楊文濱，袁明道，史永勝，張旭輝，黃春華，李培聰，梁海林

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院， 廣州 510635;2.廣東省大壩安全技術(shù)管理中心， 廣州 510635;3.廣東省山洪災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急技術(shù)研究中心， 廣州 510635;4.廣東省水利重點(diǎn)科研基地， 廣州 510635)

1 概述

廣東省現(xiàn)有小型水庫8 029座，小型水庫數(shù)量在全國排名第三，僅次于湖南省、江西省。這些小型水庫在防洪減災(zāi)、農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了巨大的綜合效益，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)設(shè)施。廣東省小型水庫大多建于20世紀(jì)50年代后期至70年代末，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民投工投勞修建，受當(dāng)時(shí)施工條件的限制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、工程質(zhì)量差，存在先天不足；目前主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村散亂管理，管理設(shè)施不完善、管理水平低、老化失修嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)和安全問題比較突出，已經(jīng)成為防洪保安最為薄弱的環(huán)節(jié)。

小型水庫運(yùn)行管理是一項(xiàng)復(fù)雜、長期的工作，而且運(yùn)行的各階段都容易受自然因素、人文因素等多方面影響[1]。近年來，水利部以“四不兩直”的方式對(duì)全國小型水庫運(yùn)行管理情況進(jìn)行了多批次專項(xiàng)督查暗訪。廣東省小型水庫由于“底子薄”，加之歷來的“重建輕管”，導(dǎo)致暗訪發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量偏多、嚴(yán)重問題占比較大。為確保小型水庫安全、良性、高效運(yùn)行，迫切需要對(duì)小型水庫開展全面的系統(tǒng)治理，補(bǔ)齊短板，加強(qiáng)監(jiān)管，使之滿足相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求，形成健全的運(yùn)行機(jī)制。

2 專項(xiàng)督查發(fā)現(xiàn)問題分析

2.1 問題類型及數(shù)量分類統(tǒng)計(jì)

水利部以“四不兩直”方式對(duì)廣東省小型水庫運(yùn)行管理情況開展了四批次暗訪督查，共督查了573座水庫，發(fā)現(xiàn)2 637個(gè)問題。通過對(duì)暗訪發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分類匯總，廣東省小型水庫存在17類共性問題(見圖1)，其中數(shù)量最多的前6類問題分別是：3個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、擋水建筑物、泄水建筑物、管理與保護(hù)范圍管護(hù)、安全鑒定、工程維護(hù)。同時(shí)，對(duì)不同地區(qū)暗訪發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以看出珠三角地區(qū)小型水庫存在的問題數(shù)量少于粵東西北地區(qū)(見圖2)，特別是珠三角核心六市的問題數(shù)量明顯較少；存在問題數(shù)量最多的前6個(gè)地市分別是：湛江、茂名、揭陽、江門、韶關(guān)、肇慶。

圖1 各類型問題數(shù)量分布示意

圖2 各地市問題數(shù)量分布示意

2.2 常見的共性問題梳理

雖然水利部暗訪廣東省發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量眾多，但經(jīng)過梳理，大多數(shù)問題都是共性的，相比于水利部印發(fā)的小型水庫安全運(yùn)行存在的122個(gè)問題清單來說[2]，常見的共性問題數(shù)量并不多(見表1)。各地和各有關(guān)單位只要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真對(duì)照共性問題開展自查自糾，按照“一宗一策”制定整治方案和時(shí)間表，做到整治一宗、銷號(hào)一宗，就能將風(fēng)險(xiǎn)隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

表1 專項(xiàng)督查發(fā)現(xiàn)的共性問題梳理

3 問題原因分析

3.1 部分地區(qū)“兩費(fèi)”落實(shí)難度大

廣東省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，傳統(tǒng)珠三角核心6個(gè)地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，水庫管理人員經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)基本能按時(shí)足額到位，小型水庫“有人管”、“有錢管”，因此，專項(xiàng)督查發(fā)現(xiàn)的問題相對(duì)較少。而粵東西北以及肇慶、江門等地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，資金缺口大，“兩費(fèi)”難以落實(shí)到位，尤其是小型水庫數(shù)量多、基數(shù)大，經(jīng)費(fèi)多由市、縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，落實(shí)更為困難[3]；多數(shù)水管單位雖經(jīng)多方努力，但僅能爭取到納入財(cái)政預(yù)算的少數(shù)人員經(jīng)費(fèi)，工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不能得到較好落實(shí)，導(dǎo)致工程長期失管、老化失修，因此，專項(xiàng)督查發(fā)現(xiàn)的問題就比較多。

3.2 管理人員專業(yè)知識(shí)匱乏，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱

多數(shù)小型水庫地處山區(qū)，工作條件和生活條件較為艱苦，加之工資水平低下，難以引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，許多不具備專業(yè)知識(shí)和能力的人員成為小型水庫管理隊(duì)伍，致使小型水庫管理人員長期存在結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)力量匱乏、技術(shù)素質(zhì)偏低、管理和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等問題。同時(shí)，小型水庫管理人員對(duì)應(yīng)急管理的重視程度不夠，綜合應(yīng)急能力較差，缺乏必要的安全應(yīng)急管理意識(shí)，存有麻痹和僥幸心理，未編制應(yīng)急預(yù)案和調(diào)度方案，或編制不完善，未及時(shí)報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門審批，未參加應(yīng)急管理相關(guān)培訓(xùn)，也未開展突發(fā)性安全事件的應(yīng)急演練，導(dǎo)致“3個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”的問題數(shù)量居高不下。

3.3 各項(xiàng)管理制度流于形式，無法落到實(shí)處

大部分小型水庫規(guī)章制度不健全，內(nèi)容不完整、可操作性差，編制不規(guī)范。巡視檢查、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護(hù)等日常安全管理工作懈怠，流于表面和應(yīng)付。一是部分小型水庫制定的巡視檢查項(xiàng)目及內(nèi)容不全面，檢查次數(shù)不滿足要求，檢查記錄填寫不規(guī)范、隨意性大，檢查人員發(fā)現(xiàn)異常情況和重大問題時(shí)，未按要求進(jìn)行記錄和上報(bào)主管部門，也未采取任何應(yīng)急措施。二是工程防護(hù)、養(yǎng)護(hù)不到位，維修不及時(shí)，對(duì)巡視檢查發(fā)現(xiàn)的問題未及時(shí)進(jìn)行修理和保護(hù)。 三是對(duì)安全監(jiān)測和水雨情觀測工作重視程度不夠，監(jiān)測或觀測頻次不滿足要求；或數(shù)據(jù)不連續(xù)、不完整，或資料未定期進(jìn)行整編分析。

3.4 除險(xiǎn)加固不徹底，確權(quán)劃界工作遺留問題多

廣東省多數(shù)小型水庫存在先天不足，如壩體填土壓實(shí)度遠(yuǎn)低于規(guī)范要求的96%、設(shè)計(jì)洪水標(biāo)準(zhǔn)甚至不足20年一遇、壩下輸水涵管結(jié)構(gòu)強(qiáng)度不高、泄洪通道不暢等，因此在1990—2010年期間絕大多數(shù)小型水庫已開展了一次除險(xiǎn)加固。然而部分小型水庫在上一輪除險(xiǎn)加固實(shí)施過程中，由于加固方案不合理或漏項(xiàng)、施工質(zhì)量差等原因，除險(xiǎn)加固完成后仍然存在影響水庫安全運(yùn)行的遺留問題，未能按期蓄水驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，無法達(dá)到預(yù)期效果。同時(shí)，由于部分小型水庫管理范圍跨行政區(qū)域、水庫周邊土地權(quán)屬復(fù)雜、缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等原因，水庫確權(quán)劃界工作進(jìn)展緩慢，遺留問題多，導(dǎo)致水庫管理與保護(hù)范圍內(nèi)的違法違規(guī)活動(dòng)無法及時(shí)被制止，難以實(shí)施有效管護(hù)。

4 系統(tǒng)治理對(duì)策探討

4.1 全力推動(dòng)運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

水利工程開展運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作，是利用信息化等手段細(xì)化、規(guī)范水利工程日常運(yùn)行管理行為，是提升水利工程運(yùn)行管理水平的關(guān)鍵一招。廣東省小型水庫安全運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化工作主要概括為“四個(gè)落實(shí)、三個(gè)規(guī)范、兩個(gè)創(chuàng)新、一個(gè)美化”，即落實(shí)管理責(zé)任、落實(shí)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、落實(shí)管護(hù)人員、落實(shí)管理與保護(hù)范圍，規(guī)范工作制度、規(guī)范管理設(shè)施、規(guī)范標(biāo)識(shí)標(biāo)牌，創(chuàng)新管理手段、創(chuàng)新管養(yǎng)模式，美化水庫環(huán)境[4]。小型水庫運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施將極大地改善水庫現(xiàn)場臟、亂、差的現(xiàn)象，徹底改變現(xiàn)有小型水庫管理落后的窘境。

從水利部暗訪廣東省小型水庫發(fā)現(xiàn)問題的統(tǒng)計(jì)情況來看，凡是標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作完成較好的地區(qū)，暗訪發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量就大大減少。如2020年小型水庫標(biāo)準(zhǔn)化工作完成比例超過60%的深圳、東莞、中山、廣州、珠海等地市，單座水庫平均問題數(shù)量分別減少了100%、98%、82%、80%、75%(見表2)。

表2 標(biāo)準(zhǔn)化開展前后的問題數(shù)量變化情況

4.2 積極推廣物業(yè)化管護(hù)模式

小型水庫日常運(yùn)行管護(hù)涉及隱患排查、操作調(diào)度、維修養(yǎng)護(hù)、安全監(jiān)測等水利專業(yè)的知識(shí)運(yùn)用，需要接受過系統(tǒng)專業(yè)教育或培訓(xùn)的人員才能勝任崗位。因此，為創(chuàng)新小型水庫管護(hù)機(jī)制，不斷深化小型水庫管理體制改革，提高小型水庫管護(hù)能力與水平，保障工程運(yùn)行安全與發(fā)揮效益，更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將原先由水管單位負(fù)責(zé)的全部或部分小型水庫運(yùn)行管理業(yè)務(wù)，逐步推向市場，通過政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的方式，由專業(yè)化的運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)承擔(dān)，是破解小型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組分散落后管理的有效措施。

4.3 按期開展安全鑒定和除險(xiǎn)加固

水庫大壩定期安全鑒定是及時(shí)準(zhǔn)確掌握工程安全狀況、科學(xué)設(shè)定管理措施的法定制度，是問診把脈水庫安全的有效方式[5]。應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)小型水庫安全鑒定工作開展，對(duì)鑒定為一類壩的小型水庫，要持續(xù)強(qiáng)化運(yùn)行管理能力建設(shè)；對(duì)鑒定為二、三類壩的小型水庫，除了要制定控制運(yùn)用措施和應(yīng)急預(yù)案以外，還要提出除險(xiǎn)加固的建議。

除險(xiǎn)加固是及時(shí)消除水庫安全隱患、恢復(fù)水庫設(shè)計(jì)功能的最直接、最有效的舉措，要建立病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固常態(tài)化工作機(jī)制[6]，高標(biāo)準(zhǔn)完成設(shè)計(jì)方案編制及審批，盯緊項(xiàng)目法人建設(shè)管理首要責(zé)任，落實(shí)建設(shè)資金來源渠道，嚴(yán)格監(jiān)管市場主體責(zé)任和工程質(zhì)量安全，規(guī)范建設(shè)管理行為，狠抓工程竣工驗(yàn)收管理，確保按期全面實(shí)施完成。

4.4 有序推進(jìn)水庫降等與報(bào)廢工作

小型水庫的壽命是有限的，降等或報(bào)廢是水庫工程生命周期的最后一個(gè)環(huán)節(jié)[7]。根據(jù)我國現(xiàn)有的設(shè)計(jì)規(guī)范，小型水庫的合理使用年限為50 a[8]。廣東省多數(shù)小型水庫已運(yùn)行了六七十年，工程老化失修，盡管有些小型水庫在后期通過不斷進(jìn)行除險(xiǎn)加固“手術(shù)”，延長了使用壽命，但也不可能服役到永久。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，小型水庫出現(xiàn)了使用功能衰減或者喪失、庫區(qū)淤積嚴(yán)重、除險(xiǎn)加固技術(shù)不可行或經(jīng)濟(jì)不合理等現(xiàn)象，都需要引入一個(gè)更為科學(xué)的退出機(jī)制[9]。例如靠近城鎮(zhèn)的一些小型水庫原先興建的目的是灌溉，但因城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，下游受灌農(nóng)田大部分變?yōu)槌擎?zhèn)開發(fā)建設(shè)用地，灌溉面積縮減甚至消失；或其庫區(qū)上游的部分土地也被征用為建設(shè)用地或長期受雨水沖刷淤積嚴(yán)重，導(dǎo)致庫容逐漸萎縮，小于10萬m3的水庫標(biāo)準(zhǔn)，這就需要根據(jù)實(shí)際及時(shí)開展降等或報(bào)廢論證工作，分類實(shí)施，科學(xué)施策，徹底消除水庫運(yùn)行管理存在的安全風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)語

小型水庫的安全運(yùn)行是一個(gè)系統(tǒng)性問題，由于長期的“重建輕管”和散亂管理等原因，使得暗訪發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量居高不下，需要引起各級(jí)水行政主管部門和各有關(guān)單位的高度重視。通過實(shí)施小型水庫安全運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建、物業(yè)化管護(hù)模式推廣、安全鑒定和除險(xiǎn)加固、降等與報(bào)廢等有效應(yīng)對(duì)對(duì)策，實(shí)現(xiàn)對(duì)小型水庫的全面系統(tǒng)治理，最終消除安全風(fēng)險(xiǎn)，確保運(yùn)行安全，充分發(fā)揮效益，保障下游人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。