北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局

黨的十九屆四中全會指出，要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，這對政府利用新技術手段，提高行政效能，更好發(fā)揮政府作用提出了明確要求。運用大數據等新一代信息技術，探索提升首都城管綜合執(zhí)法水平，是落實中央深化行政執(zhí)法體制改革、推進首都城市治理體系和治理能力現代化的重要實踐，也是破解當前城管綜合執(zhí)法困境，提升城管綜合執(zhí)法精細化、智慧化、社會化水平的重要手段。近年來，北京市委、市政府高度重視城市管理綜合執(zhí)法領域大數據工作，決定建設城市管理綜合執(zhí)法大數據平臺，為推進大數據技術在城市管理綜合執(zhí)法領域的應用奠定了基礎。當前，首都城管綜合執(zhí)法隊伍要抓住機遇，強化大數據等技術的應用，創(chuàng)新執(zhí)法方式和工作模式，推動城管綜合執(zhí)法實現數字化的轉型發(fā)展。

一、城管綜合執(zhí)法隊伍在城市治理中的地位和作用

（一）發(fā)揮綜合執(zhí)法統(tǒng)籌作用

綜合執(zhí)法是中央行政執(zhí)法體制改革的方向。北京市按照中央要求，積極推進市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、文化旅游、交通管理、應急管理等領域的隊伍職能整合，并在創(chuàng)新首都基層治理體系背景下進行街鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革。城管綜合執(zhí)法隊伍作為行政執(zhí)法體制改革的先行者，是首都一支跨領域、跨部門綜合執(zhí)法隊伍，在過往推進綜合執(zhí)法方面積累了豐富經驗。在新發(fā)展階段，這支隊伍要積極發(fā)揮統(tǒng)籌指導和綜合協(xié)調作用，努力推動構建市區(qū)街三級城市管理綜合執(zhí)法工作體系。

（二）發(fā)揮城市治理主力軍作用

城管綜合執(zhí)法在首都城市治理體系中肩負著重要職責，是履行依法治市、深化城市精細管理的骨干力量，是保障城市運行安全、維護城市秩序和群眾權益的重要力量。目前，北京城管綜合執(zhí)法隊伍履行14個方面400多項處罰職權，涉及法律法規(guī)59部，貫穿于城市規(guī)劃、建設、管理全過程，涉及城市市政管理、環(huán)境管理、交通管理等多個領域。城管綜合執(zhí)法人員要發(fā)揮好城市管理和運行服務的前哨作用，擔當成為城市環(huán)境治理主力軍，為構建首都超大城市現代化治理體系提供支撐。

（三）發(fā)揮基層城市治理監(jiān)管作用

城管綜合執(zhí)法隊伍長期處在執(zhí)法一線，直接面對市民群眾，也最了解基層實際需求。在當前“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”和“聞風而動、接訴即辦”工作機制中，城管綜合執(zhí)法隊伍作為基層治理中的重要力量，應履行好城市治理綜合監(jiān)管職責，發(fā)揮一線執(zhí)法容易發(fā)現問題的優(yōu)勢，當好政府的“腿”和“眼睛”，及時向屬地、部門反饋問題，督促落實責任，同時可從源頭治理的角度，提出合理性工作建議，為黨委政府決策建言獻策。

二、大數據時代城管綜合執(zhí)法面臨的機遇與挑戰(zhàn)

（一）大數據為城市治理和綜合執(zhí)法帶來重大機遇

一是有助于提升決策科學化水平。大數據技術與云計算、物聯網、地理信息、人工智能等新一代信息技術相互融合，可有效實現城市治理領域跨部門、跨地區(qū)、全過程、全方位、多主體、多維度的數據匯集和深度挖掘，可準確有效評估首都城市管理運行狀態(tài)和市民群眾真實需求，亦可探究首都城市管理未來發(fā)展規(guī)律，為城市治理和綜合執(zhí)法工作獲得高層次的預警預判、決策支持信息，提升決策的科學化水平。二是有助于提升綜合執(zhí)法系統(tǒng)化水平。大數據等技術可推動綜合執(zhí)法工作轉型發(fā)展和流程再造，促進城市行政執(zhí)法由分散執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉變，從機制層面完善綜合執(zhí)法體系。特別是綜合執(zhí)法大數據平臺的建設運用，必將助力三級聯動、條塊協(xié)同、專綜結合、執(zhí)法監(jiān)管一體化綜合執(zhí)法體系的加速構建。三是有助于提升綜合執(zhí)法服務效能。大數據技術通過數據匯集挖掘，可推動以人力為基礎的傳統(tǒng)執(zhí)法向以人工智能為基礎的智慧執(zhí)法轉變?！白寯祿嗯苈?，讓執(zhí)法隊員和市民群眾少跑路”，實現“非接觸執(zhí)法”“智能辦案”，既可減少執(zhí)法時間成本和人力成本，提升執(zhí)法的精細化和規(guī)范化水平，又可減少社會成本，提升執(zhí)法隊伍形象，進而增進社會信任。四是有助于推動社會共建共治。運用大數據等技術可全面提升各級各類執(zhí)法相關部門的數據服務質量，深度創(chuàng)新執(zhí)法公共服務模式，全面提高執(zhí)法服務對全社會的信息可用度。例如，通過數據開放共享等手段，可激發(fā)社會參與城市治理的能動性和創(chuàng)造性，推動形成以首都治理信息化為基礎的人人有責、人人盡責、人人享有的城市治理共同體。

（二）大數據在城市治理和綜合執(zhí)法領域應用面臨的挑戰(zhàn)

一是運用大數據的能力和意識有待提升。大數據作為新一代的信息技術和新型的管理理念，在城市治理領域運用已成為大勢所趨。但部分政府部門大數據意識還不強，轉變管理理念，在城市治理和綜合執(zhí)法領域推動大數據等技術廣泛應用，構建一個完整的大數據應用體系還需要一定的時間。二是大數據在城市治理領域存在滯后性。與大數據等技術在社會領域的充分應用相比，政府在城市治理領域運用大數據等技術相對滯后，難以滿足公眾對政府信息服務的需求，存在審批程序復雜、管理服務不到位、執(zhí)法效率不高等問題。這與市民群眾期盼還存在一定的差距，形成社會對政府大數據等技術應用的倒逼形勢。三是大數據技術應用存在局限性。當大數據應用于綜合執(zhí)法工作時，法律執(zhí)行方式由傳統(tǒng)的執(zhí)法者人工模式轉變?yōu)閿祿到y(tǒng)的自我運作和判斷，如果大數據應用預測與執(zhí)法者主觀判斷出現不一致時，二者如何選擇將成為問題，如何合理界定大數據的使用邊界變得尤為重要。四是數據信息隱私保護面臨挑戰(zhàn)。大數據匯集了管理對象眾多的私人性信息，需要確保數據信息安全合法使用和保障管理對象的隱私權利。這對于政府而言，需要完善政府數據開放機制，對于執(zhí)法機關等數據使用者而言，需要通過自我規(guī)制的途徑保障數據的合法、正當使用。

三、運用大數據提升首都城管綜合執(zhí)法水平的對策建議

按照黨的十九屆四中全會要求，強化大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術在城管綜合執(zhí)法領域的應用，搭建城市管理綜合執(zhí)法大數據平臺，應以構建符合首都特點、簡約高效的綜合執(zhí)法新模式為目標。具體而言，應以“一圖指揮調度、一庫匯聚融合、一端智慧執(zhí)法、一網統(tǒng)籌管理”為主線，建設橫向到邊、縱向到底的全市一體化綜合執(zhí)法平臺，推進智慧城管建設，實現綜合執(zhí)法“到人、到點、到事”。這樣，為“吹哨報到”和“接訴即辦”的基層治理體系提供支撐，推動形成問題牽引、數據驅動、協(xié)同聯動、共建共治的首都城市治理新格局。

（一）依托大數據平臺構建綜合執(zhí)法體系

一是強化體制支撐。適應基層綜合執(zhí)法體制改革要求，強化平臺對執(zhí)法業(yè)務、指揮調度、協(xié)調聯動、督察督辦、綜合考核等工作的支撐，為市區(qū)兩級城管執(zhí)法部門履行統(tǒng)籌指導和綜合協(xié)調職能職責提供保障。在此基礎上，構建順暢高效的綜合執(zhí)法運行機制，為推進隊伍系統(tǒng)化建設、破解體制機制問題發(fā)揮積極作用。二是重構工作流程。依托綜合執(zhí)法大數據平臺，轉變工作理念，再造工作模式，推動綜合執(zhí)法實現轉型發(fā)展。比如，構建一線執(zhí)法辦案全環(huán)節(jié)、全流程數字化管理機制，實現對執(zhí)法人員勤務任務、行政處罰、巡查執(zhí)法等信息的動態(tài)實時記錄，提升一線執(zhí)法辦案水平。構建案件移送、行刑銜接、行業(yè)懲戒、信用監(jiān)管、執(zhí)法公示等執(zhí)法聯動工作機制，提升執(zhí)法威懾力。創(chuàng)新開展“信用+風險”管理模式，對執(zhí)法對象分級分類，合理確定檢查的頻次，實施差異化的執(zhí)法監(jiān)管措施，提升行業(yè)監(jiān)管水平。探索推進非現場執(zhí)法、移動執(zhí)法和遠程執(zhí)法，可針對部分違法行為實現智能識別、自動取證、自動處罰，提升執(zhí)法效能。三是健全工作機制。依托綜合執(zhí)法大數據平臺，建立綜合執(zhí)法考核評價體系，對綜合執(zhí)法流程的規(guī)范性、執(zhí)法閉環(huán)執(zhí)行的完整性，以及執(zhí)法前端的不作為、慢作為、亂作為等現象進行全流程監(jiān)督，配套實施行政執(zhí)法責任制、評議考核制和行政執(zhí)法過錯追究制等。以破解首都城市治理存在的重點難點問題為目標，構建多方參與的定期會商與研判機制，共同研究提出解決方案，形成綜合執(zhí)法合力。四是強化綜合監(jiān)管。結合將前端決策監(jiān)管與后端執(zhí)法監(jiān)管適度分離的要求，積極推進執(zhí)法監(jiān)管一體化，運用綜合執(zhí)法部門易于發(fā)現問題的優(yōu)勢，加強對前端部門的源頭監(jiān)管和協(xié)調指導，充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督的作用，開創(chuàng)以嚴格執(zhí)法辦案助推行業(yè)監(jiān)管，以后端執(zhí)法導引前端管理的工作局面。

（二）運用大數據提升綜合執(zhí)法精細化智慧化科學化水平

一是提升精細化水平。依托全市大數據平臺，建立統(tǒng)一的綜合執(zhí)法數據標準，歸集整合綜合執(zhí)法相關審批許可、管理對象等業(yè)務數據，以及城市人口、事件部件、地理空間等基礎數據，打破部門信息碎片化和信息不對稱困境，精準整合各類相關數據資源，構建綜合執(zhí)法數據庫，對綜合執(zhí)法工作相關的“人、事、物、服”實現線上精準掌控。運用物聯網技術，通過配發(fā)執(zhí)法智能終端及加裝聲音、視頻、傳感部件等方式，增強感知粒度，減少感知盲區(qū)，匯聚形成城市感知數據庫，提升感知精度。推進綜合執(zhí)法部分關鍵業(yè)務區(qū)塊鏈應用，將業(yè)務過程和結果數據上鏈，有效防止人為篡改數據，保障數據安全性和準確性。二是提升智慧化水平。建立綜合執(zhí)法知識大腦和法律法規(guī)知識圖譜，研發(fā)智能執(zhí)法終端，實現執(zhí)法任務派發(fā)到掌端、法律法規(guī)識別、智能案由分析、處罰措施推薦等功能。通過智慧系統(tǒng)為一線執(zhí)法隊員提供執(zhí)法依據、執(zhí)法標準和執(zhí)法參考，自動生成處置方案建議，提高執(zhí)法隊員執(zhí)法能力，實現智能化執(zhí)法。通過對綜合執(zhí)法的人、事、態(tài)進行精準識別，對具有重復性、輕微性特征的執(zhí)法任務實現自動調度，對突發(fā)、嚴重的執(zhí)法任務提供智能建議，提高指揮調度效率。通過大數據分析實現監(jiān)察重點識別、巡查路線推薦、重點區(qū)域預測等功能，實現執(zhí)法力量的精準覆蓋，提升執(zhí)法工作效率。三是提升科學化水平。依托綜合執(zhí)法大數據平臺，基于時間、空間、人物等維度的數據，對違法行為和重大事件進行分析預測，實現預警預控，為科學決策提供信息支撐。通過平臺實時調閱每個執(zhí)法事項的處置進度結果，自動提示法規(guī)依據、相似案件處置情況，自動查找存在的問題，為提升執(zhí)法能力、改進執(zhí)法問題提供參考。將政府數據與社會化大數據融合對比分析，對城市管理運行總體情況進行監(jiān)控，探究城市未來發(fā)展規(guī)律，提前研究實施政策和措施，變被動處置為主動治理。

（三）運用大數據助力城市共建共治共享

大數據等技術可拉近政府部門和市民群眾的距離，創(chuàng)造更多社會參與城市治理的方式，拓寬公眾參與治理的廣度和深度。一是豐富社會的參與形式和渠道?；诰C合執(zhí)法大數據平臺，開發(fā)公眾參與城市綜合治理應用場景，引導社會公眾參與。比如，利用大數據技術對公眾缺乏了解的、重點關注的政府信息進行識別，主動向社會公眾公開和定向投放相關內容，降低查詢反饋工作量，提高市民滿意度，保障公民知情權。通過平臺推動執(zhí)法知識與社會各類知識庫的智能融合，共同完善首都城管綜合執(zhí)法知識庫，社會公眾可便捷獲取，提高市民參與度。二是深度挖掘公眾反饋信息，及時做出應對。搜集社會公眾在微博、微信及其他社交網絡中普遍反映的關于城市治理的難點和重點問題，對舉報、查詢、建議等各類反饋信息進行有效篩選、自動識別和關聯分析，挖掘內在原因，精準掌握社情民意，快速做出反應，提高應對效率，讓社會公眾參與城市治理的方式由被動有意識引導變?yōu)橹鲃訜o意識參與。三是主動向社會公開數據集，激活社會活力。城管綜合執(zhí)法部門向社會公開有價值的數據集，比如行政處罰類數據、執(zhí)法對象信用數據、法律法規(guī)知識庫數據等，并提供API接口，公眾可免費獲取綜合執(zhí)法相關數據，并可在開放數據集上開發(fā)自己的應用程序。鼓勵和促進公眾使用數據、挖掘數據信息、發(fā)揮數據價值，推動城市眾創(chuàng)共治，激發(fā)社會參與活力。

（四）運用大數據加強綜合執(zhí)法隊伍建設

緊跟時代發(fā)展，轉變工作理念，運用大數據思維強化隊伍建設管理，打造一支高素質、現代化執(zhí)法隊伍。一是智能匹配編制需求。通過對執(zhí)法業(yè)務數據與隊伍狀況數據進行分析比對，智能分析執(zhí)法力量實際需求與隊伍現狀匹配程度。識別隊伍管理中的結構性問題，分析人員配置中存在的問題，研判急需人才類型和缺口數量。為隊伍管理提供力量配備、精準教育培訓、實時監(jiān)督考核等智能化建議，推動構建新的人力配置模式，緩解人員編制緊缺壓力，實現有限人力最優(yōu)化配置。二是科學開展執(zhí)法評價?；诰C合執(zhí)法大數據平臺，把綜合執(zhí)法的全過程數據化、可視化，實時記錄執(zhí)法人員的執(zhí)法、業(yè)績、工作狀態(tài)等情況。運用大數據技術實時分析測算，科學客觀量化執(zhí)法人員工作量，并將此作為考核、獎勵、處分、晉升重要依據。這樣，有效解決監(jiān)督考核的公平和效率問題，科學公正評價執(zhí)法隊員執(zhí)法業(yè)績，提升執(zhí)法工作積極性。三是不斷強化智力支撐。建立首都城管綜合執(zhí)法大數據專家?guī)?，開展大數據技術專業(yè)應用培訓，強化運用大數據解決城市治理和綜合執(zhí)法問題，以專業(yè)人才隊伍建設帶動綜合執(zhí)法隊伍素質整體提升。與高?；蚩蒲性核步ā爸腔鄢枪堋苯虒W實踐基地，合作開展綜合執(zhí)法科研攻關，建立人員交流機制，開展交流研討活動，從智力引進上保障首都城管綜合執(zhí)法事業(yè)的有序發(fā)展。

（責任編輯：榮榮）