馬本
北京市六一“一”童創(chuàng)文明活動(dòng) 攝影:康彩恩
編者按:2021年4月16日,在《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施一周年之際,中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院和北京市城市管理委員會(huì)采取“線下+線上”同步轉(zhuǎn)播的方式,聯(lián)合舉辦“垃圾分類與社會(huì)文明”論壇,在線收看直播人數(shù)超過10萬人,引起較好社會(huì)反響。現(xiàn)摘編部分論壇主旨發(fā)言,以饗讀者。
在對(duì)生活垃圾分類管理長(zhǎng)期的研究過程中,我們認(rèn)識(shí)到分類難度比較大,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一,管理對(duì)象很多,而且多元化,不管是社區(qū)還是單位,最終都是要落實(shí)到每個(gè)人。每個(gè)人都是分類責(zé)任人。對(duì)象很多,意味著差異性大,如何有效管理難度較大。第二,垃圾種類較多,比如廚余、有害垃圾,4+2全品類等,每一類的分類收集、清運(yùn)及處置都不一樣,垃圾分類之后的處理渠道并不統(tǒng)一明確。第三,垃圾分類是系統(tǒng)性非常強(qiáng)的工作,居民的垃圾分類投放,涉及基層治理,也涉及硬件和軟件建設(shè)。所以垃圾分類雖然是關(guān)鍵小事,但是管理難度并不小。
在這樣的背景下,北京市在分出廚余垃圾、降低其他垃圾末端處置量、提高垃圾資源化利用率方面成效顯著。根據(jù)北京市城市管理委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2021年2月,全市家庭廚余垃圾分出量達(dá)3541噸/日,是2020年4月《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施前的12.4倍;家庭廚余垃圾分出率達(dá)19.61%,是實(shí)施前的6.0倍;其他垃圾的清運(yùn)量降為1.45萬噸/日,比實(shí)施前減少0.73萬噸/日,末端處置減量1/3;2020年12月,生活垃圾資源利用率達(dá)35%。
北京市生活垃圾分類之所以能夠取得這么大的成效,與政策工具的選擇密不可分。我們按照直接管制的程度可以把環(huán)境政策工具分為三大類:
第一,命令控制類,包括上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核、政府對(duì)企業(yè)、對(duì)個(gè)人的監(jiān)督執(zhí)法檢查。這種政策在生活垃圾分類管理領(lǐng)域中應(yīng)該是很多的,因?yàn)樗拇_定性很強(qiáng),見效快,但是對(duì)監(jiān)管的要求也要高一些。
第二,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類。這種政策中最常見的是增補(bǔ)貼、減稅費(fèi),通過改變政策對(duì)象的成本收益從而改變行為,與命令控制類不同,它的特點(diǎn)是靈活性強(qiáng),經(jīng)濟(jì)效率高,可能有收入效應(yīng)(比如稅費(fèi)),并且可以持續(xù)改進(jìn)效果。
第三,信息提供類。這類政策在北京市垃圾分類中得到了廣泛的應(yīng)用,如垃圾分類宣傳、教育等。它的特點(diǎn)是政策制定和執(zhí)行成本較低,但是行為轉(zhuǎn)變完全靠自覺,靠意識(shí)轉(zhuǎn)變,如果成功的話有比較好的長(zhǎng)期效果。
(一)命令控制工具
命令控制工具主要包括三個(gè)層面,第一個(gè)層面是政府內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核,第二個(gè)層面是政府對(duì)企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查,第三個(gè)層面是政府直接對(duì)居民的監(jiān)督執(zhí)法,表現(xiàn)為對(duì)個(gè)人違法行為的罰款。
北京市建立了垃圾分類管理責(zé)任人制度,經(jīng)常對(duì)垃圾分類進(jìn)行監(jiān)督檢查,并且對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行執(zhí)法,命令控制的手段在垃圾分類中起了主導(dǎo)作用。但這種手段針對(duì)個(gè)人作用比較有限,特別是在分類違法行為處罰過程中,判定依據(jù)不是那么清晰。因?yàn)槔N類很多,不容易判斷,判定依據(jù)或者判定成本比較高,可能會(huì)引起如公平性和罰款金額是否合理等問題。不僅如此,我們?cè)谡{(diào)查過程中也發(fā)現(xiàn),物業(yè)企業(yè)在社區(qū)是服務(wù)性企業(yè),沒有執(zhí)法權(quán),所以對(duì)社區(qū)居民約束性沒有那么強(qiáng),這也是物業(yè)企業(yè)承受了較大壓力的原因。
(二)信息提供工具
信息提供工具的特點(diǎn)是面向個(gè)人,促進(jìn)源頭分類和減量,北京市在信息提供上做了大量工作,比如,上門宣傳、海報(bào)、公益廣告及分類知識(shí)進(jìn)校園等,這些宣傳教育在促進(jìn)垃圾分類中起到了重要的輔助作用,是很有成效的。我們針對(duì)兩個(gè)中心城區(qū)的六個(gè)小區(qū)進(jìn)行了隨機(jī)入戶調(diào)查,小區(qū)總?cè)藬?shù)4026戶,抽樣比例為20%。調(diào)查結(jié)果顯示,在居民了解垃圾分類信息的渠道中,排名第一的是社區(qū)宣傳,形式主要為張貼海報(bào)標(biāo)語及發(fā)放宣傳資料。超過80%的居民是從社區(qū)宣傳中了解的信息。相對(duì)于單位宣傳而言,社區(qū)宣傳力度更大,是當(dāng)前垃圾分類宣傳的主陣地。排名第二、第三的分別是瀏覽器和微博微信。雖然居民能夠從多種渠道獲取信息,但是居民對(duì)垃圾分類的信息還存在一些認(rèn)知偏差,比如,認(rèn)為垃圾噸處理成本低于100元的大概占三分之一,認(rèn)為在100元到300元之間的占四分之一。實(shí)際上,處理成本到底是多少目前還沒有統(tǒng)一的說法,但是根據(jù)我們的研究是大于300元的。這種信息偏差不利于垃圾分類的轉(zhuǎn)變,也不利于配套政策的推行。
(三)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具
經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具主要包括兩類:垃圾處理收費(fèi)和可回收物收益。垃圾處理收費(fèi)作為環(huán)境稅費(fèi)有兩大功能:一是行為調(diào)節(jié)功能,通過收費(fèi),促進(jìn)減量;二是收入功能,通過收費(fèi)為財(cái)政帶來收入。但是這兩個(gè)功能是不能兼容的,如果減量之后費(fèi)率不變,收入就降低了,所以我們?cè)谡咴O(shè)計(jì)的時(shí)候,首先要確定首要功能。
對(duì)于北京市來說,垃圾處理需求比較大,減量化需求比較迫切,加上財(cái)政實(shí)力比較好,因此我們認(rèn)為垃圾處理收費(fèi)政策的首要目的是行為調(diào)節(jié)。在這種情況下,應(yīng)選擇能促進(jìn)垃圾減量和分類的適當(dāng)收費(fèi)模式,比如分類計(jì)價(jià)或計(jì)量收費(fèi)等,使得繳費(fèi)量跟垃圾的減量和分類效果掛鉤。而定額收費(fèi)模式只具有收入功能,跟垃圾的產(chǎn)生量沒有關(guān)系,不具備行為調(diào)節(jié)功能,即便提高費(fèi)率也依然不具備。
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費(fèi)率怎么確定是一個(gè)核心的問題。全成本定價(jià)要格外慎重,因?yàn)樗澈蟮脑硎枪卜?wù)市場(chǎng)化。公共服務(wù)要不要市場(chǎng)化,是非常綜合的問題,不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的問題,還涉及公眾接受度、宏觀稅賦、稅收的分成,以及財(cái)政結(jié)構(gòu)等,非常復(fù)雜?,F(xiàn)階段最好是采取居民和政府共同承擔(dān)的模式。在承擔(dān)比例上,要考慮居民的接受度,盡量把費(fèi)率降低一些,選擇一種居民可接受、減量化效果顯著、降低垃圾處置社會(huì)總成本的最優(yōu)費(fèi)率。
可回收物收益這種政策工具,可以通過對(duì)居民源頭分類提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì),補(bǔ)償居民垃圾處理的費(fèi)用支出,并為居民帶來收益。它主要通過兩種途徑來達(dá)到目標(biāo),一是用高價(jià)值回收物利潤(rùn)補(bǔ)貼低價(jià)值可回收物,二是政府可考慮對(duì)回收企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。政府需跟蹤監(jiān)測(cè)每種可回收物的物質(zhì)流及價(jià)值流,這對(duì)于制定補(bǔ)貼來說十分重要。
基于長(zhǎng)期對(duì)生活垃圾分類管理的研究及分析,我們得出的結(jié)論是,北京市生活垃圾分類取得了階段性重大成效,其中命令控制型政策工具起到了關(guān)鍵作用。為了更好地完善垃圾分類管理,我們對(duì)下一階段北京市垃圾分類的政策工具選擇提出以下幾點(diǎn)建議。
(一)繼續(xù)發(fā)揮命令控制手段的核心作用
在下一階段的垃圾分類管理中,依然要堅(jiān)持命令控制手段的核心作用,發(fā)揮該手段確定性強(qiáng)、見效時(shí)間快的優(yōu)勢(shì),從而保證垃圾分類管理的下限。除此之外,應(yīng)提升執(zhí)法部門的執(zhí)法水平,降低判定成本,確定分類效果的判定標(biāo)準(zhǔn),盡量避免在執(zhí)法過程中可能存在的公平性問題。
(二)發(fā)揮信息提供工具的優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)信息提供的針對(duì)性
在信息提供工具方面,應(yīng)發(fā)揮其長(zhǎng)遠(yuǎn)效果好的特點(diǎn),加強(qiáng)宣傳,為居民提供正確、全面、及時(shí)的垃圾分類知識(shí),從而改變居民的意識(shí)及行為,為垃圾分類深入居民生活奠定基礎(chǔ)。不僅如此,政府部門還可以增加信息提供的針對(duì)性,特別是增加處理成本信息,讓居民有針對(duì)性地了解垃圾分類知識(shí)。
(三)研究成本分擔(dān)機(jī)制,加強(qiáng)可回收物的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)
在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)上,建議研究由政府與居民共同承擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制。充分考慮居民的接受度,先在部分社區(qū)進(jìn)行分類計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn),再逐步在所有社區(qū)推進(jìn)。除此之外,加強(qiáng)可回收物的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì),制定低價(jià)值可回收物回收支持政策,建立便捷化的資源回收體系,更好地為居民源頭分類提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。
總之,為了更好地落實(shí)垃圾分類工作,需要更好地發(fā)揮信息提供、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)對(duì)命令控制型政策的支撐作用,通過政策組合引導(dǎo)源頭分類,形成完善的垃圾分類長(zhǎng)效機(jī)制,促進(jìn)居民分類習(xí)慣的普遍養(yǎng)成。
(責(zé)任編輯:榮榮)