□ 梁華江

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是我國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能所在。改革開放以來，城鎮(zhèn)化始終伴隨著現(xiàn)代化建設，從中共十五屆三中全會的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，到十六大的“繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程”，再到十九大的“推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，我國的城鎮(zhèn)化率也從1978年的17.9%提高到2020年的63.89%（戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45.4%），城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，帶來了大規(guī)模的投資和消費需求，同時也暴露了粗放式經(jīng)濟增長的弊端，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)等級體系和規(guī)模結構嚴重失衡、生態(tài)環(huán)境和基礎設施不堪重負、城鄉(xiāng)二元矛盾突出等問題，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式有悖于可持續(xù)發(fā)展，轉型刻不容緩。因此《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。

2008年以來，隨著廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進，欽州經(jīng)濟社會各項指標實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2020年欽州GDP總量（1387.96億元）位居廣西全區(qū)第六，人均GDP折合6310.94美元，進入了國際標準劃定的“中等收入偏上”發(fā)展階段；產(chǎn)業(yè)結構為20.38∶28.11∶51.51，進入了工業(yè)化中期階段；城鎮(zhèn)化水平僅為42.02%，屬于城鎮(zhèn)化加速階段。但也明顯存在城鎮(zhèn)化率相對不高、經(jīng)濟增長方式仍是粗放型、技術密集型產(chǎn)業(yè)嚴重不足等問題。在新型城鎮(zhèn)化背景下，協(xié)調(diào)處理城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、經(jīng)濟發(fā)展水平的關系，是欽州經(jīng)濟社會發(fā)展的重要命題，本文基于以上研究背景，以欽州市人口城鎮(zhèn)化為切入點，從城鎮(zhèn)功能空間、產(chǎn)城融合、基礎設施入手，探索構建功能互補、高效集約、協(xié)調(diào)有序的新型城鎮(zhèn)體系，顯著提升欽州、廣西乃至全國戰(zhàn)略格局中的地位和作用[1-5]。

1 ??欽州市新型城鎮(zhèn)化存在的問題

1.1 城鎮(zhèn)化總體水平不高

近年來，雖然欽州市城鎮(zhèn)化建設無論從總量上還是速度上都取得了較大發(fā)展，但總體水平仍然偏低。按照“周一星公式、信春霞公式”分別對欽州市城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展水平同步性進行檢驗，得出2017年欽州市與經(jīng)濟發(fā)展水平同步所應達到城鎮(zhèn)化水平（r）至少為49.32%；與此相比，欽州實際城鎮(zhèn)化率至少落后10.37個百分點。而從廣西全區(qū)情況看，欽州市的城鎮(zhèn)化率低于全區(qū)水平10.26個百分點，低于全國水平19.55個百分點。從縣區(qū)情況分析，2016年欽南區(qū)的城鎮(zhèn)化率為58.2%、45.2%，還有較大的發(fā)展空間；欽北區(qū)、浦北縣城鎮(zhèn)化率在30%～40%之間，全市的城鎮(zhèn)化建設任務依然任重而道遠[6-7]。

1.2 農(nóng)民城鎮(zhèn)化的進程緩慢

欽州城市建成區(qū)面積從2008年的53.78km2增加到2016年的90.5km2，增長了68.27%，城市人口從130.01萬增加到147.73萬，增長了13.63%，城鎮(zhèn)人口密度和建設用地集約水平下降，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化；同時，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化的“剪刀差”依然存在（圖1），2016年仍然有62.11萬人居住在城鎮(zhèn)但沒有城鎮(zhèn)戶籍，導致城鎮(zhèn)化不徹底不完全，不僅影響了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，也影響了城鎮(zhèn)化促進經(jīng)濟發(fā)展、擴大內(nèi)需的實現(xiàn)。

圖1 2012—2016年欽州常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率“剪刀差”

1.3 產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的基礎薄弱

（1）城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)。2016年欽州IU比（0.95）明顯大于0.5，NU比（2.11）明顯大于1.2，說明農(nóng)村地區(qū)仍然滯留了大量從事工業(yè)和其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動人口，城鎮(zhèn)地區(qū)聚集度不高，相對于工業(yè)化和非農(nóng)化的發(fā)展程度而言，欽州的城市化發(fā)展不足，滯后現(xiàn)象明顯。

（2）產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚的契合度不高。從表1可知，2016年欽州市產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚的契合度指數(shù)為3.39，低于廣西、全國的平均值，表明欽州的產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚的契合度比較低。

表1 2016年欽州與廣西產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚的契合度指數(shù)

（3）產(chǎn)城融合的管理關系有待理順。欽南區(qū)、欽州港區(qū)、三娘灣管理區(qū)和欽州保稅港區(qū)等管理區(qū)域存在協(xié)調(diào)不暢、聯(lián)動不強、內(nèi)卷競爭等現(xiàn)象。國家級園區(qū)協(xié)調(diào)機制未有效建立，與主城區(qū)聯(lián)系不緊密，“孤島”發(fā)展問題有待解決。靈山縣、浦北縣與市級經(jīng)濟社會聯(lián)系不強，協(xié)同發(fā)展效應不明顯。

1.4 城鎮(zhèn)綜合承載能力不足

（1）交通瓶頸仍然存在。在北、東北兩個方向上，還缺乏高速度、大運量的運輸方式；江海聯(lián)運、航空基礎設施投資建設存在“短腿”；內(nèi)外部銜接暢通不夠，直達內(nèi)陸腹地的通道未真正形成，存在“最后一公里”的問題。

（2）醫(yī)療衛(wèi)生相對落后。2016年欽州每千人床位數(shù)3.43張，低于全區(qū)（4.64張）、全國（5.37張）平均水平；每千人擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師1.24人，低于全區(qū)（2人）、全國（2.31人）的平均水平；每千人擁有的注冊護士數(shù)1.73人，低于全區(qū)（2.53人）、全國（2.54人）的平均水平。

（3）科技教育水平不高。2016年欽州R&D投入12.39億元，占GDP比重僅為1.12%，低于全國（1.47%）的平均水平；人均教育支出為1112.6元，低于全區(qū)（1766.33元）、全國（2030.27元）平均水平；至今欽州僅有兩所高等院校，其中欽州學院直到2008年才獲準授予學士學位，2011年才開始籌建北部灣大學，廣西英華國際職業(yè)學院是一所民辦的普通?？圃盒＃啾葏^(qū)內(nèi)南寧、桂林而言，高等教育起步晚，發(fā)展較慢。

通過知網(wǎng)搜索的中高端酒店指數(shù)2003-2016年的學術關注度趨勢分析圖，從文獻發(fā)行量來看，2003年及2010年中高端酒店文獻發(fā)行量最低，2013-2014年的發(fā)行量最高，達10篇；從環(huán)比增長率來看，2011年達最高峰，為400%?？傮w來說，2010年以前，中高端酒店的學術關注度較低，2010年以后，中高端酒店的學術關注度逐步提升，環(huán)比增長率逐步趨于緩和。詳見圖1。

（4）人才培養(yǎng)仍需加強。在人才培養(yǎng)上，海洋經(jīng)濟、港口航運、保稅物流等專業(yè)開設不足，急需緊缺性人才儲備不足，創(chuàng)新型、復合型人才偏少；在人才開發(fā)上，雖然形成了人才引進的綠色通道和配套政策，但是與發(fā)達地區(qū)相比，經(jīng)濟政治待遇不高，城市配套吸引力不足，導致人才“引得進、留不住”。

2 ??制約欽州推進新型城鎮(zhèn)化的因素分析

2.1 產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的拉力不足

（1）工業(yè)水平低，產(chǎn)業(yè)集群不大不優(yōu)。新入庫企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結構依然較單一，石油加工行業(yè)占全市規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值比重仍高達20%左右，對全市工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展有著舉足輕重的作用；而重工業(yè)部門對城市發(fā)展來說是一種“高投資、高產(chǎn)出、低就業(yè)”的發(fā)展模式，對于人口的吸引力較小，反而可能由于其對環(huán)境的影響導致人口外遷。同時，重化工業(yè)多為資本密集型產(chǎn)業(yè)，具有“資本排斥勞動”的特點，帶動地方就業(yè)能力不強，導致欽州城鎮(zhèn)化水平偏低。

（2）服務業(yè)規(guī)模小，經(jīng)濟增長貢獻率低。其中社會消費品零售總額和人民幣存貸款余額的增速居全區(qū)最末；水路運輸業(yè)周轉量僅增長2%，與蓬勃發(fā)展的物流業(yè)不相匹配；房地產(chǎn)業(yè)、非營利性服務業(yè)發(fā)展滯后，商品房銷售面積和財政預算支出中有八項支出居全區(qū)倒數(shù)第三。

（3）部分“被市民化”的失地農(nóng)民就業(yè)能力不足。近年來由于城市建成區(qū)拓展加快，城市內(nèi)出現(xiàn)大量因征地拆遷“被上樓”“被市民化”的失地農(nóng)民，但其總體素質(zhì)偏低，就業(yè)能力不足，存在較大的就業(yè)局限，難以適應產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級過程中的用工需求，就業(yè)狀況不理想?？傮w看，就業(yè)結構的變化并未跟上產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的步伐，城市化和工業(yè)化還沒有充分帶動就業(yè)結構的轉變[8-10]。

2.2 農(nóng)村對城鎮(zhèn)化的推力不足

（1）推力來源單一化。根據(jù)城鎮(zhèn)化的推拉模型，農(nóng)村對城鎮(zhèn)化的推力取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、社會人口、人均農(nóng)產(chǎn)品需求。從長期發(fā)展來看，欽州的社會總人口增長率將維持在一個較為穩(wěn)定的低水平上。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率來看，隨著農(nóng)業(yè)勞動力向外轉移，當前從事農(nóng)業(yè)勞動的勞動力主要是文化素質(zhì)較低的婦女和老人，導致欽州的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率很難有質(zhì)的提高。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展陷入困境。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結構層次低，過去憑借著賣方市場的拉動，靠拾遺補缺發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在城市企業(yè)取得市場經(jīng)濟的優(yōu)勢以后，競爭力和生存力大大降低。

2.3 制度對城鎮(zhèn)化的促進不足

（1）傳統(tǒng)的土地管理制度提高了城鎮(zhèn)化的門檻。一是土地財政的不可持續(xù)性會直接影響城市建設和地方公用事業(yè)的發(fā)展；二是高價土地推高的房價限制了農(nóng)民和企業(yè)向城市流入。

（3）社會保障制度改革的滯后影響了城鎮(zhèn)化的進程。受社會經(jīng)濟條件限制，小城市和城鎮(zhèn)基礎設施滯后，住房、文化、教育、就業(yè)、衛(wèi)生等公共服務質(zhì)量水平不高，整體吸引力不足。

3 ??打造宜居欽州的措施建議

3.1 以農(nóng)業(yè)人口市民化為抓手，提速人口城鎮(zhèn)化進程

（1）引導農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)。按照尊重意愿、因地制宜、分步推進、分類施策的原則，充分掌握并尊重長期穩(wěn)定居留農(nóng)村轉移人口、本市新增農(nóng)村轉移人口、外來高素質(zhì)就業(yè)人口、市外新增農(nóng)業(yè)轉移人口等四類轉移人口的居住生活、就業(yè)選擇意愿，著力推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。

（2）推進農(nóng)業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務。保障隨遷子女平等享有受教育權利。以流入地政府為主、以公辦學校為輔，將農(nóng)民工隨遷子女義務教育納入當?shù)毓步逃w系和財政保障范圍，并納入當?shù)仄栈菪詫W前教育和免費中等職業(yè)教育招生范圍。

3.2 以產(chǎn)業(yè)高級化為突破口，強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐

（1）加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。以政策引導政府、民資和農(nóng)民三方增加對農(nóng)業(yè)投資，通過農(nóng)業(yè)空間優(yōu)化引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相對集中、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈有序銜接和農(nóng)業(yè)基礎設施相應配套，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

（2）打造現(xiàn)代工業(yè)體系，強化經(jīng)濟發(fā)展的動力。加快構建臨港產(chǎn)業(yè)集群。以石化、裝備制造業(yè)為重點，加快產(chǎn)業(yè)龍頭項目和產(chǎn)業(yè)鏈項目建設，壯大特色產(chǎn)業(yè)集群。

（3）促進現(xiàn)代服務業(yè)集聚，形成新的經(jīng)濟增長點。依托區(qū)域性國際航運物流樞紐、千百億臨港產(chǎn)業(yè)、千萬標箱的集裝箱干線港項目，發(fā)展以港航物流為核心的現(xiàn)代物流業(yè)。

3.3 以“港產(chǎn)城融合”為基礎，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平

（1）優(yōu)化中心城市開發(fā)布局。堅持規(guī)劃先行，將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入規(guī)劃全過程，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃科學性，制定加快融入北部灣城市群和北部灣經(jīng)濟區(qū)同城化的政策措施。

（2）深化港產(chǎn)城融合發(fā)展。一是深入推進市園一體化發(fā)展。強化主城區(qū)、濱海新城與中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)、欽州港區(qū)、保稅港區(qū)的聯(lián)系，促進城市組團良性互動，提升城市整體活力。二是加快建設濱海新城核心功能區(qū)。全面推進“四區(qū)三場兩街一帶一灣”項目建設，提升白石湖商業(yè)圈、茶山江大學城、沙井島旅游集散基地等功能區(qū)。

（3）全面加強城市管理。一是推進綠色城鎮(zhèn)建設。實施創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市三年攻堅行動，開展林湖森林公園、子材公園、江濱公園景觀工程建設和重點城市公園、廣場、城區(qū)道路綠化及基礎設施提升。二是推進人文城鎮(zhèn)建設。依托濱海、內(nèi)海資源，打造以中國最美內(nèi)?！┪埠?、濱海新城、三娘灣為主的海洋文化品牌。

3.4 以南向通道建設為契機，構筑陸海貿(mào)易新通道

（1）加快現(xiàn)代化集裝箱干線港建設。重點推進大欖坪、三墩等集裝箱作業(yè)區(qū)開發(fā)；建成大環(huán)等一批集裝箱泊位及石化、LNG等多用途碼頭，推進碼頭集裝箱化改造；加密覆蓋新加坡等國家或地區(qū)主要港口的集裝箱直航航線，培育至歐美、非洲等遠洋航線。

（2）破解國際運輸通道建設關鍵瓶頸。加快推進南向通道物流基地、國際冷鏈中心等項目，建成欽港線與欽州港至大欖坪支線間聯(lián)絡線、欽州保稅港區(qū)東卡口一期和鐵路貨場至碼頭“最后一公里”等海鐵聯(lián)運節(jié)點項目，形成面向全球的陸海貿(mào)易大通道。

3.5 以體制機制改革為落腳點，充分釋放城鎮(zhèn)化潛力

（1）創(chuàng)新人口管理制度。一是全面實施居住證制度。以居住證為載體，健全基本公共服務提供機制，加快推動居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、社會福利、社會救助等權利。

（2）深化土地管理制度改革。一是建立用地結構調(diào)整和布局優(yōu)化機制。嚴格執(zhí)行城市用地分類和規(guī)劃建設用地標準。二是完善土地集約節(jié)約利用機制。推行工業(yè)用地彈性出讓、租賃、先租后讓、租讓結合的供地制度，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

（3）推動生態(tài)文明制度創(chuàng)新。一是建立國土空間開發(fā)保護制度。嚴格落實全市主體功能區(qū)規(guī)劃，完善城鎮(zhèn)化地區(qū)。二是落實資源有償使用制度，推進自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面推行階梯式居民水電氣價格制度，實施差別化排污收費制度，完善礦產(chǎn)資源有償使用、礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理保證金以及取水許可和水資源論證制度。

4 ??結語

通過深入分析欽州市當前經(jīng)濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設存在的問題，揭示阻礙欽州市發(fā)展中存在的主要矛盾。由于產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的拉動力不足，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移流動的動力欠缺以及制度對城鎮(zhèn)化的促進作用有待完善。通過深入研究，本文提出促進欽州新型城鎮(zhèn)化的多項措施：加速農(nóng)村人口城市化進程；以產(chǎn)業(yè)升級為促進動力；以“港產(chǎn)城融合”加速欽州市的城鎮(zhèn)水平；以農(nóng)村城市一體化快速推進城鎮(zhèn)化進程；以南向通道建設打通新的西南出海海陸聯(lián)運大通道；以體制革新充分釋放城鎮(zhèn)化潛力，打造宜居欽州，提升欽州城市吸引力與城市品位。