馬本
北京市六一“一”童創(chuàng)文明活動 攝影:康彩恩
編者按:2021年4月16日,在《北京市生活垃圾管理條例》實施一周年之際,中國人民大學首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院和北京市城市管理委員會采取“線下+線上”同步轉(zhuǎn)播的方式,聯(lián)合舉辦“垃圾分類與社會文明”論壇,在線收看直播人數(shù)超過10萬人,引起較好社會反響?,F(xiàn)摘編部分論壇主旨發(fā)言,以饗讀者。
在對生活垃圾分類管理長期的研究過程中,我們認識到分類難度比較大,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一,管理對象很多,而且多元化,不管是社區(qū)還是單位,最終都是要落實到每個人。每個人都是分類責任人。對象很多,意味著差異性大,如何有效管理難度較大。第二,垃圾種類較多,比如廚余、有害垃圾,4+2全品類等,每一類的分類收集、清運及處置都不一樣,垃圾分類之后的處理渠道并不統(tǒng)一明確。第三,垃圾分類是系統(tǒng)性非常強的工作,居民的垃圾分類投放,涉及基層治理,也涉及硬件和軟件建設。所以垃圾分類雖然是關鍵小事,但是管理難度并不小。
在這樣的背景下,北京市在分出廚余垃圾、降低其他垃圾末端處置量、提高垃圾資源化利用率方面成效顯著。根據(jù)北京市城市管理委員會統(tǒng)計數(shù)據(jù),2021年2月,全市家庭廚余垃圾分出量達3541噸/日,是2020年4月《北京市生活垃圾管理條例》實施前的12.4倍;家庭廚余垃圾分出率達19.61%,是實施前的6.0倍;其他垃圾的清運量降為1.45萬噸/日,比實施前減少0.73萬噸/日,末端處置減量1/3;2020年12月,生活垃圾資源利用率達35%。
北京市生活垃圾分類之所以能夠取得這么大的成效,與政策工具的選擇密不可分。我們按照直接管制的程度可以把環(huán)境政策工具分為三大類:
第一,命令控制類,包括上級對下級的考核、政府對企業(yè)、對個人的監(jiān)督執(zhí)法檢查。這種政策在生活垃圾分類管理領域中應該是很多的,因為它的確定性很強,見效快,但是對監(jiān)管的要求也要高一些。
第二,經(jīng)濟激勵類。這種政策中最常見的是增補貼、減稅費,通過改變政策對象的成本收益從而改變行為,與命令控制類不同,它的特點是靈活性強,經(jīng)濟效率高,可能有收入效應(比如稅費),并且可以持續(xù)改進效果。
第三,信息提供類。這類政策在北京市垃圾分類中得到了廣泛的應用,如垃圾分類宣傳、教育等。它的特點是政策制定和執(zhí)行成本較低,但是行為轉(zhuǎn)變完全靠自覺,靠意識轉(zhuǎn)變,如果成功的話有比較好的長期效果。
(一)命令控制工具
命令控制工具主要包括三個層面,第一個層面是政府內(nèi)部上級對下級的考核,第二個層面是政府對企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查,第三個層面是政府直接對居民的監(jiān)督執(zhí)法,表現(xiàn)為對個人違法行為的罰款。
北京市建立了垃圾分類管理責任人制度,經(jīng)常對垃圾分類進行監(jiān)督檢查,并且對檢查結果進行執(zhí)法,命令控制的手段在垃圾分類中起了主導作用。但這種手段針對個人作用比較有限,特別是在分類違法行為處罰過程中,判定依據(jù)不是那么清晰。因為垃圾種類很多,不容易判斷,判定依據(jù)或者判定成本比較高,可能會引起如公平性和罰款金額是否合理等問題。不僅如此,我們在調(diào)查過程中也發(fā)現(xiàn),物業(yè)企業(yè)在社區(qū)是服務性企業(yè),沒有執(zhí)法權,所以對社區(qū)居民約束性沒有那么強,這也是物業(yè)企業(yè)承受了較大壓力的原因。
(二)信息提供工具
信息提供工具的特點是面向個人,促進源頭分類和減量,北京市在信息提供上做了大量工作,比如,上門宣傳、海報、公益廣告及分類知識進校園等,這些宣傳教育在促進垃圾分類中起到了重要的輔助作用,是很有成效的。我們針對兩個中心城區(qū)的六個小區(qū)進行了隨機入戶調(diào)查,小區(qū)總人數(shù)4026戶,抽樣比例為20%。調(diào)查結果顯示,在居民了解垃圾分類信息的渠道中,排名第一的是社區(qū)宣傳,形式主要為張貼海報標語及發(fā)放宣傳資料。超過80%的居民是從社區(qū)宣傳中了解的信息。相對于單位宣傳而言,社區(qū)宣傳力度更大,是當前垃圾分類宣傳的主陣地。排名第二、第三的分別是瀏覽器和微博微信。雖然居民能夠從多種渠道獲取信息,但是居民對垃圾分類的信息還存在一些認知偏差,比如,認為垃圾噸處理成本低于100元的大概占三分之一,認為在100元到300元之間的占四分之一。實際上,處理成本到底是多少目前還沒有統(tǒng)一的說法,但是根據(jù)我們的研究是大于300元的。這種信息偏差不利于垃圾分類的轉(zhuǎn)變,也不利于配套政策的推行。
(三)經(jīng)濟激勵工具
經(jīng)濟激勵工具主要包括兩類:垃圾處理收費和可回收物收益。垃圾處理收費作為環(huán)境稅費有兩大功能:一是行為調(diào)節(jié)功能,通過收費,促進減量;二是收入功能,通過收費為財政帶來收入。但是這兩個功能是不能兼容的,如果減量之后費率不變,收入就降低了,所以我們在政策設計的時候,首先要確定首要功能。
對于北京市來說,垃圾處理需求比較大,減量化需求比較迫切,加上財政實力比較好,因此我們認為垃圾處理收費政策的首要目的是行為調(diào)節(jié)。在這種情況下,應選擇能促進垃圾減量和分類的適當收費模式,比如分類計價或計量收費等,使得繳費量跟垃圾的減量和分類效果掛鉤。而定額收費模式只具有收入功能,跟垃圾的產(chǎn)生量沒有關系,不具備行為調(diào)節(jié)功能,即便提高費率也依然不具備。
北京市東城區(qū)東花市街道光榮榜 管城理市微信公眾號提供
費率怎么確定是一個核心的問題。全成本定價要格外慎重,因為它背后的原理是公共服務市場化。公共服務要不要市場化,是非常綜合的問題,不僅僅是經(jīng)濟效益的問題,還涉及公眾接受度、宏觀稅賦、稅收的分成,以及財政結構等,非常復雜?,F(xiàn)階段最好是采取居民和政府共同承擔的模式。在承擔比例上,要考慮居民的接受度,盡量把費率降低一些,選擇一種居民可接受、減量化效果顯著、降低垃圾處置社會總成本的最優(yōu)費率。
可回收物收益這種政策工具,可以通過對居民源頭分類提供經(jīng)濟激勵,補償居民垃圾處理的費用支出,并為居民帶來收益。它主要通過兩種途徑來達到目標,一是用高價值回收物利潤補貼低價值可回收物,二是政府可考慮對回收企業(yè)進行補貼。政府需跟蹤監(jiān)測每種可回收物的物質(zhì)流及價值流,這對于制定補貼來說十分重要。
基于長期對生活垃圾分類管理的研究及分析,我們得出的結論是,北京市生活垃圾分類取得了階段性重大成效,其中命令控制型政策工具起到了關鍵作用。為了更好地完善垃圾分類管理,我們對下一階段北京市垃圾分類的政策工具選擇提出以下幾點建議。
(一)繼續(xù)發(fā)揮命令控制手段的核心作用
在下一階段的垃圾分類管理中,依然要堅持命令控制手段的核心作用,發(fā)揮該手段確定性強、見效時間快的優(yōu)勢,從而保證垃圾分類管理的下限。除此之外,應提升執(zhí)法部門的執(zhí)法水平,降低判定成本,確定分類效果的判定標準,盡量避免在執(zhí)法過程中可能存在的公平性問題。
(二)發(fā)揮信息提供工具的優(yōu)勢,增強信息提供的針對性
在信息提供工具方面,應發(fā)揮其長遠效果好的特點,加強宣傳,為居民提供正確、全面、及時的垃圾分類知識,從而改變居民的意識及行為,為垃圾分類深入居民生活奠定基礎。不僅如此,政府部門還可以增加信息提供的針對性,特別是增加處理成本信息,讓居民有針對性地了解垃圾分類知識。
(三)研究成本分擔機制,加強可回收物的監(jiān)測和統(tǒng)計
在經(jīng)濟激勵上,建議研究由政府與居民共同承擔的成本分擔機制。充分考慮居民的接受度,先在部分社區(qū)進行分類計價、計量收費試點,再逐步在所有社區(qū)推進。除此之外,加強可回收物的監(jiān)測和統(tǒng)計,制定低價值可回收物回收支持政策,建立便捷化的資源回收體系,更好地為居民源頭分類提供經(jīng)濟激勵。
總之,為了更好地落實垃圾分類工作,需要更好地發(fā)揮信息提供、經(jīng)濟激勵對命令控制型政策的支撐作用,通過政策組合引導源頭分類,形成完善的垃圾分類長效機制,促進居民分類習慣的普遍養(yǎng)成。
(責任編輯:榮榮)