曲舒萌

關(guān)鍵詞：地區(qū)差異;城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金;收支失衡

中圖分類號(hào)：C939文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）05 — 0067 — 07

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為我國(guó)社會(huì)保障體系的核心組成部分，既是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“減震器”，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”。其作用一是為退休職工和喪失勞動(dòng)能力的參保群體提供基本的生活保障，二是調(diào)節(jié)收入再分配。當(dāng)前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由三部分組成，分別是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在人口老齡化逐漸加快的背景下，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金正逐步呈現(xiàn)收支失衡的局面。其中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚不存在基金收支壓力。由于初始基金積累效率較高、省級(jí)統(tǒng)籌起點(diǎn)層次較高，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金規(guī)模相對(duì)較大，運(yùn)行效率相對(duì)更好，收大于支的情況更容易出現(xiàn)。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要組成部分，受歷史政策、人口結(jié)構(gòu)變化、勞動(dòng)力流失、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響，一直面臨發(fā)展可持續(xù)的困境。2019年4月社科院在《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》中預(yù)測(cè)：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)期赤字將會(huì)出現(xiàn)在2028年，累計(jì)結(jié)余將于2027年達(dá)到峰值，并于2035年全部耗盡〔1〕。再加上近年來(lái)各地區(qū)之間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支差距不斷加大，有的存在結(jié)余，有的卻早已收不抵支。不僅嚴(yán)重制約基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高，還影響社會(huì)的公平與穩(wěn)定。由此可見，推動(dòng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)的任務(wù)十分緊迫。

一、文獻(xiàn)綜述

目前我國(guó)學(xué)者越來(lái)越關(guān)注城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡問題。在成因方面，學(xué)者們的總結(jié)可大致歸納為以下三類。一是政策和歷史因素。王曉軍和趙彤（2006）〔2〕通過對(duì)歷史負(fù)債進(jìn)行測(cè)算，認(rèn)為隱性債務(wù)規(guī)模過大，難以提高我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。趙亮、李燈強(qiáng)（2020）〔3〕從政策因素入手，指出在新冠疫情期間受相關(guān)部門的減免政策、高等教育擴(kuò)招政策、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)政策與降費(fèi)政策影響，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。二是人口結(jié)構(gòu)因素。薛惠元和郭文堯（2017）〔4〕通過研究發(fā)現(xiàn)人口老齡化不僅使制度贍養(yǎng)率快速上升，還使勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支水平發(fā)生變動(dòng)。楊璟（2019）〔5〕認(rèn)為人口老齡化不僅增加了退休養(yǎng)老的社會(huì)壓力，也使勞動(dòng)力的可持續(xù)供給變得困難。穆懷中、李辰（2020）〔6〕指出長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶的收支平衡有一定影響。三是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政因素。陳元?jiǎng)?、張玉歡（2019）〔7〕和劉偉兵、楊揚(yáng)（2019）〔8〕均認(rèn)為高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在緩解政府的財(cái)政壓力同時(shí)，還可以提高社會(huì)保障體系的財(cái)政可持續(xù)性，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)度。石晨曦和曾益（2019）〔9〕則在精算模型的基礎(chǔ)上分析中央調(diào)劑金的作用，試圖解決養(yǎng)老基金的支付困境。

以上研究雖為我們認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡的成因提供極具啟發(fā)性的思路，但仍存在可提升的空間。學(xué)者們多從全國(guó)的宏觀層面對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡的成因進(jìn)行測(cè)量和分析，但專門研究地區(qū)間收支差異成因的文獻(xiàn)相對(duì)較少。且由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度、人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)狀況也在不斷變化。因此我們的成因分析也應(yīng)是動(dòng)態(tài)而不斷發(fā)展的，要緊跟當(dāng)前實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行研究。本文從2019年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支數(shù)據(jù)入手，分析我國(guó)各地區(qū)之間產(chǎn)生收支差異的原因，在此基礎(chǔ)上討論未來(lái)的應(yīng)對(duì)策略，以促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在人口老齡化背景下可持續(xù)發(fā)展。

二、地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡的現(xiàn)狀

首先，從總體上看，2017-2019年以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支的省級(jí)行政區(qū)數(shù)量呈上升趨勢(shì)。2017年6個(gè)省級(jí)行政區(qū)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象，2018年由于財(cái)政補(bǔ)貼增加全國(guó)有4個(gè)省級(jí)行政區(qū)，到2019年已有10個(gè)省級(jí)行政區(qū)收不抵支。尤其是東北三省收不抵支的規(guī)模呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)。從累積結(jié)余來(lái)看，黑龍江省是我國(guó)唯一一個(gè)累積結(jié)余已花光的省份，且連續(xù)多年“負(fù)債”400億元以上，養(yǎng)老壓力十分之大。

接著，具體分析2019年地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支現(xiàn)狀：

（一）從國(guó)家層面來(lái)看，2019年我國(guó)大部分省級(jí)行政區(qū)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金處于結(jié)余狀態(tài)。但處于結(jié)余狀態(tài)的各省之間存在較大差異。除北京和廣東當(dāng)期收支差額超過1000億元之外，其他結(jié)余省的規(guī)模都相對(duì)較小，范圍在2.3億元～376.9億元之間，參差不齊。

（二）從平均水平來(lái)看，經(jīng)測(cè)算，2019年我國(guó)各地區(qū)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收支差額平均為117.7億元。僅有10個(gè)省級(jí)行政區(qū)超過平均差額，其余省當(dāng)期收支結(jié)余都低于平均線。在低于平均線的省級(jí)行政區(qū)當(dāng)中，有10個(gè)收不抵支，即內(nèi)蒙古（-140.5億元）、遼寧（-463.6億元）、吉林（-120.8億元）、黑龍江（-309.4億元）、浙江（-98.5億元）、江西（-36.7億元）、山東（-88.0億元）、四川（-9.3億元）、甘肅（-0.8億元）、青海（-22.8億元），需要用累積結(jié)余來(lái)支付城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。特別是東北三省和內(nèi)蒙古的缺口均在百億以上，收不抵支的規(guī)模格外大。以內(nèi)蒙古為例，2018年和2019年的基金收入相差不大，但基金支出2019年比2018年增加了200億左右，導(dǎo)致內(nèi)蒙古2019年收不抵支，需要使用累積結(jié)余。

（三）從累積結(jié)余來(lái)看，2019年廣東、北京、江蘇、四川、浙江累積結(jié)余相對(duì)較高，均高于3500億元。全國(guó)各省中，只有黑龍江省的累積結(jié)余為負(fù)數(shù)（-433.7億元），需政府“兜底”。其次是青海省，不僅存在收不抵支的情況，該省的累積結(jié)余也僅剩37億元，瀕臨花光。

綜上，我們可以得出結(jié)論：一是2019年我國(guó)僅有近三分之二的地區(qū)處于結(jié)余狀態(tài)，其中個(gè)別地區(qū)大量結(jié)余。剩下的三分之一地區(qū)收不抵支，且收不抵支的省數(shù)量逐漸增多。累積結(jié)余即將花光的省也逐漸增多。二是位于東部地區(qū)的省級(jí)行政區(qū)大多當(dāng)期收支結(jié)余較高，其次是中部地區(qū)，多在百億以上。而位于西部地區(qū)的省當(dāng)期收支結(jié)余相對(duì)較低，除云南、貴州外，大多結(jié)余在百億以下。收不抵支的省在四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域中均有分布。但是在西部地區(qū)和東北地區(qū)分布相對(duì)較多，且東北三省全部收不抵支，需要?jiǎng)佑美鄯e結(jié)余或國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)補(bǔ)?？梢?，經(jīng)濟(jì)因素對(duì)地區(qū)收支差異具有一定影響但影響不大。因此，要想促進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展，首要任務(wù)就是找出我國(guó)各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡的原因。即為什么有的省級(jí)行政區(qū)或地區(qū)結(jié)余多，為什么有的則收不抵支。

三、造成地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡的原因?

（一）地區(qū)間制度撫養(yǎng)比不同

本文采用的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比為參保離退休職工和在職勞動(dòng)者人數(shù)的比值。與老年撫養(yǎng)比相比，該指標(biāo)能更清晰反映養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中人口老齡化的程度。制度撫養(yǎng)比較高的，說明該省級(jí)行政區(qū)制度內(nèi)人口老齡化程度高，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力大;制度撫養(yǎng)比較低的，說明制度內(nèi)人口老齡化程度低，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力小。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，與2017年（3052.6億元）、2018年（3011.8億元）相比，2019年浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的基金收入（3040億元）變化不大，而基金支出卻比2017年增加約500億元，直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且累積結(jié)余較高的浙江省在2019年出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象。影響其基金支出發(fā)生變化的一個(gè)重要因素就是人口老齡化導(dǎo)致的制度撫養(yǎng)比連年上升。由此可見，制度撫養(yǎng)比對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況有重要影響。

各地的制度撫養(yǎng)比不同，也說明了我國(guó)各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中人口老齡化的程度參差不齊，這種差距使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)的收入和支出存在差異，造成收支失衡，有的出現(xiàn)結(jié)余，有的收不抵支。

據(jù)表2數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)：1.制度撫養(yǎng)比較低的省級(jí)行政區(qū)一般情況下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金處于結(jié)余狀態(tài)。如廣東省的制度撫養(yǎng)比為16.94%，比例全國(guó)最低;而其當(dāng)期基金結(jié)余卻是1831.7億元，位居榜首。2019年我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平均撫養(yǎng)比為39.48%，在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下，大致相當(dāng)于每2.5位繳費(fèi)的在職職工撫養(yǎng)1位離退休人員。在低于我國(guó)平均制度撫養(yǎng)比的13個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，大多數(shù)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均處于結(jié)余狀態(tài)，僅有2個(gè)收不抵支。2.制度撫養(yǎng)比較高的省級(jí)行政區(qū)容易出現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的情況。在超過我國(guó)平均制度撫養(yǎng)比的18個(gè)省級(jí)行政區(qū)中有近一半的省級(jí)行政區(qū)（8個(gè)）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，分別是黑、遼、吉、贛、內(nèi)蒙古、甘、川、青。其中，東北三省的制度撫養(yǎng)比十分高，位居全國(guó)前三，制度內(nèi)老齡化程度非常嚴(yán)重，他們的當(dāng)期基金的負(fù)債也最多。而造成東北三省出現(xiàn)這種情況的原因，一是能源資源的減少使東北三省原來(lái)賴以為生的產(chǎn)業(yè)難以持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)衰退、人員大量外流，再加上生育率降低，區(qū)域內(nèi)老齡化情況加劇，勞動(dòng)力嚴(yán)重不足。二是作為過去中國(guó)的老工業(yè)基地，改制前東北三省的國(guó)企和央企數(shù)量眾多，需要負(fù)擔(dān)的“中人”和“老人”很多，導(dǎo)致他們的養(yǎng)老基金出現(xiàn)大量負(fù)債。

可見，制度撫養(yǎng)比不同是造成我國(guó)各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支失衡的根本原因。而隨著我國(guó)老齡化趨勢(shì)的加快，未來(lái)我國(guó)制度撫養(yǎng)比也將迅速上升。再結(jié)合前文的分析，制度撫養(yǎng)比較高的省級(jí)行政區(qū)更容易出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的局面，可以得出結(jié)論，即受老齡化影響未來(lái)我國(guó)收不抵支的省級(jí)行政區(qū)會(huì)越來(lái)越多，地區(qū)之間的收支差距也會(huì)逐漸拉大。

（二）地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)際平均繳費(fèi)率不同

不同省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平均繳費(fèi)率，一般用當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入占參保職工工資總額的比重來(lái)計(jì)算。該指標(biāo)與養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平有關(guān)，過低不足以解除被保險(xiǎn)人的后顧之憂，過高又增加用人單位與被保險(xiǎn)人的負(fù)擔(dān)。全國(guó)各地城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均繳費(fèi)率存在較大差異。實(shí)際平均繳費(fèi)率最高的是黑龍江省，高達(dá)32.14% 。最低的為北京市和福建省，分別只有11.03% 和11.77%，與黑龍江省相差約21個(gè)百分點(diǎn)。在一定程度上反映了地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平的差距。

據(jù)王曉軍學(xué)者（2005）的測(cè)算，地區(qū)間繳費(fèi)率的差異主要取決于各地區(qū)不同的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)和待遇水平〔10〕。從表2數(shù)據(jù)可以看出，制度負(fù)擔(dān)比與養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際平均繳費(fèi)率之間大致存在正向相關(guān)關(guān)系。一般來(lái)說，制度負(fù)擔(dān)比大的省級(jí)行政區(qū)實(shí)際繳費(fèi)率也較高。制度負(fù)擔(dān)比小的省級(jí)行政區(qū)，其實(shí)際繳費(fèi)率則較低。如黑龍江的制度負(fù)擔(dān)比較高（78.39%），其平均繳費(fèi)率也較高（32.14%），而北京的制度負(fù)擔(dān)比為較低（20.93%），其平均繳費(fèi)率也較低（11.03%）。再結(jié)合前文分析出的制度負(fù)擔(dān)比較高的省級(jí)行政區(qū)易出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，所以實(shí)際繳費(fèi)率高的省級(jí)行政區(qū)相對(duì)來(lái)說也易出現(xiàn)基金收不抵支的情況。2019年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人均實(shí)際繳費(fèi)比率為18.18%。在高于全國(guó)平均繳費(fèi)率的22個(gè)省級(jí)行政區(qū)中有近三分之一（7個(gè)）收不抵支。平均繳費(fèi)率位于榜首的黑龍江和青海也位列其中。

因此可以得出結(jié)論：由于不同地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)率差別很大，而平均繳費(fèi)率又是企業(yè)成本的重要組成部分，這就導(dǎo)致不同省級(jí)行政區(qū)的企業(yè)勞動(dòng)力成本出現(xiàn)顯著差距。比如在平均繳費(fèi)率較低的地方，企業(yè)的勞動(dòng)成本就會(huì)相對(duì)較低，這有助于擴(kuò)大就業(yè)，吸收更多的繳費(fèi)勞動(dòng)者加入，推動(dòng)制度“年輕化”發(fā)展。而這種“年輕化”又可以進(jìn)一步降低制度負(fù)擔(dān)比，減輕養(yǎng)老壓力。與之相反，平均繳費(fèi)率高的地方則陷入惡性循環(huán)之中，高繳費(fèi)率在加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)也影響了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的增長(zhǎng)，不僅難以吸收更多的繳費(fèi)勞動(dòng)者，而且還會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力外流，使制度老齡化程度加大，加大養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況。如東北三省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海省和甘肅省就屬于這種情況，他們的“雙高比率”（高平均繳費(fèi)率和高制度撫養(yǎng)比）導(dǎo)致勞動(dòng)力增長(zhǎng)乏力，基金收不抵支。而北京和廣東與之相反，他們的“雙低比率”（低平均繳費(fèi)率和低制度撫養(yǎng)比）吸引大量繳費(fèi)勞動(dòng)者，進(jìn)而使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大量結(jié)余。

（三）地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收支不同

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支產(chǎn)生影響

本文從生產(chǎn)總值、職工平均工資、工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)這三組數(shù)據(jù)入手，體現(xiàn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，探討不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支差異的關(guān)系。據(jù)表3所示：（1）生產(chǎn)總值在不同地區(qū)間存在較大差異。從地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)看，2019年廣東總量最高，高達(dá)107671.07 億元，其次是江蘇?。?9631.52億元）。而最低的西藏和青海省，分別僅有1697.82億元和2965.95億元。從人均生產(chǎn)總值來(lái)看，北京、上海、江蘇最高，都超過120000元。而甘肅、黑龍江、廣西、吉林相對(duì)較低，不足45000元。其中人均最高的北京是人均最低的甘肅的5倍。在我國(guó)十個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省級(jí)行政區(qū)中，有9個(gè)省級(jí)行政區(qū)的人均生產(chǎn)總值低于全國(guó)人均生產(chǎn)總值（70892元）。（2）在崗職工平均工資在不同地區(qū)間存在較大差異。2019年全國(guó)層面上在崗職工平均工資最高的是北京，高達(dá)173205元。河南、山西、黑龍江相對(duì)較低，低于75000元。在我國(guó)十個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省級(jí)行政區(qū)中，有8個(gè)省級(jí)行政區(qū)的在崗職工平均工資低于全國(guó)平均值（93383元）。（3）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)總額也是體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要參照指標(biāo)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平產(chǎn)生影響。2019年廣東省的工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)最高，高達(dá)9140.5億元。而青海、西藏、海南、寧夏、甘肅、黑龍江的工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)十分低，低于500億元。甚至青海省的工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)為負(fù)（-528.8億元），出現(xiàn)嚴(yán)重的虧損情況。虧損直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，造成勞動(dòng)力流失，減少政府財(cái)政收入，進(jìn)而縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入規(guī)模，增加當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老負(fù)擔(dān)，造成收不抵支的情況。

可見，除制度撫養(yǎng)比和實(shí)際平均繳費(fèi)率外，地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老基金收支差異還受該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響。一個(gè)地區(qū)如若經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，則勞動(dòng)力收入相對(duì)較高，社會(huì)平均工資水平也相對(duì)較高，吸引的勞動(dòng)力多，經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)基數(shù)高。因此，相對(duì)而言經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)設(shè)置的繳費(fèi)率低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，一定程度上增強(qiáng)市場(chǎng)活力，減輕養(yǎng)老金征繳負(fù)擔(dān)，使該地區(qū)出現(xiàn)結(jié)余情況。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢的地區(qū)則恰恰相反，一方面社會(huì)平均工資水平低，另一方面勞動(dòng)力大量外流，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入下降，加大養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，造成收支失衡的情況。

2.財(cái)政收支對(duì)地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支產(chǎn)生影響

由表3可知：（1）在人均公共預(yù)算收入方面，上海和北京相對(duì)較高，均超過25000元。甘肅、黑龍江、廣西比較低，不足4000元。2019年我國(guó)10個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省級(jí)行政區(qū)中有8個(gè)人均公共預(yù)算收入低于全國(guó)平均值（7219.79元）。（2）在人均公共預(yù)算支出方面，西藏相對(duì)較高，高達(dá)62329.06元;河南、山東、河北相對(duì)較低，不足11000元。我國(guó)2019年十個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省級(jí)行政區(qū)中，有5個(gè)省（青、內(nèi)蒙古、浙、甘、吉）的人均公共預(yù)算支出高于全國(guó)平均值（14552.57元）。

因而受政府財(cái)政收支存在的影響，不同省級(jí)行政區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼能力不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性也不盡相同。并且低人均一般公共預(yù)算收入和高人均一般公共預(yù)算支出會(huì)縮小當(dāng)?shù)刎?cái)政結(jié)余的規(guī)模，導(dǎo)致不同地區(qū)政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼力度不同，影響地方養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性。

四、促進(jìn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金可持續(xù)的措施：

由于制度撫養(yǎng)比、實(shí)際平均繳費(fèi)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支水平的不同，地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收支失衡的現(xiàn)象，一定程度上制約了統(tǒng)籌層次的提高。但完全消除地區(qū)之間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的差異達(dá)到均衡一致也是不符合我國(guó)實(shí)際情況的。因此，本文主要以改善地區(qū)間收支不均、促基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展為目的，從“開源節(jié)流”降低制度撫養(yǎng)比、夯實(shí)繳費(fèi)基礎(chǔ)下調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率、克服地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支差異等角度提出相應(yīng)的對(duì)策。

（一）“開源節(jié)流”降低養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比

部分收不抵支的省級(jí)行政區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度撫養(yǎng)比高的原因大多為繳費(fèi)在職職工少，參保離退休人員多。由于人口老齡化已經(jīng)是我國(guó)不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)趨勢(shì)，所以我們要想降低養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“開源節(jié)流”是最好的辦法。主要可以從以下兩個(gè)方面入手。

1.“開源”：繼續(xù)擴(kuò)大參保覆蓋面。通過增加參保人數(shù)來(lái)降低制度撫養(yǎng)比，緩解地區(qū)間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支失衡的問題。十九大提出“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”?，F(xiàn)今在我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的人群中，企業(yè)職工、城鎮(zhèn)的個(gè)體工商戶以及靈活就業(yè)人員的參保率已經(jīng)有所提高。但受參保意識(shí)、收入水平和流動(dòng)性等因素的影響，農(nóng)民工群體參保率相對(duì)較低。作為一個(gè)基數(shù)龐大的群體，農(nóng)民工將是未來(lái)我國(guó)擴(kuò)大參保覆蓋面的重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象，要把所有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工都吸納到職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)中。

2.“節(jié)流”：推行漸進(jìn)式延遲退休年齡的政策。不僅能減少領(lǐng)用養(yǎng)老金的人數(shù)，還可以增加養(yǎng)老金的繳費(fèi)年限，有效降低養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度撫養(yǎng)比。一是人口預(yù)期壽命的提高使我國(guó)具備推行延遲退休的空間。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委研究數(shù)據(jù)，2019年我國(guó)居民平均預(yù)期壽命可達(dá)77.3歲。相比之下，我國(guó)目前的法定退休年齡上限是男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期壽命，導(dǎo)致參保職工的收入年限偏長(zhǎng)，養(yǎng)老壓力加大。二是和其他國(guó)家相比，我國(guó)的退休年齡存在很大的調(diào)整空間。據(jù)人社部梳理，不僅發(fā)達(dá)國(guó)家的退休年齡普遍65歲以上，比我國(guó)退休年齡高，而且部分人均GDP水平與我國(guó)近似的發(fā)展中國(guó)家，他們退休年齡也普遍高于我國(guó)，如墨西哥的退休年齡為男性65歲、女性65歲，巴西的退休年齡為男性65歲、女性60歲。因此建議：首先考慮勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，按“女先男后”的原則將我國(guó)法定退休年齡延長(zhǎng)到65周歲。即先延長(zhǎng)女性退休年齡，將其逐步過渡到和男性相同，再將兩者的退休年齡都延長(zhǎng)到65周歲。其次設(shè)定相關(guān)制度鼓勵(lì)勞動(dòng)者延遲退休，規(guī)定年滿65周歲且仍具備勞動(dòng)能力的職工可自行選擇延長(zhǎng)工作年限最多至70周歲。

（二）夯實(shí)繳費(fèi)基礎(chǔ) 下調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率

要想下調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率來(lái)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性，首先就要夯實(shí)繳費(fèi)基礎(chǔ)提供環(huán)境契機(jī)。

1.加強(qiáng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳力度。通過提升征繳率來(lái)增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入，進(jìn)而為降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率創(chuàng)造條件。自2019年1月起，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳工作由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。建議稅務(wù)機(jī)關(guān)一方面將互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段運(yùn)用到養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)當(dāng)中，對(duì)未及時(shí)繳費(fèi)的企業(yè)進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤。另一方面建立起參保單位和繳費(fèi)個(gè)人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的“雙申報(bào)”制度，自核自繳，同時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)把申報(bào)數(shù)作為征收依據(jù)，對(duì)瞞報(bào)單位追究法律責(zé)任。

2.加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“欠費(fèi)”、“逃費(fèi)”者的清欠和懲罰力度。從繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)三個(gè)方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)未通過審查的企業(yè)加大懲罰力度。先給予這些企業(yè)一定的補(bǔ)繳時(shí)限，一旦超過時(shí)限仍未繳費(fèi)就申請(qǐng)法律強(qiáng)制執(zhí)行手段給予懲罰。且出現(xiàn)過欠費(fèi)或逃費(fèi)情況的企業(yè)不得再享受稅收優(yōu)惠。

3.變動(dòng)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)今政策里的職工個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)是依據(jù)上年度本人的月平均工資， 在當(dāng)?shù)卦趰徛毠ど夏甓绕骄べY的60%到300%的范圍內(nèi)加以核定。建議養(yǎng)老保險(xiǎn)參考個(gè)人所得稅，利用稅務(wù)部門統(tǒng)一征收的契機(jī)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，來(lái)改革業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，把職工當(dāng)月實(shí)際工資作為繳費(fèi)基數(shù)，緩解繳費(fèi)壓力。

（三）多舉措克服地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支差異

首先，加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異不僅影響當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金絕對(duì)水平和增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)，更造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支不平衡。因此我們要加快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，平衡地區(qū)間企業(yè)負(fù)擔(dān)，使勞動(dòng)力合理流動(dòng)。一是完善中央調(diào)劑金制度。現(xiàn)階段我國(guó)暫時(shí)實(shí)行中央調(diào)劑金制度，讓結(jié)余較多的省（市）和中央共同拿出一部分資金來(lái)補(bǔ)貼收不抵支的?。ㄊ校璐似胶獾貐^(qū)間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。但是為了避免部分地區(qū)在調(diào)劑過程中出現(xiàn)制度套利問題，建議建立地方養(yǎng)老金統(tǒng)籌考核的制度。對(duì)貢獻(xiàn)大的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的省（市）給予獎(jiǎng)勵(lì)或政策優(yōu)惠，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后、接受調(diào)劑金的?。ㄊ校┯媒y(tǒng)籌考核的手段來(lái)激發(fā)其自籌資金的主動(dòng)性。二是合理劃分央地政府權(quán)責(zé)，為養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌奠基。中央負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度預(yù)算和政策制定，在此過程中注意要考慮地方的經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)的差異。而地方主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老金具體的業(yè)務(wù)辦理工作，如信息維護(hù)、登記審核發(fā)放工作等。由此規(guī)范央地事權(quán)，減少各省（市）之間政策差異，從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分級(jí)管理走向垂直管理，加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌。

其次，劃撥部分國(guó)有資本到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，減輕地方財(cái)政支出壓力。具體實(shí)施中，先成立監(jiān)管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)的國(guó)有資本摸底核實(shí)，明確劃撥的比例。然后用制度手段規(guī)范上繳盈利的章程。特別是東北三省，作為我國(guó)老工業(yè)基地，本來(lái)國(guó)企就相對(duì)較多，用國(guó)有資產(chǎn)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，有利于通過拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道來(lái)化解“中人”和“老人”帶來(lái)的隱性債務(wù)。

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕