周王安，蔣雯靜，崔雯絢，彭祥佑

(1.澳門國際科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)會；2.澳門大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，澳門 999078；3.澳洲維多利亞大學(xué)商學(xué)院，墨爾本 3000)

當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨“中等收入陷阱”和單邊主義盛行等多方挑戰(zhàn)，因此，探索中國經(jīng)濟增長的新動能和創(chuàng)造力成為了時代議題。習(xí)近平總書記多次闡釋了經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的內(nèi)涵，要求經(jīng)濟更高質(zhì)量的發(fā)展——經(jīng)濟中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，以創(chuàng)新驅(qū)動為經(jīng)濟動力［1］。從2014 年李克強總理提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”，全國逐漸掀起一股創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)浪潮，到十九大報告明確“鼓勵更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”，再到2018 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》［2］，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)(以下簡稱“雙創(chuàng)”)在全國各省市的響應(yīng)下，呈現(xiàn)出技術(shù)要素與產(chǎn)業(yè)升級深度融合、成果轉(zhuǎn)化與行業(yè)革命不斷升級的態(tài)勢。

城市群是中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場，京津冀、長三角和珠三角是國內(nèi)綜合發(fā)展水平最高的三大城市群，對其他城市群發(fā)揮著示范作用。京津冀以北京為核心，強調(diào)北京的“四個中心”戰(zhàn)略定位和輻射帶動能力［3］。上海是長三角的龍頭，引領(lǐng)長三角一體化發(fā)展［4］。按照主體功能區(qū)定位，廣州、深圳都為珠三角的“雙創(chuàng)”中心，但廣州具有省會城市的優(yōu)勢，在促進區(qū)域功能互補、協(xié)調(diào)發(fā)展方面更具優(yōu)勢［5］。

政策文件是政府進行資源配置與精力投入的指揮棒，它是政府注意力分配或者變化的重要載體。因此，本文收集了北京、上海、廣州及深圳自2015年到2019 年共245 份“雙創(chuàng)”政策文本，通過共詞分析和主題模型分析，試圖發(fā)現(xiàn)地方政府“雙創(chuàng)”政策的注意力焦點和政策區(qū)域特點，嘗試為中央政府及地方政府的“雙創(chuàng)”建設(shè)與發(fā)展提供參考性建議。

1 文獻回顧

文獻回顧主要圍繞“雙創(chuàng)”政策、城市群和政策文本分析等3 個方面展開，一是大致梳理了學(xué)者們對“雙創(chuàng)”政策的研究方向和創(chuàng)業(yè)的影響因素，二是歸納了城市群與價值鏈的關(guān)系，三是從不同視角總結(jié)了近年來政策文本分析的研究熱點。

1.1 雙創(chuàng)政策

關(guān)于“雙創(chuàng)”政策，國際學(xué)術(shù)界的研究進行較早，主要是從經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)，管理學(xué)和心理學(xué)4 個學(xué)科獨立或融合地展開對“雙創(chuàng)”行為的理論研究及實證研究［6］。Stevenson 等［7］的研究將創(chuàng)業(yè)政策覆蓋在激勵（Motivation），機會（Opportunity）和技能（Skill）3 個要素。Gnyawali 等［8］提出了創(chuàng)業(yè)環(huán)境的五維度框架:政府的政策和程序、社會經(jīng)濟條件、創(chuàng)業(yè)和商業(yè)技能、對企業(yè)的金融支持和對企業(yè)的非金融支持。近年來，“雙創(chuàng)”政策在國內(nèi)的路徑有由中央統(tǒng)一號召制定，各地方政府因地制宜、具體落實的趨勢［9］，換言之，地方政策是中央政策原則下的具體和豐富，中央政策是地方政策因城施策的指導(dǎo)與前提?！半p創(chuàng)”政策涵映地方“雙創(chuàng)”的施策特點與關(guān)注焦點，反映地方“雙創(chuàng)”的資源配置與精力投入，但經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，鮮有研究對比多個城市群的“雙創(chuàng)”政策。從研究手段來看，目前“雙創(chuàng)”方面的政策文本分析有質(zhì)性內(nèi)容分析和量化分析［10-11］。單純的定性分析易受主觀因素影響，而定量分析在樣本總量不夠多的情況下有其局限性。相對而言，自動化文本分析能夠全局把握文本特征并掌握文本中各個維度彼此關(guān)聯(lián)的情況［12］，較能檢視政策方向的交融演化。然而，目前基于自動化文本分析來處理“雙創(chuàng)”政策文本的研究仍較少，藉此機會，本文嘗試去探索這些方面的政策研究，以期為我國中央政府及核心城市群實行科學(xué)有效的“雙創(chuàng)”政策提供參考。

1.2 城市群

隨著經(jīng)濟全球化程度的深化，參與國際競爭的將是整個城市群。價值創(chuàng)造的主體為城市群，群內(nèi)城市則為價值鏈上的節(jié)點［13］。換句話說，單個城市是價值鏈上各個環(huán)節(jié)的具體區(qū)位，城市群就是基于價值鏈的空間布局的體系。在協(xié)同驅(qū)動整條價值鏈的情況下，單個城市承擔(dān)價值鏈上不同的分工環(huán)節(jié)，而該分工環(huán)節(jié)附加值的高低也決定了其在城市群中的地位高低及更替［14］。早在2011 年，就有中國學(xué)者認為，北京、上海、廣州、深圳和杭州等具有國際化都市特點的中國城市已經(jīng)具備初步條件，從傳統(tǒng)中國制造轉(zhuǎn)型為“中國智造”，這是中國整體上介入全球城市價值鏈的重要戰(zhàn)略措施［15］。2019 的《中國城市群一體化報告》也進一步顯示，京津冀、長三角、珠三角這三大城市群的經(jīng)濟增長無論是在吸納人口方面還是創(chuàng)造就業(yè)方面都有著顯著優(yōu)勢［16］。所以，作為城市發(fā)展的最高空間組織形式、經(jīng)濟活動的空間載體，城市群對社會的運行、經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)至關(guān)重要。

1.3 政策文本分析

國內(nèi)近年來關(guān)于政策文本的研究主要集中在4個視角。一是數(shù)據(jù)安全共享視角：以政府關(guān)于數(shù)據(jù)安全的相關(guān)政策文本反映國家政策的實施現(xiàn)狀和特點［17］；二是科研教育政策視角：主要分析教育政策及其應(yīng)用［18］，研究一段時期內(nèi)科研經(jīng)費管理政策的變遷［19］；三是制度創(chuàng)新視角：對政府關(guān)于綠色治理、三權(quán)分置以及易地扶貧搬遷等熱點政策文本的研究［20-22］，或探尋制度變遷，或辨析政策分歧；四是應(yīng)急管理視角：不少學(xué)者緊追當(dāng)下新冠肺炎的學(xué)術(shù)熱點，以復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策探索我國中小企業(yè)扶持政策供給和政策需求情況［23］。而“雙創(chuàng)”視角下的政策文本分析也不少。從目標(biāo)人群看，以海外高層次人才、大學(xué)生為對象的“雙創(chuàng)”政策較多［24-25］。從產(chǎn)業(yè)類別看，新能源汽車產(chǎn)業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的重點產(chǎn)業(yè)［26-27］。值得注意的是，眾創(chuàng)空間政策獨樹一幟，引起學(xué)者關(guān)注：有學(xué)者對國、省兩級眾創(chuàng)空間政策文件進行評析［28］；也有學(xué)者單獨對某一省市的眾創(chuàng)空間扶持政策進行研究［29］，還有學(xué)者對比分析多個省市眾創(chuàng)空間政策異同［30］?？傮w而言，我國學(xué)者對政策文本分析的研究較多，數(shù)據(jù)安全共享、科研教育、制度創(chuàng)新和應(yīng)急管理是最受學(xué)者關(guān)注的議題，而“雙創(chuàng)”政策視角下，較多學(xué)者以眾創(chuàng)空間政策作為切入點。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

《國務(wù)院關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》是極具代表性的關(guān)鍵節(jié)點，該意見發(fā)布之后便迎來創(chuàng)新熱潮，相關(guān)政策呈現(xiàn)飛躍式增長，為了精準(zhǔn)政策搜索范圍，本文將“雙創(chuàng)”政策發(fā)布時間范圍定于2015 年1 月至2019 年12 月。以長三角城市群中的上海，京津冀城市群中的北京以及粵港澳大灣區(qū)城市群中的廣州及深圳作為研究對象。

因為地方政府對上級政府的響應(yīng)性政策一定程度上反映出對政策事項的重視，所以數(shù)據(jù)來源中除了四地市級、區(qū)級政府及相關(guān)職能部門發(fā)布的政策文本，也將地方政府轉(zhuǎn)發(fā)上級政府的政策文檔納入數(shù)據(jù)范圍。政策文檔只選擇官方發(fā)布渠道，即四地人民政府官方網(wǎng)站。同時，根據(jù)發(fā)改辦高技〔2018〕652 號文件精神，也將“國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策信息服務(wù)網(wǎng)”納入渠道。依據(jù)對現(xiàn)有“雙創(chuàng)”政策和文獻的概覽，本文選取“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“就業(yè)創(chuàng)新”“創(chuàng)新”“孵化”“眾創(chuàng)空間”“創(chuàng)客空間”“創(chuàng)業(yè)投資”“產(chǎn)業(yè)升級”“科技創(chuàng)新”“小微企業(yè)”作為關(guān)鍵詞去收集政策文本。

2.2 數(shù)據(jù)處理方法

本文首先利用Python 軟件對上述政策文本內(nèi)容進行了停用詞過濾和自動化分詞處理的初步整理，其中自動化分詞處理采用的是北大中文分詞工具包［31］。然后運用齊普夫第二定律確定了每個城市政策文本中的高頻詞閾值［32］，以聚焦分析能體現(xiàn)政策實質(zhì)內(nèi)容的高頻詞。由于政策文件的高頻詞經(jīng)常包含“鼓勵”“提高”等常見動詞，而這類詞對政策注意力的分析作用不大。因此，高頻詞再由熟識本研究方向的5 名學(xué)者和專家（由信息學(xué)和公共管理領(lǐng)域?qū)W者、政協(xié)代表、“雙創(chuàng)”中心的高管等組成）進行票選，最終每個地區(qū)保留票數(shù)最多的若干個專業(yè)程度較高、具有代表性和可研究性的關(guān)鍵詞進行分析。

2.3 數(shù)據(jù)分析方法

本文利用兩種基于自然語言處理的文本分析方法——共詞分析法(Co-word Analysis)和主題模型(Topic Modeling)，并結(jié)合兩種方法的優(yōu)勢及應(yīng)用場景對數(shù)據(jù)進行全面分析。共詞分析法是一種定量與定性相結(jié)合的研究方法［33］，詞匯的定性與基于詞頻分析的定量分析結(jié)合，描繪出研究對象在認知聯(lián)想結(jié)構(gòu)中對某一對象或抽象概念的感知、態(tài)度的差異與邏輯。本文選用了bigram 手段去統(tǒng)計字詞兩兩出現(xiàn)的頻率并建構(gòu)語義網(wǎng)絡(luò)圖，這個方法既可以保持關(guān)鍵詞在文本中的句法特征［34］，又可通過自定義節(jié)點和關(guān)系類型便捷地表達和存儲自然語言［35］，描述并理解文本的概念、狀態(tài)及聯(lián)系。在操作上，本文使用Python 開源網(wǎng)絡(luò)分析和可視化軟件庫 Network X 及GraphViz 繪制出語義網(wǎng)絡(luò)圖。

此外，本文運用隱含狄利克雷分布(Latent Dirichlet Allocation,LDA)做主題模型分析［36］。作為在機器學(xué)習(xí)中的一種無監(jiān)督學(xué)習(xí)算法，并不需要在使用前給出主題的定義，便可以將政策文檔中隱含的主題按照概率分布的形式給出，并對每一個主題給出一些詞語來描述它的含義。在主題分析的過程中，我們參考Pang 等［37］人的方法，使用連貫系數(shù)(Coherence Score)去找出能表示全部文檔的最優(yōu)主題數(shù)，把每個城市的政策文檔分成5 個主題，而研究員根據(jù)算法給出的關(guān)鍵詞指出該主題的中心思想。由此，本文可根據(jù)主題模型分析結(jié)果去了解每個城市“雙創(chuàng)”政策方向的異同，而每個主題包含的文檔數(shù)目亦反映出各地政府對“雙創(chuàng)”不同方面的重視程度。主題模型分析的優(yōu)勢在于文本在無監(jiān)督情況下由計算器進行建模，既能平衡由于研究人員主觀選取關(guān)鍵詞時所產(chǎn)生的偏見，也能借助算法協(xié)助找出人工分析時可能忽略的信息［38］。在實作上本文使用了Python 上的gensim 庫去進行LDA 分析。

2.4 結(jié)果解讀方法

基于共詞分析的語義網(wǎng)絡(luò)及主題分析結(jié)果，本文結(jié)合政策及公共管理理論進行解讀，得出四地政策的異同并進行分析討論。

在共詞分析中，語義網(wǎng)絡(luò)是一種基于圖的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，各個節(jié)點代表關(guān)鍵詞，而節(jié)點間的連接（也稱作“邊”）表示詞匯間的共現(xiàn)。節(jié)點的大小表示該關(guān)鍵詞的詞頻，節(jié)點越大表示其在所有政策文本中出現(xiàn)的次數(shù)越多，在政策討論較常被提及。邊的數(shù)量代表關(guān)鍵詞的聯(lián)機數(shù)量，而聯(lián)機數(shù)量則反映關(guān)鍵詞間關(guān)系強弱，聯(lián)機越多表示關(guān)鍵詞之間關(guān)系越緊密且節(jié)點越大表示其與其他關(guān)鍵詞之間共現(xiàn)次數(shù)越多。另外，本文亦計算關(guān)鍵詞的特征向量中心度(Eigenvector Centrality)，此數(shù)值能更好的比較不同城市間相似政策的重視程度。特征向量中心度反映一個詞的整體中心性和相關(guān)影響力，如果一個詞經(jīng)常與其他重要的詞共現(xiàn)，則反映出該詞也很重要。當(dāng)特征向量中心度越高，說明詞語在政策中是較為核心及重要的概念，在政策檔中的影響力較大。

把上述網(wǎng)絡(luò)圖的各種關(guān)系和屬性可視化后更能容易地進行解說。具體來說，該詞匯在網(wǎng)絡(luò)圖中就越處于較中心的位置并與其他詞匯有較多聯(lián)機。除此之外，網(wǎng)絡(luò)圖中較外圍的節(jié)點也值得關(guān)注。雖然這些較外圍的詞的中心性相對較低，但也屬于高頻詞，并對其他重點關(guān)鍵詞具有依賴性，也起了連通文檔中其他較次要詞匯的作用。在實際操作上這類關(guān)鍵詞多反映政策中的具體措施和地方政府的區(qū)域性的施政方向，對本文的分析具有一定啟發(fā)性。

對于主題分析結(jié)果，本文結(jié)合算法結(jié)果和研究人員的領(lǐng)域知識進行處理。針對每份政策文本可能會有多個主題，LDA 算法會給出該文本歸屬于各個主題的概率，而我們則選擇概率最高的主題用作分析。而由于算法給出的主題含義是由若干詞語組成，難以表述及分析，因此本文參考Kolini 等［39］的做法，由本領(lǐng)域的專家檢視并解釋相關(guān)詞組的共同含義，并給每個主題定出一個概括的描述，用于后續(xù)分析及引用。在本文的結(jié)果部分將同時列出每個城市中政策文本的主題，以及相關(guān)較高權(quán)重的詞匯和人工解讀的主題描述以供參考。

3 研究發(fā)現(xiàn)

3.1 描述統(tǒng)計分析

4 個中心城市的政策數(shù)量共計245 份，其中北京77 份，上海73 份，廣州57 份，深圳最少，共38 份。4 個中心城市2015 年至2019 年的政策數(shù)量歷年變化情況如圖1 所示。

圖1 2015—2019 年中心城市政策數(shù)量對比

3.2 共詞分析

在北京的“雙創(chuàng)”政策中（如表1、圖2 所示），企業(yè)（2 094）、服務(wù)（1 979）、支持（1 768）和創(chuàng)新（1 600）不僅在頻次比較接近的情況下分別位列高頻關(guān)鍵詞的前4 名，而且也是在權(quán)重非常接近的情況下占據(jù)關(guān)鍵詞向量中心度前四的位置：企業(yè)（0.307）、服務(wù)（0.280）、支持（0.262）和創(chuàng)新（0.226）。相對其他3 個城市，數(shù)據(jù)、科技成果、醫(yī)療等是北京政策網(wǎng)絡(luò)圖中較外圍但具有前瞻性的方向。

表1 北京前十位特征向量中心度

圖2 北京語義網(wǎng)絡(luò)圖

在上?！半p創(chuàng)”政策文件中（如表2、圖3 所示），關(guān)鍵詞高頻前4 席分別為服務(wù)（1 902）、創(chuàng)新（1 219）、發(fā)展（1 198）和管理（832），服務(wù)的頻次明顯高于其他關(guān)鍵詞，同時在向量中心度方面也與前4 席關(guān)鍵詞拉開差異：服務(wù)（0.364）、創(chuàng)新（0.293）、發(fā)展（0.261）和支持（0.217），說明服務(wù)是上?！半p創(chuàng)”政策中的政策熱點，而其較高的向量中心度則反映出這類服務(wù)相關(guān)的詞語把其他“雙創(chuàng)”政策方向給串連起來。

表2 上海前十位特征向量中心度

圖3 上海語義網(wǎng)絡(luò)圖

在廣州“雙創(chuàng)”政策文件中（如表3、圖4 所示），高頻關(guān)鍵詞的前4 位是創(chuàng)新（1 908）、創(chuàng)業(yè)（1 116）、科技（870）和技術(shù)（839），占據(jù)向量中心度前4 席的是創(chuàng)新（0.413）、產(chǎn)業(yè)（0.224）、科技（0.214）、技術(shù)（0.211），無論是頻次還是向量中心度，創(chuàng)新都明顯高于其他關(guān)鍵詞。值得留意的是，與另外3 個城市不同，廣州除了前5 位的詞頻量和向量中心度的關(guān)鍵詞較為一致外，其他關(guān)鍵詞的詞頻和向量中心度差異十分明顯，說明和其他城市一樣，廣州也非常重視創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、科技、技術(shù)和創(chuàng)業(yè)，但個別政策如人才、平臺、體系及人工智能等發(fā)展方向很可能是廣州“雙創(chuàng)”政策熱點的側(cè)重之處。

表3 廣州前十位特征向量中心度

圖4 廣州語義網(wǎng)絡(luò)圖

在深圳的“雙創(chuàng)”政策中（如表4、圖5 所示），創(chuàng)新（975）、企業(yè)（952）、創(chuàng)業(yè)（712）、服務(wù)（659）占據(jù)了高頻關(guān)鍵詞和高向量中心度的前四位：企業(yè)（0.380）、創(chuàng)新（0.342）、服務(wù)（0.307）、創(chuàng)業(yè)（0.254），該四個關(guān)鍵詞的頻次和向量中心度都無較大差異，說明了企業(yè)、創(chuàng)新、服務(wù)和創(chuàng)業(yè)對深圳市“雙創(chuàng)”政策的重要性和決定性。相對于其他3 個城市，處于網(wǎng)絡(luò)圖較外圍位置的關(guān)鍵詞，即深圳目前政策著墨較少但未來發(fā)展?jié)摿Σ豢珊鲆暤年P(guān)鍵詞都與初創(chuàng)企業(yè)有關(guān)，例如孵化器、眾創(chuàng)空間、創(chuàng)客資金和融資等。

表4 深圳前十位特征向量中心度

圖5 深圳語義網(wǎng)絡(luò)圖

3.3 主題分析

如表5所示，北京“雙創(chuàng)”政策可以分作5個維度：區(qū)域平臺支撐、科技成果轉(zhuǎn)化、知識產(chǎn)權(quán)保護、人才培養(yǎng)流動和創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)。與區(qū)域平臺支撐主題相關(guān)的政策文件最多，有29 份。人才培養(yǎng)流動和投資引導(dǎo)機制主題的政策文件數(shù)量次之，分別為15、14 份。知識產(chǎn)權(quán)保護主題的政策文件最少，共6 份。

表5 北京政策文件主題分析

上海“雙創(chuàng)”政策如表6 所示，可以從技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)、產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同及財政優(yōu)化協(xié)同等5 個維度來看。與技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化主題相關(guān)的政策文件最多，有29 份。產(chǎn)學(xué)研用與財政優(yōu)化扶持主題的政策文件數(shù)量次之，分別為15、14 份。新興產(chǎn)業(yè)主題的政策文件最少，共6 份。

表6 上海政策文件主題分析

如表7 所示，廣州“雙創(chuàng)”政策可以從技術(shù)平臺開放、科技成果轉(zhuǎn)化、投資引導(dǎo)機制、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及財政優(yōu)化扶持等5 個維度來看。與技術(shù)平臺開放主題相關(guān)的政策文件最多，有15 份。投資引導(dǎo)機制主題的政策文件數(shù)量次之，為14 份?？萍汲晒D(zhuǎn)化主題的政策文件最少，共7 份。

表7 廣州政策文件主題分析

深圳“雙創(chuàng)”政策的主題如表8 所示，可以從財政優(yōu)化扶持、財政優(yōu)化扶持、企業(yè)人才激勵、公共平臺搭建及投資引導(dǎo)機制等5 個維度來看。與財政優(yōu)化扶持主題相關(guān)的政策文件最多，有17 份。公共平臺搭建主題的政策文件數(shù)量次之，為11 份。企業(yè)人才激勵主題的政策文件最少，共2 份。

表8 深圳政策文件主題分析

4 研究結(jié)果

北上廣深作為國家的四個特大城市，是“雙創(chuàng)”政策的積極踐行者，描述統(tǒng)計分析能初步剖釋4 個城市在“雙創(chuàng)”政策中的異同和偏向性。從數(shù)量上來看，北京作為國家首都，不僅是京津冀城市群中心城市，更是全國政治中心，對政策的敏感程度和重視程度都較高，因此在政策總量上最多。北京與上海都是省級行政區(qū)，而廣東省省會廣州與省內(nèi)經(jīng)濟特區(qū)深圳是低于省級行政區(qū)的副省級市，所以行政級別也可能是北京與上海的政策數(shù)量遠遠多于廣州與深圳、廣州多于深圳的影響因素。

從時間維度來看，2015 年，北京的政策數(shù)量在三地中位列第一，可能是因為2015 年《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》發(fā)布之后，北京作為國家首都和政治中心，必須積極融入創(chuàng)新熱潮，起全國表率作用；北京后續(xù)4 年大體上并無飛躍式增長，反而呈現(xiàn)波動下降趨勢，也可能與北京居高不下的創(chuàng)業(yè)成本、激烈的競爭以及“霧霾”等其他因素分不開。2017年，四地政策總量達到頂峰，尤其是上海，政策數(shù)量增長極為明顯，在四地中排行第一，很大原因在于“鼓勵更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”的十九大報告精神起到了助推作用。而在之后的兩年間，四地經(jīng)過了一定程度上的政策摸索和城市群定位后，再加上十九大報告精神的加持，政策靶向更加明確和成熟，政策發(fā)布自然更加頻繁，政策總量大體穩(wěn)定在50 個以上。

總體而言，描述統(tǒng)計僅能從政策數(shù)量上反映出政府對政策議題的重視程度。若要進一步識別“雙創(chuàng)”政策的相關(guān)特點，還需要從政策內(nèi)容上作更深入的解釋，這也是接下來即將討論分析的部分。

4.1 政策注意力焦點：財政資金、成果轉(zhuǎn)化和平臺搭建

從主題分析結(jié)果來看，重視“雙創(chuàng)”政策中的創(chuàng)業(yè)資金投資引導(dǎo)機制，是四個中心城市的共同之處，但深圳對該主題的政策略遜色于其他三地，相關(guān)政策數(shù)量僅為4；除去北京，其余三地尤其深圳，非常注重政府財政的優(yōu)化扶持，這是因為“雙創(chuàng)”工作初期極需地方政府加大財政資金支持和統(tǒng)籌力度，但是長效運行仍需要“雙創(chuàng)”企業(yè)步向市場化；除去深圳，余下三地尤其上海，高度關(guān)注“雙創(chuàng)”中的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化與轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)市場對接，這可能是因為三地都有豐富的院校資源，且相關(guān)頂層設(shè)計也受到支持和重視，例如北京甚至具體推進到知識產(chǎn)權(quán)的保護，上海深化到產(chǎn)學(xué)研用的協(xié)同，所以可以發(fā)現(xiàn)，在高校、科研院所與企業(yè)共同面向基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化的浪潮下，三地“雙創(chuàng)”政策的大方向保持一致，但貫徹深化程度仍是有所不同；除去上海，廣州、深圳，尤其北京，格外強調(diào)“雙創(chuàng)”平臺的支撐作用，但平臺的規(guī)模和覆蓋面有所差異，北京側(cè)重構(gòu)建區(qū)域平臺，尤其是各類試驗區(qū)、示范區(qū)、集聚區(qū)等，廣州則偏重技術(shù)平臺的開放，科研儀器和科研平臺向社會開放，深圳則著重搭建“雙創(chuàng)”的公共平臺，“雙創(chuàng)”信息整合后建立集中發(fā)布平臺。

相反，人才與新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)的“雙創(chuàng)”政策主題在四地中略顯單薄。僅北京和深圳的“雙創(chuàng)”政策較為關(guān)注人才，其中，北京政策偏向于人才的培養(yǎng)與流動，從國民教育體系著手，打破禁錮創(chuàng)業(yè)人才成長的思想藩籬；深圳政策偏好于創(chuàng)新人才、企業(yè)人才的激勵，支持大學(xué)生、科研人員、境外人才來華創(chuàng)業(yè)，重視人才績效評價機制的完善與改進。上海和廣州的政策雖然缺乏對人才的關(guān)注，但兩地表現(xiàn)出了對新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)的興趣，這可能是因為廣州和上海都是城市群的龍頭城市，高度重視區(qū)域內(nèi)整條產(chǎn)業(yè)價值鏈的協(xié)同驅(qū)動，從而深化城市群內(nèi)各城市的錯位發(fā)展空間，避免城市之間的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化與惡性競爭。

4.2 政策區(qū)域特點：城市功能定位下的路徑選擇

根據(jù)城市總體規(guī)劃，北京作為國家首都，其城市戰(zhàn)略定位是全國政治、文化、國際交往及科技創(chuàng)新中心［40］，所以在“雙創(chuàng)”中扮演的角色較為多重。服務(wù)主要體現(xiàn)在北京政治中心和文化中心的功能上，即為中央提供政務(wù)服務(wù)，以世界一流大學(xué)和學(xué)科的建設(shè)完善公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和體系。不少重點大學(xué)例如清華大學(xué)與北京大學(xué)坐落于此，北京可以提供較多國家級大數(shù)據(jù)和科技成果來供此類學(xué)府與其城市參考使用。支持則體現(xiàn)在北京作為國際交往中心的功能上——支持和承擔(dān)重大外交外事活動，培育國際合作競爭新優(yōu)勢。而企業(yè)與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在其科技創(chuàng)新中心的功能上，注重基礎(chǔ)研究和技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展應(yīng)用，注重自主創(chuàng)新尤其是企業(yè)創(chuàng)新能力的不斷提高。

上海的政策態(tài)勢以服務(wù)為中心，與我們對上海城市服務(wù)特征顯著的一般認知也是完全吻合的：作為長三角城市群的核心城市，上海依托長三角城市群的區(qū)域合力，服務(wù)范圍覆蓋全國、亞太及世界［41］，在金融、貿(mào)易、航運等方面的輻射帶動作用顯著，所以上海市向量中心度較高的關(guān)鍵詞諸如管理、項目和技術(shù)等，甚至向量中心度較低的關(guān)鍵詞都與行業(yè)、產(chǎn)業(yè)有關(guān)的。相對于其他三個城市，上海政策文件中目前關(guān)注較少的關(guān)鍵詞如天使投資、殘疾人等，既體現(xiàn)了上海作為全國最大的經(jīng)濟中心，理所當(dāng)然地強調(diào)金融管理，還體現(xiàn)了上海關(guān)注到了不同人群公共服務(wù)供給的非均衡性，基本公共服務(wù)向弱勢群體傾斜的特點。

廣州的政策特點與其“中國改革開放前沿地”“千年商都”的美譽是符合的。相對于其他三個城市，廣州政策中向量中心度較低，即政策注意力分配較少的關(guān)鍵詞包括“青年”“產(chǎn)業(yè)鏈”“粵港澳”“科技成果”等，這與廣州粵港澳大灣區(qū)中心城市以及“一帶一路”重要樞紐城市的身份分不開。廣州經(jīng)歷“騰籠換鳥”策略后，汽車、電子、石化三大產(chǎn)業(yè)成為城市產(chǎn)業(yè)支柱［42］，在先進制造業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，又因與港澳隔海相望，進出口貿(mào)易頻繁，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019 年廣州市對香港的出口總值高達727 億元，香港、澳門和臺灣同胞入境旅游達553.15 萬人次［43］，所以地理因素和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢便解釋了政策注意力較少的“產(chǎn)業(yè)鏈”“粵港澳”“科技成果”等關(guān)鍵詞。

作為經(jīng)濟特區(qū)，深圳一直為中國改革發(fā)展創(chuàng)新探路，中央政府先后支持深圳關(guān)于前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)、中國特色社會主義先行示范區(qū)的建設(shè)［44-46］，為“雙創(chuàng)”提供了肥沃土壤，并促進了應(yīng)用型科技成果的落地。目前，深圳已經(jīng)培育了華為、騰訊等知名企業(yè)，世界500 強有7 家入駐，2019 年全球《專利合作條約》專利申請量前10 位的公司就有兩家（華為、中興）來自深圳［47］。

5 結(jié)論與展望

從“十一五”規(guī)劃開始，中央政府就指出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局必須要主體功能定位清晰［48］，所以與本文研究分析的討論結(jié)果一樣，不同城市其“雙創(chuàng)”政策在保持大方向一致的前提下的因城施策、各有側(cè)重，也是應(yīng)有之義。面對即將來臨的“十四五”時期，產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈協(xié)同升級成為區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的重點任務(wù)之一［49］。為此，中央政府及核心城市群實行“雙創(chuàng)”政策時應(yīng)力保科學(xué)有效。

首先，中央政府在頂層設(shè)計上要構(gòu)建科學(xué)完善的政策體系，引領(lǐng)地方政府“雙創(chuàng)”政策的執(zhí)行與落地。一方面，重視財政支持、科技轉(zhuǎn)化和平臺建設(shè)的重要作用，以減稅降費減輕創(chuàng)業(yè)主體的創(chuàng)業(yè)負擔(dān)，釋放市場活力和投資潛力，以科研院所與產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新融合與應(yīng)用，強化科技創(chuàng)新企業(yè)的引領(lǐng)作用，以科技、區(qū)域和公共平臺的建設(shè)共享，加快區(qū)域內(nèi)企業(yè)的專業(yè)化分工與協(xié)作。另一方面，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持與關(guān)注不能缺席，5G 建設(shè)、人工智能、區(qū)塊鏈以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新興方向成長潛力巨大，重點產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)增效既是擴大有效投資的治理要求，也是補短板強弱項的政策效果。據(jù)2020 年政府工作報告顯示，國家倡導(dǎo)在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化期間要大力發(fā)展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［50］，該項建設(shè)既促進消費惠及民生又調(diào)整結(jié)構(gòu)增強后勁，在宏觀層面為全國經(jīng)濟建設(shè)提供了引領(lǐng)指導(dǎo)的風(fēng)向標(biāo)。第3個方面，充分支持“雙創(chuàng)”人才的培養(yǎng)和流動，尤其是在經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟這一重要的時代背景下，人才的建設(shè)作用以前所未有的姿態(tài)出現(xiàn)在綜合國力競爭的舞臺上，人才的培養(yǎng)要與市場需求結(jié)合，人才的流動也應(yīng)該趨向多極與自由。

其次，地方政府要因城施策，結(jié)合實際情況貫徹落實雙創(chuàng)政策精神?；谖覈鞘泄δ芡栏接谛姓δ苓@一顯著特征，地方政府要在市場和政府考核的雙重要求下尋求平衡，“雙創(chuàng)”建設(shè)既要立足城市的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，協(xié)調(diào)資源生態(tài)格局與產(chǎn)業(yè)空間分布，又要遵循國家主體功能定位的指引，力求產(chǎn)業(yè)區(qū)域分工匹配城市功能，發(fā)展空間合理錯位。但縱然城市功能定位差異明顯，其最終的發(fā)展路徑都是從勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型至資本密集型產(chǎn)業(yè)，以人流、物流、資本流和信息流等要素的自由流動提升對城市群范圍內(nèi)資源的吸聚和配置能力［51］，其有力的戰(zhàn)略布局都是摒棄傳統(tǒng)的“紅海戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)而追求以價值創(chuàng)新為核心，致力于拓展市場需求和市場空間的“藍海戰(zhàn)略”［52］。大數(shù)據(jù)最新理論成果顯示，北京、上海和廣東省的大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和潛力在全國省域都居于領(lǐng)先水平［53］，這充分證明，推動國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的“藍海戰(zhàn)略”已經(jīng)具備了基本的信息技術(shù)基礎(chǔ)，地方日益成熟的大數(shù)據(jù)應(yīng)用將助力市場的開發(fā)與開拓。

政策注意力的分布意味著資源的配置與精力的投入，尤其是在新冠肺炎給中國乃至全球都帶來嚴(yán)重沖擊，疫情防控已然常態(tài)化的時代背景下，“雙創(chuàng)”發(fā)展更為任重道遠，要走好這條路，中央的調(diào)配引領(lǐng)與地方的因地制宜必須相互配合、相得益彰，爭取“雙創(chuàng)”建設(shè)在“十四五”規(guī)劃期間步入新臺階。