譚榮 范振

占補平衡政策是為了減輕或彌補人為引起的土地利用變化對社會—生態(tài)系統(tǒng)負(fù)面效應(yīng)的做法。德國的生態(tài)補償政策，不僅要求盡量減少建設(shè)占用耕地，還強調(diào)生態(tài)的占補平衡，其要求農(nóng)用地或生態(tài)用地被占用后，應(yīng)當(dāng)補充等值的土地，以保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)質(zhì)量不降低。作為世界上較為成熟的占補平衡機制之一，德國的生態(tài)補償政策實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，給我國的耕地占補平衡政策帶來一些有益的啟示。

確保耕地總量不減少和國家糧食安全

為了控制在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大背景下耕地日益減少的趨勢，1997年至今，我國都始終堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度。耕地占補平衡就是這一制度的核心。推行耕地占補平衡政策，使全國各區(qū)域在耕地數(shù)量上實現(xiàn)“占”與“補”的平衡，來減輕和彌補建設(shè)占用耕地產(chǎn)生的不良影響。

人多地少、后備耕地資源缺乏是我國基本的土地國情，也是制約耕地占補平衡的瓶頸。一些地方為了突破這種自然條件的約束，完成耕地占補平衡的任務(wù)，開始把目光轉(zhuǎn)向偏遠的、具有生態(tài)服務(wù)功能或并不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，使得耕地占補平衡面臨一些突出問題。比如，耕地占補平衡“重數(shù)量、輕質(zhì)量”;個別欠缺荒地資源的平原縣，為實現(xiàn)耕地的占補平衡，把村內(nèi)林地也納入了挖潛、復(fù)墾的計劃;還有的以坡地開墾、毀林開荒、圍湖造田、灘涂圍墾等方式來實現(xiàn)耕地占補平衡。諸如此類的“占補平衡”行為，既造成耕地“占優(yōu)補劣”“占近補遠”，也引發(fā)水土流失、土地沙化、生態(tài)退化等新問題。這種以犧牲土地資源的生態(tài)服務(wù)價值為代價來保證耕地質(zhì)量平衡，有悖于經(jīng)濟、生態(tài)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

保護耕地，確保耕地總量不減少和國家糧食安全，是我國耕地占補平衡的出發(fā)點和核心。上述矛盾與問題，既讓耕地占補平衡的績效大打折扣，也威脅著整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，如何推進耕地占補平衡政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要學(xué)習(xí)借鑒德國等發(fā)達國家的生態(tài)補償政策。

德國生態(tài)補償?shù)闹饕攸c

德國的生態(tài)補償政策目標(biāo)具有綜合性，既包括土地資源的綜合保護，又包括生態(tài)環(huán)境的保護。在這種綜合性的目標(biāo)體系下，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人類生存、生物多樣性、社會文化和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的功能一定程度上都得到實現(xiàn)和平衡。

德國的生態(tài)補償政策適用于各類土地而非局限于特定的土地利用類型。它關(guān)注土地的功能平衡而非數(shù)量平衡。其首要目標(biāo)是實現(xiàn)土地開發(fā)項目所在地的自然環(huán)境的每種功能之間的平衡，即沒有生態(tài)環(huán)境的凈損失。它的第二個目標(biāo)就是通過異地補償來保證整個規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境平衡，促進了區(qū)域間的優(yōu)勢互補和協(xié)調(diào)發(fā)展。

德國的恢復(fù)性補償手段具有優(yōu)先地位。例如，生態(tài)賬戶體系下的補償手段包括保護生物的棲息地及生物多樣性，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動從密集型向非密集型轉(zhuǎn)變，優(yōu)化現(xiàn)有林區(qū)管理等。單純的土地開墾在德國是比較少見的。同時，生態(tài)價值的整體平衡是德國生態(tài)補償?shù)暮诵脑u價標(biāo)準(zhǔn)。

德國嚴(yán)格遵循“污染者付費”的原則，講求土地開發(fā)的外部成本內(nèi)部化。土地開發(fā)者通過購買生態(tài)賬戶經(jīng)營者的“生態(tài)指標(biāo)”或向政府支付補償費甚至直接組織實施補償項目的方式來承擔(dān)生態(tài)補償?shù)某杀?。其中，在生態(tài)賬戶體系下，經(jīng)營者能夠?qū)I(yè)化于生態(tài)補償并對補償項目的效果負(fù)責(zé)。

德國生態(tài)補償?shù)倪^程具備透明度和公平性。德國的土地開發(fā)項目對社會和環(huán)境的影響程度及其應(yīng)當(dāng)采用的補償手段，在事前就得到了充分的考慮和系統(tǒng)的安排，景觀規(guī)劃也向開發(fā)商和公眾公開。另一個重要問題是，德國的生態(tài)補償要兼顧所有的利益主體，受到影響的利益主體特別是農(nóng)民是否得到了公平補償。實現(xiàn)該目標(biāo)的保障就是景觀規(guī)劃和補償項目規(guī)劃階段的公眾參與。

德國的土地產(chǎn)權(quán)清晰界定了政府、產(chǎn)權(quán)人、用地者在生態(tài)補償方面的權(quán)利和責(zé)任。在德國，開展生態(tài)補償活動是法律對各級政府或私人土地開發(fā)者的強制性規(guī)定，從而避免了“先占后補”而削弱有關(guān)法律規(guī)定的效力，避免了“公地的悲劇”而造成的耕地占補平衡的低效率。此外，德國的空間規(guī)劃確定了特定地塊的特定土地用途以及未來可能的利用方向，也就確定了補償用地的選址范圍。同時，德國空間規(guī)劃體系的權(quán)威性強，一經(jīng)批準(zhǔn)不論是地方政府還是中央政府都不能隨意修改。這些都有利于增強規(guī)劃對生態(tài)補償?shù)募s束力，確保生態(tài)補償?shù)暮侠斫M織設(shè)計并得到有效的執(zhí)行和監(jiān)督。

德國允許國營、私營和非營利組織等各類機構(gòu)來實施生態(tài)補償項目并出售產(chǎn)生的生態(tài)指標(biāo)。政府則負(fù)責(zé)監(jiān)督生態(tài)補償項目的實施。這些實施項目的機構(gòu)所獲得的生態(tài)指標(biāo)數(shù)量與其補償成果的質(zhì)量相掛鉤。它們?nèi)绻荒芴岣哐a償對象的生態(tài)價值，就無法獲得生態(tài)指標(biāo)，也就無從獲取收益。

我國耕地占補平衡的路徑選擇

德國的經(jīng)驗為我國提供了許多啟示，也預(yù)示著我國耕地占補平衡政策轉(zhuǎn)型的路徑。筆者認(rèn)為，我國耕地占補平衡政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一個循序漸進的過程，即首先是治理結(jié)構(gòu)層次的改進，然后才是制度環(huán)境的變遷。

一方面，建立多元化和多層次的目標(biāo)體系。耕地占補平衡的目標(biāo)不能局限于保護耕地和保障糧食安全的基本層面。它應(yīng)當(dāng)延伸至更高層次和更寬領(lǐng)域，即保護生物多樣性、維護生態(tài)平衡并兼顧補償行為的社會和文化效應(yīng)，為從耕地占補向生態(tài)占補的轉(zhuǎn)型提供正確的方向指引。與此同時，我們可以考慮改進土地規(guī)劃體系，推動指標(biāo)規(guī)劃向空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變，或至少將指標(biāo)與空間區(qū)位相掛鉤，以減少信息不對稱、機會主義行為，提高規(guī)劃執(zhí)行的效率。德國的經(jīng)驗表明，地方性的景觀規(guī)劃對占補平衡有著顯著影響。即便仍由政府來主導(dǎo)占補平衡，但在明確了權(quán)責(zé)之后，補償項目的有效性自然可以得到保障。從長期來看，這就有可能實現(xiàn)生態(tài)占補平衡的目標(biāo)要求。

另一方面，由于景觀規(guī)劃決定了占補平衡的具體任務(wù)，行為主體就可以通過市場化的協(xié)商談判來實施補償。這意味著可以推動政府主導(dǎo)的耕地占補平衡向其他更有效率的生態(tài)占補平衡模式轉(zhuǎn)變。比如，在占補平衡過程中政府與私人部門的合作、農(nóng)民集體的自組織和第三方營利機構(gòu)的介入等。

此外，空間規(guī)劃包括景觀規(guī)劃應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)信息公開，為公眾參與和監(jiān)督創(chuàng)造條件，促進規(guī)劃信息公開和公眾參與，特別是要賦予受占補平衡影響的主體表達自己利益訴求的權(quán)利;建立政府修改規(guī)劃的社會制約和監(jiān)督機制，增強規(guī)劃的權(quán)威性。它將有助于提高規(guī)劃促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展的能力，改進和提升規(guī)劃在中國的角色和地位。進而，加快中國由耕地占補向生態(tài)占補轉(zhuǎn)變的步伐。

在上述改革策略見效后，就可以適時推進制度環(huán)境的變遷，為耕地占補平衡向生態(tài)占補平衡的轉(zhuǎn)型打下堅實基礎(chǔ)。例如，可以在保持當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的前提下，通過推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的深化改革來提高資源配置效率;按照“發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的原則改革當(dāng)前的土地管理體系，著力增強土地管理的靈活性等，進一步發(fā)揮地方政府和市場機制的作用。（摘編自《中國自然資源報》2021年8月13日3版）