林 耿，楊曉麗

（揭陽市林業(yè)局，廣東 揭陽 522000）

0 前言

自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護(hù)的陸域或海域[1]。揭陽市地處蓮花山脈的東南側(cè)，蓮花山支脈大北山和大南山自北東往南西斜貫全市，自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性相對較好，能夠為重點保護(hù)的珍稀瀕危野生動植物提供較好生境。揭陽市自1988 年第一個自然保護(hù)區(qū)—揭陽普寧三坑縣級自然保護(hù)區(qū)建立以來，歷30 多年建設(shè)，已基本建立類型多樣的自然保護(hù)地體系，總面積約占陸域國土面積的8.87%；但現(xiàn)有自然保護(hù)地存在區(qū)劃不合理、范圍交叉重疊、一地多牌、矛盾沖突等問題。在國家層面提出構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系下，分析揭陽市現(xiàn)有體系的建設(shè)成效與存在問題，剖析其成因，明確功能定位與建設(shè)目標(biāo)，可為揭陽市自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供基礎(chǔ)依據(jù)。

1 揭陽市自然保護(hù)地現(xiàn)狀

截至2019 年底，揭陽市共有自然保護(hù)地23 個，面積46493.59hm2，占陸域國土面積的8.87%。

1.1 自然保護(hù)區(qū)

揭陽現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)7 處，其中省級自然保護(hù)區(qū)1 處、市級自然保護(hù)區(qū)1 處、縣級自然保護(hù)區(qū)5 處，如表1 所示。

表1 揭陽市自然保護(hù)區(qū)面積統(tǒng)計

1.2 自然公園

揭陽市現(xiàn)有自然公園16 處，批復(fù)面積為13128.97hm2，占全市陸域面積的2.51%，包括國家級森林公園1 處、省級地質(zhì)公園和森林公園各1 處、市級森林公園和濕地公園各1 處、縣級森林公園8 處、縣級濕地公園3 處，如表2 所示。

表2 揭陽市自然公園面積統(tǒng)計

2 自然保護(hù)地存在的問題及原因

2.1 不同類型自然保護(hù)地交叉重疊

利用GIS 進(jìn)行空間分析，自然保護(hù)地之間存在范圍交叉重疊現(xiàn)象。揭陽市存在3 處自然保護(hù)地交叉重疊的情況，共涉及6 個自然保護(hù)地，重疊面積合計5182.70hm2，占全市自然保護(hù)地總面積的23.77%。其中自然保護(hù)區(qū)之間交叉重疊面積3749.23hm2，自然保護(hù)區(qū)與自然公園重疊面積1433.47hm2，如表3 所示。

表3 揭陽市各級自然保護(hù)地交叉重疊類型統(tǒng)計

2.2 交叉重疊原因分析

2.2.1 法律法規(guī)的不健全

由于歷史原因，不同類型的自然保護(hù)地履行其各自的法律法規(guī)，沒有及時對自然保護(hù)地范圍交叉重疊出臺相關(guān)規(guī)定。

2.2.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一

自然保護(hù)地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境、自然資源、規(guī)劃、林草等多個部門，因統(tǒng)計口徑、制圖規(guī)范和坐標(biāo)體系等存在差異，各類數(shù)據(jù)存在差異，難以統(tǒng)一[2]。

2.2.3 管理職能不一致

保護(hù)地的管理職能原來分布于不同部門，致使保護(hù)地體系建設(shè)缺乏科學(xué)系統(tǒng)的頂層設(shè)計和整體要求，各部門根據(jù)不同保護(hù)目的分別規(guī)劃、設(shè)置各類保護(hù)地，造成保護(hù)地交叉重疊[3]。

2.3 管理邊界問題突出

各類自然保護(hù)地由相關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立，均有批建面積，但普遍只有PDF 格式的范圍圖，缺乏矢量界線，仍有大部分自然保護(hù)地未開展勘界立標(biāo)工作，管理邊界難以確定，實施有效管理的難度大[4]。

2.4 存在部分城鎮(zhèn)建成區(qū)

揭陽市范圍內(nèi)存在城鎮(zhèn)建成區(qū)的自然保護(hù)地有14 個，面積共116.47hm2，占保護(hù)地總面積的0.25%。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積為1.68hm2，占自然保護(hù)區(qū)總面積的0.01%；自然公園內(nèi)城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積為114.79hm2，占自然公園總面積的0.87%。

2.5 永久基本農(nóng)田問題突出

揭陽市范圍內(nèi)存在永久基本農(nóng)田的自然保護(hù)地有17 個，面積共1089.66hm2，占保護(hù)地總面積的2.34%。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田總面積為989.22hm2，占自然保護(hù)區(qū)總面積的2.96%；自然公園內(nèi)永久基本農(nóng)田總面積為100.44hm2，占自然公園總面積的0.77%。

2.6 成片集體人工商品林問題嚴(yán)重

揭陽市范圍內(nèi)存在集體人工商品林的自然保護(hù)地有23 個，面積共11662.49hm2，占保護(hù)地總面積的25.08%。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體人工商品林總面積為7598.51hm2，占自然保護(hù)區(qū)總面積的22.77%；自然公園內(nèi)集體人工商品林總面積為4063.98hm2，占自然公園總面積的30.95%。

2.7 礦業(yè)權(quán)

揭陽市范圍內(nèi)存在礦業(yè)權(quán)（國土三調(diào)數(shù)據(jù)為采礦用地）的自然保護(hù)地有10 個，面積共10.04hm2，占保護(hù)地總面積的0.02%。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)總面積為7.19hm2，占自然保護(hù)區(qū)總面積的0.02%；自然公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)總面積為2.85hm2，占自然公園總面積的0.02%。根據(jù)揭陽市自然資源局提供的探礦權(quán)矢量數(shù)據(jù)，揭陽市全為探礦權(quán)，涉及4 個自然保護(hù)區(qū)，對探礦權(quán)涉及的地塊暫不處理。

2.8 村莊和人口

揭陽市范圍內(nèi)存在村莊用地的自然保護(hù)地有20 個，面積共155.04hm2，占保護(hù)地總面積的0.33%。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)村莊用地總面積為87.10hm2，占自然保護(hù)區(qū)總面積的0.26%，自然公園內(nèi)村莊用地總面積為67.94hm2，占自然公園總面積的0.52%。

3 建議

3.1 科學(xué)構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系

按照國家文件要求，以《全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化實施方案》為依據(jù)，結(jié)合揭陽市實際，編制揭陽市自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案，明確全市的自然保護(hù)地類型、級別、數(shù)量、面積及主要保護(hù)對象，通過科學(xué)構(gòu)建揭陽市自然保護(hù)地體系，解決現(xiàn)有的歷史存在問題。

3.2 開展確權(quán)登記和勘界立標(biāo)

以每個自然保護(hù)地作為獨立的登記單元統(tǒng)一確權(quán)登記，完成全市自然保護(hù)地的確權(quán)登記工作；對整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地進(jìn)行邊界矢量化，開展勘界立標(biāo)工作，明確范圍和界線。

3.3 建立完善管理機構(gòu)

按照優(yōu)化協(xié)同高效原則，協(xié)調(diào)部門設(shè)置，建立完善的管理機構(gòu)。每個自然保護(hù)地需成立獨立的管理機構(gòu)，以承擔(dān)對該保護(hù)地的規(guī)劃、保護(hù)、開發(fā)和管理等職能。