含義

我國幅員遼闊，地大物博，土地資源儲備總量十分豐富，但人均的土地資源較小，同時面臨耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，可供城鄉(xiāng)建設(shè)的土地資源極其有限，嚴(yán)重制約著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為促進(jìn)土地資源科學(xué)有序使用，我國陸續(xù)出臺了多項(xiàng)土地資源開發(fā)管制的法律法規(guī)以及政策，有效促進(jìn)了土地的節(jié)約集約利用，但土地資源利用依然存在土地使用粗放、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度較低、征收土地閑置等現(xiàn)實(shí)問題，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源節(jié)約集約利用管理。土地資源的節(jié)約集約管理包括以下三個方面的內(nèi)容，第一，項(xiàng)目之初，要科學(xué)合理的確定項(xiàng)目土地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度等用地管制內(nèi)容，從項(xiàng)目源頭防止土地資源的浪費(fèi)。第二，提高項(xiàng)目中土地利用管理，將土地資源的價值充分的、最大限度的開發(fā)，防止土地資源出現(xiàn)土地利用率低和大面積閑置的情況[1]。第三，土地資源的節(jié)約集約管理不僅要運(yùn)用法律制度進(jìn)行約束，還要對土地資源節(jié)約集約利用的相關(guān)知識進(jìn)行普及于宣傳，讓民眾了解我國的土地資源短缺的國情和相關(guān)政策，使每一個人都樹立土地節(jié)約集約利用的觀念。

二、土地節(jié)約集約利用存在的問題

首先，土地節(jié)約集約利用水平不高。目前我國的經(jīng)濟(jì)處于中高速增長階段，土地利用相對粗放，單位土地GDP增長較低，土地節(jié)約集約利用水平不高。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于政績觀、發(fā)展觀等因素的影響，還采用錯誤的發(fā)展模式，盲目建設(shè)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)，盡可能多占用土地資源[2]。在實(shí)際建設(shè)中，由于城鎮(zhèn)拓張過快，產(chǎn)業(yè)、人口、資金的導(dǎo)入相對滯后，造成了大面積的土地出現(xiàn)了土地利用水平低、土地閑置等情況。這些現(xiàn)象說明了我國在土地節(jié)約集約利用方面依然存在著意識淡薄、土地節(jié)約集約利用水平不高、土地利用粗放等問題。

其次，地上與地下開發(fā)綜合利用不足?，F(xiàn)如今，在很多中小城市，土地利用時依然強(qiáng)調(diào)容積率等地上空間開發(fā)控制，對地下空間重視不足，造成這些城市地下空間開發(fā)利用水平較低;大量地下人防空間，未結(jié)合所處區(qū)域作為停車場、公共停車場、地下商業(yè)等功能進(jìn)行綜合利用等等，地上與地下未進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃綜合利用，土地節(jié)約集約利用水平不高。我國土地資源有限，地上和地下空間都是有限的，必須加強(qiáng)地上和地下空間綜合利用，才能夠進(jìn)一步提高城市的建設(shè)水平，有助于提高土地節(jié)約集約利用的效率和效果。

再者，土地供應(yīng)制度有待進(jìn)一步優(yōu)化。我國的土地供應(yīng)主要包括劃撥和出讓兩種方式，土地劃撥由縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，將該土地交付其使用，或?qū)⑼恋厥褂脵?quán)無償交付給土地使用者，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，在實(shí)際使用時可能缺少節(jié)約集約利用土地資源的意識，未完全按照項(xiàng)目可研或方案進(jìn)行實(shí)施，造成土地利用效率不高等現(xiàn)象。

三、土地節(jié)約集約利用問題的處理對策

1、加強(qiáng)對土地節(jié)約集約利用宣傳

為使土地節(jié)約集約利用水平得到提升，就應(yīng)該做好土地節(jié)約集約利用的宣傳工作，讓全社會都認(rèn)識到土地節(jié)約集約利用的重要性。在實(shí)施過程中，要強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用國策宣傳教育，針對性的對當(dāng)前土地利用方面的相關(guān)制度和政策進(jìn)行宣傳，使政府和社會各階層人員都認(rèn)識到，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用的重要性，這將有效保障土地資源的可持續(xù)發(fā)展。讓全社會公民都樹立監(jiān)督的意識，提高公眾在土地節(jié)約集約利用中的主動能動性，使土地節(jié)約集約利用有堅(jiān)實(shí)的思想保障，形成良好的、積極的社會輿論氛圍，讓每個人都成為土地資源節(jié)約集約利用的實(shí)踐者和守護(hù)者。

2、發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用

政府在土地節(jié)約集約利用過程中是處于十分重要地位的，要將土地節(jié)約集約利用的問題放在城市發(fā)展的重要位置上，創(chuàng)新發(fā)展理念，加強(qiáng)土地資源利用的組織領(lǐng)導(dǎo)，確定土地節(jié)約集約利用中政府的責(zé)任以及權(quán)利，完善土地節(jié)約集約利用的考核制度，使土地節(jié)約集約利用的結(jié)果成為各級政府政績考核的重要依據(jù)。同時要加強(qiáng)上下級政府協(xié)調(diào)和管理。隨著土地審批權(quán)力下發(fā)，更加需要政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，需要市級、縣級要建立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組[4]，對土地節(jié)約集約利用工作從源頭和項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營等全過程進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)，并從各職能部門抽調(diào)人員組成小組，協(xié)同化的對土地節(jié)約集約利用進(jìn)行管理，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)合力，使土地資源的節(jié)約集約利用得以順利推進(jìn)。

3、完善激勵制度

當(dāng)前，為使土地節(jié)約集約利用效果得以強(qiáng)化，政府出臺了很多激勵獎懲政策。比如，在開發(fā)地上土地資源時，科學(xué)的開發(fā)利用地下土地，從而提高土地的利用效率，并使城市的土地容積率得到提升，對于這種情況可以對部分地下空間予以不計(jì)容積率等獎勵措施。對開發(fā)區(qū)進(jìn)行土地評估與節(jié)約集約利用評價，使土地利用效率得到強(qiáng)化，開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)和產(chǎn)出滿足甚至超出國家或地方標(biāo)準(zhǔn)的，優(yōu)先對其空間拓展予以支持。與此同時，對于土地節(jié)約集約利用率較低的地區(qū)，要給予一定的懲處。結(jié)合目前政府頒布的具有針對性的制度、政策，使土地節(jié)約集約利用率得到強(qiáng)化[5]，但我國地域廣闊，不同地區(qū)的發(fā)展水平是存在差異的，各地方政府應(yīng)結(jié)合國家相關(guān)政策制度出臺相應(yīng)辦法，完善補(bǔ)充性的激勵制度與措施，從而使土地節(jié)約集約利用的效率、效果得到強(qiáng)化，也使土地節(jié)約集約利用有科學(xué)的法律依據(jù)。

4、科學(xué)運(yùn)用調(diào)控機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求也越加旺盛，為提高土地節(jié)約集約利用的效益，就需要制定更加科學(xué)的土地節(jié)約集約評價體系和管控制度，使土地利用頂層設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理。比如，對于一些城市的規(guī)劃建設(shè)脫離了城市實(shí)際發(fā)展需求的情況，要針對性的強(qiáng)化土地管控與約束，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要進(jìn)行合理的管控。應(yīng)根據(jù)國土空間規(guī)劃確定可以利用的土地，合理安排城市年度用地計(jì)劃，以保障滿足規(guī)劃和實(shí)際需要，應(yīng)建立科學(xué)運(yùn)用的調(diào)控機(jī)制，及時修改，提高土地節(jié)約集約利用水平。

5、強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用管理

做好用地的預(yù)審，避免出現(xiàn)用地粗放的情況。在強(qiáng)化投資的情況下對產(chǎn)出做好嚴(yán)格的審查，將單位用地產(chǎn)出較高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地進(jìn)行優(yōu)先供應(yīng)。要嚴(yán)格做好項(xiàng)目用地的審批工作，將用地審批與項(xiàng)目相結(jié)合，并完善有助于強(qiáng)化土地管理、提高土地節(jié)約集約利用的審批措施[6]，提高土地利用的科學(xué)性。確定各級政府以及相關(guān)職能部門的職責(zé)，創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用的責(zé)任審批制度與模式此外，科學(xué)規(guī)劃土地節(jié)約集約利用，完善規(guī)劃機(jī)制，使土地節(jié)約集約利用實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。

結(jié)束語：

綜上所述，土地的節(jié)約集約利用仍讓是當(dāng)前土地資源管理的主要發(fā)展方向，土地的節(jié)約集約利用是動態(tài)化的過程，沒有一成不變的標(biāo)準(zhǔn)，也不是要追求最大強(qiáng)度的土地利用，而是要找到最佳的節(jié)約、集約，使土地資源獲得高效的利用，并順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)環(huán)境效益。

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