屈婭妮

黨的十八大以來，我國備案審查制度不斷完善和發(fā)展。黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲、違法的規(guī)范性文件。黨的十九屆四中全會更是將對規(guī)范性文件的備案審查上升成為保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度的高度。

一、規(guī)范性文件備案審查工作面臨的問題

1.重視不夠。從國家層面來看，已經(jīng)將規(guī)范性文件備案審查工作擺在非常重要的位置，加大了宣傳力度，但是地方各級人大常委會并沒有多渠道宣傳這一項工作，導(dǎo)致很多公民、法人、社會組織都不知道規(guī)范性文件備案審查工作是誰負(fù)責(zé)，具體干什么。甚至有些部門和領(lǐng)導(dǎo)也對規(guī)范性文件備案審查工作知之甚少，導(dǎo)致在實際工作中重視不夠，落實上不夠給力。目前，規(guī)范性文件備案審查的考核機制尚不健全，缺乏剛性的約束機制。在實際工作中，即使審查出了問題，大多也是通過溝通協(xié)商后修改的方式處理，很少通報。在宣傳方面，審的人不愿說，報的人不屑說，因此，這項工作鎖在深閨無人知，陷入了做與不做一個樣，做多做少沒人問的尷尬境地。

2.體制不順。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。但是具體到操作層面，到底是由誰負(fù)責(zé)審查，如何審查，建立怎樣的體制、機制保障審查，并沒有作出詳細(xì)的規(guī)定。雖然各省、市都制定了自己的規(guī)范性文件備案審查辦法，但大都在工作的體制和機制方面存在缺失。有些規(guī)范性文件是由省人大常委會辦公廳（室）統(tǒng)一接受登記后分送各工作委員會審查，有些是由省人大常委會法工委統(tǒng)一接受登記后，法工委領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)其他工委審查，這些程序上的不一致導(dǎo)致了備案審查工作開展不力。其他工作委員會和法工委之間的工作關(guān)系沒有理順，這就導(dǎo)致了平級之間在工作中相互推諉的現(xiàn)象。同時，這種體制機制上的障礙挫傷了真正想做好備案審查工作人員的積極性和創(chuàng)造性。獨木不成林，規(guī)范性備案審查工作是一個完整科學(xué)的閉合鏈條，而不是某一兩個人的獨角戲。

3.人力不足。機構(gòu)編制是確定人員的科學(xué)依據(jù)，規(guī)范性文件備案審查工作作為一項重要工作卻沒有正式的公務(wù)員編制，從省到市、縣、鄉(xiāng)都缺乏編制，有的成立了規(guī)范性文件備案審查處（科、室），但沒有專業(yè)的人才，真正干活的人沒有身份和編制，導(dǎo)致留不住人才。甚至縣（區(qū)）級的規(guī)范性文件備案審查工作人員多是兼職身份，一人分擔(dān)多項工作，只有在領(lǐng)導(dǎo)檢查時，才能臨時的出面介紹備案審查工作。規(guī)范性文件備案審查工作是一項長期性的工作，不能斷代，不能突擊，對工作中的失誤和差錯也是零容忍，這樣一項非常專業(yè)的工作，讓兼職工作人員來做必然差強人意。如果在工作和待遇上都得不到肯定，那必然導(dǎo)致出現(xiàn)出力不討好的現(xiàn)實局面，造成一些真正有才能的人不愿意從事這項工作。干好了，沒人表揚和肯定，一旦出現(xiàn)問題卻要追責(zé)，權(quán)、責(zé)、位沒有匹配，空談完成工作，最后只能是編數(shù)字、湊材料去應(yīng)付工作。

4.標(biāo)準(zhǔn)模糊。2019年12月16日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第三十六條至第四十五條規(guī)定了審查的標(biāo)準(zhǔn)和處理結(jié)果，但都只是提出意見這樣的軟措施，沒有嚴(yán)格的制約機制。同時，對規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過于原則，可操作性不強，這就導(dǎo)致在具體工作中，對哪些文件屬于規(guī)范性文件，如何審查，具體審查什么，發(fā)現(xiàn)問題怎么辦這些實際問題缺乏應(yīng)對措施。要么沒有報，要么報來了沒有審，要么審查了沒有事，要么有問題沒人管。如果備案審查工作和檔案工作一樣只是存檔備查，那么工作的意義就不是很大。但是，對于基層的規(guī)范性文件備案審查工作來說，面對如山的文件，如何能夠精準(zhǔn)找出需要備案的文件，督促備案單位及時報備，報來以后分送領(lǐng)導(dǎo)，審查歸檔，這些工作都需要長期的經(jīng)驗和磨合才能精準(zhǔn)掌握。目前缺乏科學(xué)的審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、沒有強硬的考核約束機制，導(dǎo)致這項工作長期停滯不前。

二、對策與建議

1.加大宣傳力度。規(guī)范性文件備案審查工作是憲法、法律賦予各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督職責(zé)，如何用好這把監(jiān)督的利劍，促進人大工作步入科學(xué)化、正規(guī)化渠道是我們應(yīng)該思考的問題。信息社會中宣傳工作應(yīng)該得到重視，具體在工作中，我們要利用好網(wǎng)站、微博、報紙、雜志等傳統(tǒng)和新興媒體，打好組合宣傳牌，結(jié)合普法宣傳活動，通過視頻、圖片、海報、理論文章等豐富多彩的形式和易于接受的方式向公民、社會組織、有關(guān)部門進行廣泛深入的宣傳和耐心詳細(xì)的解釋，通過宣傳工作中正反兩方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，做到以案釋法、以理服人。同時，各級分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真學(xué)習(xí)規(guī)范性文件備案審查相關(guān)文件、政策、講話精神和會議材料，認(rèn)真貫徹落實宣傳責(zé)任制，做到分級靠實責(zé)任、分步抓好落實。

2.理順工作機制。通過相關(guān)的法律、法規(guī)和地方性法規(guī)，進一步明確規(guī)范性文件的接收登記機構(gòu)、審查機構(gòu)、上報機構(gòu)等相關(guān)責(zé)任部門，做到上下統(tǒng)一，協(xié)調(diào)一致，真正做到勁往一處使。探索單獨設(shè)立規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)或者把規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)置于常委會辦公廳（室）之下，通過體制上的改革，讓真正干事的人有位有為，推動規(guī)范性文件備案審查工作的開展。探索引進科研院所、法學(xué)專家、律師、行業(yè)協(xié)會、公民、社會組織等社會力量參與規(guī)范性文件備案審查工作，提高工作效率和社會參與度，通過具體工作宣傳法律、普及相關(guān)知識，調(diào)動大家的積極性和創(chuàng)造性，形成全員參與、齊抓共管的良好局面。

3.解決人員編制。栽下梧桐樹，引得鳳凰來。規(guī)范性文件備案審查工作是一項專業(yè)性很強的工作，需要專業(yè)的人才隊伍才能勝任，因此，要盡快解決規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)和人員編制問題，讓專業(yè)人才有用武之地，無后顧之憂。協(xié)調(diào)組織、編辦等相關(guān)單位和部門，落實規(guī)范性文件備案審查工作機構(gòu)設(shè)置和人員編制問題，讓專業(yè)人才能夠進入規(guī)范性文件備案審查工作機構(gòu)，通過人才帶動，提升工作水平，確保工作實效。

4.形成制約機制。對形式審查和實質(zhì)審查分別制定科學(xué)、合理、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)和具體的操作手冊，通過量化、細(xì)化、科學(xué)化實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查工作的全過程量化。創(chuàng)新方式，探索通過網(wǎng)上報備、開門報備、主動報備、全面報備，提高規(guī)范性文件備案審查工作的效率。對審查出來的違反憲法、違反法律等突出問題要及時面向社會通報，形成嚴(yán)格的警示教育機制，變軟尺子為硬約束，提高備案審查工作的實效和水平。

（作者單位：慶陽市人大常委會法工委）