周霞　王楠

一、引言?

“美好環(huán)境與和諧社會共同締造”（以下稱“共同締造”）是立足我國國情提出的，也是推進城鄉(xiāng)發(fā)展變革、打造社會治理新格局的參與式實踐。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進、“放管服”政策的提出，由于政府職權范圍過大導致的公眾參與不足問題受到重視，公眾參與及其衍生理念——“共同締造”被廣泛應用于城中村、舊城區(qū)、鄉(xiāng)村社區(qū)、歷史文化名城等的改造?！肮餐喸臁卑l(fā)源于廣東省云浮市，在廈門市、沈陽市發(fā)展成熟，隨著兩批試點的鋪開，已廣泛應用于城鄉(xiāng)建設領域，如圖1。

圖1 “共同締造”的演化

作為強調多元主體參與的治理策略，“共同締造”為構建共建共治共享的社會治理格局，在存量發(fā)展背景下實施有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃提供了極具價值的手段。但目前試點工作中仍存在各種問題，如理論體系構建不完善、公眾參與程度有限、長效管理機制難以形成等。本文結合第一批試點單位的實踐經驗，分析“共同締造”中的問題并提出建議，為推動基層社會治理、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供可借鑒的經驗。

二、“共同締造”的實踐路徑

“共同締造”是吳良鏞院士的人居環(huán)境科學理論與西方“參與式規(guī)劃”理論的融合，是以人為本，統(tǒng)籌多學科、多領域、多主體，以完善基層社會治理為導向，以人居環(huán)境建設為抓手，以“五共”機制為路徑，推動基層社區(qū)與環(huán)境融合發(fā)展的體制機制構建實踐。

不同于 “自上而下”只解決“有無”問題的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設，“共同締造”實踐形成了全新的社區(qū)治理模式，主要包括以社區(qū)為基礎、人居環(huán)境建設整治為載體的工作方式，以群眾為主體、多方共同參與的“一核多元”參與機制，和以問題為導向、“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的治理體系，如圖2。

圖2 “共同締造”實踐路徑

三、基于試點經驗的“五共”機制

從青海省湟中縣黑城村、大通縣土關村和湖北省紅安縣柏林寺村、麻城市石橋垸村四個試點單位的具體情況看，當地在人居環(huán)境、市政建設、產業(yè)基礎等方面存在不同程度的問題，這些因素制約著居民生活水平提高和村莊可持續(xù)發(fā)展，也是鄉(xiāng)村規(guī)劃治理的關注重點和“共同締造”工作的切入點。

（一）決策共謀

結合試點經驗，“決策共謀”的路徑可以總結為轉變村民思想——明確需求與短板——制定村莊特色規(guī)劃三個階段，如圖3。

圖3 “決策共謀”工作路徑示意圖

轉變村民思想是“共同締造”推進的先決條件，規(guī)劃師針對不同主體制定多種宣傳方式，依托傳統(tǒng)的面對面交流及線上宣傳手段，幫助村民由“臺下看戲”的旁觀者轉變?yōu)椤芭_上唱戲”的參與主體，明確自身的實際需求與村莊營造的短板。

意見收集則是將村莊建設的話語權交由村民。通過問卷調查，村民代表大會、村委會等會議交流及直觀的模型推演等方式，幫助村民表達訴求，明確“共同締造”的目標與問題。

村莊規(guī)劃涵蓋產業(yè)、文化、空間布局等方面。村莊規(guī)劃的制定需經過前期調研—方案交流—方案評審多個階段，經過訪談、研討與協(xié)商，規(guī)劃師將村民的意見轉化為切實可行的規(guī)劃方案，最大化呈現公眾參與的效果。

（二）發(fā)展共建

“發(fā)展共建”以問題、規(guī)劃方案為指引，從“四清四化五改”等基礎設施改造工作入手，融合政府、規(guī)劃師、村民、社會力量參與村莊人居環(huán)境、產業(yè)規(guī)劃、治理體系的共建。

結合村莊現狀與管理特點，試點單位分類施策，構建差異化的共建模式，以最有效的資源配置實現物理空間的優(yōu)化。如土關村按項目類別制定的多維共建體系、柏林寺村的“五步三類工作法”，如表1。

表1 土關村多維共建體系

（三）建設共管

“建設共管”以“發(fā)展共建”形成的村莊治理體系為支撐，涵蓋村民組織、管理制度、村規(guī)民約三個方面。一是加強黨建引領，以“1+4N”工作機制為基礎，結合村莊規(guī)劃創(chuàng)立村民組織（圖4），實現村民對村莊的共同管理;二是建立黨員分區(qū)監(jiān)督共管制度、認養(yǎng)認捐認管制度等一系列制度體系，規(guī)范參與主體的行為;三是建立村規(guī)民約，對全體村民在違約處理、土地管理、村風民俗等方面做出約束。

圖4 柏林寺村“五步三類工作法”示意圖

（四）效果共評

“效果共評”是工作成果反饋、實現信息雙向交流的有效方式，不僅有賴于全面、科學的評價標準與體系，還需輔以完善的后續(xù)激勵、改進機制，激發(fā)村莊的內生動力。如土關村建立由中小學生和村莊老人組成的“小手拉大手”村莊環(huán)境共同評價制度;黑城村通過專家定期回訪的方式鞏固共建成果;石橋垸村以“積分超市”、表彰大會等激勵機制推動村民主動參與意識的提升。

（五）成果共享

“成果共享”是指多方共享物質與社會空間、產業(yè)、治理體系的締造成果。村民作為主要參與者，在村莊的物質生活改善、產業(yè)規(guī)模形成、社會氛圍營造過程中發(fā)揮了重要作用，同時也是締造成果的直接受益者。企業(yè)注入資金、技術等資源，不僅極大提升了村莊的產業(yè)競爭力，而且拓寬了自身的市場。政府、規(guī)劃師隨著自身角色的轉變，在村莊治理體系的構建過程中積累經驗，為后續(xù)長效機制的構建與推廣提供借鑒。

（六）小結

“五共”工作機制可劃分三個階段。一是決策共謀，共謀過程中各參與方思想的轉變是后續(xù)工作開展的基礎。二是發(fā)展共建、建設共管，二者相輔相成，物理、社會空間的共建是共管的內容，共管為共建工作的開展提供保障，治理體系是方法。三是效果共評與成果共享，共評是對締造成果的檢驗、監(jiān)督與總結，有效的評價機制能夠科學檢驗締造的成果，并將評價結果、經驗總結反饋至前一階段，為工作方法的優(yōu)化提供依據，實現工作效率的螺旋式提升，如圖5。

圖5 “五共”機制關系圖

四、 “共同締造”實施的問題與對策

（一）存在的問題

1.參與主體動力稍顯不足?！肮餐喸臁弊鳛槎嘀黧w發(fā)揮作用的實踐過程，參與方在各階段的參與程度、參與效率都易對工作效果產生顯著影響。政府是“共同締造”工作開展的核心主體之一，起到有機整合各方力量、提供基礎保障等作用，但試點經驗顯示，政府工作的開展存在發(fā)力不夠精準的問題。其次，其他外部主體，如社會企業(yè)與規(guī)劃師團隊存在動力不足的現象。最后，受農村“空心化” “老齡化”的影響，內部主體——村民的參與意識與參與能力提升困難，“自組織”的基層組織體系難以形成。由于擔任村干部報酬低、工作開展受限，優(yōu)質的鄉(xiāng)村治理人才也難以選拔。

2.物質資源配置亟待優(yōu)化。“共同締造”中的物質資源，包括村莊自有土地資源、礦產資源、旅游資源等自然資源，社會資本注入的資金、技術，以及國家轉移至鄉(xiāng)村的低保、扶貧、惠農項目等社會資源。試點中，不同程度地存在以下問題：第一，由于耕地分散化與農業(yè)產業(yè)化、機械化水平的落后，鄉(xiāng)村的耕地、田園、林地等多數自然資源利用低效，撂荒現象嚴重，難以進行規(guī)模經營;第二，部分參與企業(yè)忽視村民的真實訴求，過度干預農地等自然資源利用，資金、技術等社會資源投入低效，造成資源的錯配或無效配置;第三，由于鄉(xiāng)村自治與管理的不到位，用于提供基礎保障與公共服務等的國家資源在下鄉(xiāng)分配的過程中極易滋生腐敗。

3.完善的長效機制難以形成。“共同締造”的最終目標是實現鄉(xiāng)村振興，當前的實踐更多將精力用于前期工作宣傳與工作開展，對長效體制機制的創(chuàng)新與完善關注不夠。“共同締造”中對村民的引導浮于表面，對其創(chuàng)新、管理等能力培養(yǎng)不夠，未形成長效的教育機制，不利于“新型農民”的培育。工作的“短、平、快”還導致村莊新建設施的維護、產業(yè)的正常運行等的資金需求難以保證。除此之外，農村土地集體所有制、城鄉(xiāng)二元結構等制度性約束限制城鄉(xiāng)資源的自由流動，進而阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二）對策建議

1.規(guī)范多主體參與方式，提升工作效果與效率。解決參與主體的問題需要多角度施策，可以通過規(guī)范參與主體的行為、創(chuàng)新工作方法等，提升多主體參與的效果與效率。第一，政府工作要下沉到基層，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，準確把握村莊的發(fā)展現狀與短板，確保前期工作精準定位、順利開展。第二，吸引企業(yè)的加入不僅要給予優(yōu)惠政策傾斜，還要優(yōu)化鄉(xiāng)村的營商環(huán)境，減少資金、技術等參與風險。需要注意的是，對于社會資本的加入不能“照單全收”，要建立完善的篩選與監(jiān)管機制，保證由社會資本投資的產業(yè)的生命力。第三，加強對農戶的培訓教育，不僅要實現其思想的轉變，還要提升其專業(yè)技能，打造精銳的“新型職業(yè)農民”隊伍，以點帶線，推動村民專業(yè)技術水平與自治覺悟和能力的提升。第四，通過優(yōu)惠、補助等政策吸納外部精英、選拔內部優(yōu)質人才，培養(yǎng)村莊發(fā)展的“協(xié)同者”。

2.優(yōu)化資源利用與監(jiān)督，實現全過程監(jiān)管。鄉(xiāng)村資源的高效利用，需要結合區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、經濟發(fā)展水平等，選擇恰當的經營主體、制定相應的村莊規(guī)劃，尤其是產業(yè)規(guī)劃，并輔以科學、現代化的管理方式。

新型農業(yè)經營主體主要包括專業(yè)大戶、農業(yè)龍頭企業(yè)、農民合作社、家庭農場四種，其選擇要因地制宜。例如，對于耕地撂荒、人口流失嚴重的西南地區(qū)，以及地廣人稀的西北地區(qū)，可以整合農業(yè)合作社與農業(yè)龍頭企業(yè)等經營主體的力量，完善耕地整理，提高農產品質量，實現規(guī)模經營。而在地廣人稀的東北地區(qū)，則更適合培育農業(yè)合作社。

主導產業(yè)的選擇與確定要充分考慮區(qū)域優(yōu)勢，依托村莊服務組織整合內、外部資源，形成產業(yè)集群與產業(yè)鏈，提升村莊產業(yè)的市場競爭力。如具有豐富旅游資源、區(qū)位優(yōu)勢明顯的村莊可以因地制宜開展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。但當前特色小鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村旅游產業(yè)同質化嚴重，試點村莊應謹慎選擇，避免過度投資。除此之外，依托信息化技術建立資金、資源管理平臺，實現以農戶為主體的多參與方對自有資源、社會資本、國家資源的配置與使用全過程的監(jiān)管。

3.創(chuàng)新完善體制機制，保障村莊長效治理?！肮餐喸臁遍L效體制機制的構建與完善需要涉及全過程、多主體、多維度。第一，村莊應在明確自身特色與需求的基礎上，有選擇性地借鑒已有經驗，制定符合村莊需求、對標發(fā)展目標的規(guī)劃與細則。第二，構建完善的組織管理機構，橫向確保聯(lián)絡到每個參與主體，縱向緊密聯(lián)系各個管理層級，保證及時收取村民的反饋，實現管理的動態(tài)平衡。第三，在村莊的物質空間建設完成的基礎上，開展醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等相關配套改革，提升公共服務水平。第四，完善項目統(tǒng)籌、生態(tài)補償、風險管理等機制，構建囊括“事前—事中—事后”全過程，涵蓋“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡娜轿惑w制機制。

五、總結

“共同締造”的實施，是立足我國國情、針對城鄉(xiāng)發(fā)展現狀的創(chuàng)新舉措，也是人居環(huán)境科學的有效實踐。它通過協(xié)調“自上而下”的規(guī)劃和“自下而上”的反饋，構建了以“政府引領—發(fā)動群眾—多方參與—政府權力淡化—權利交還基層”為主線的可持續(xù)發(fā)展過程，讓社會各界在發(fā)展中明確了定位。隨著第二批試點的大規(guī)模鋪開，如何構建適用性更強的工作機制，保證“共同締造”工作開展的質量等相關研究亟待深入。

參考文獻

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（責任編輯：榮榮）