戴激濤 楊世蘭

街道人大工委在基層治理中具有獨特價值，尤其是在基層立法協(xié)商過程中扮演了作為多元主體溝通機制的角色，加強了代表與民眾的聯(lián)系。

一、問題的提出

眾所周知，基層人大是我國基層的地方國家權(quán)力機關(guān)，在推進基層治理現(xiàn)代化中發(fā)揮了重要作用。街道人大工委是基層人大開展工作的派出機構(gòu)，其主要職責(zé)是為人大常委會行使職權(quán)提供工作服務(wù)。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十三條規(guī)定：“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)……市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)。工作機構(gòu)負責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會報告工作?！睂嵺`表明，街道人大工委在基層治理中具有獨特價值，尤其是在基層立法協(xié)商過程中扮演了作為多元主體溝通機制的角色，加強了代表與民眾的聯(lián)系，確保了人民在國家治理中的主體地位。本文以深圳龍崗街道人大工委的實踐為例，分析歸納街道人大工委在基層立法協(xié)商中的制度措施與有益經(jīng)驗，以期為推動形成新時代基層共建共治共享的社會治理新格局提供基層智慧。

二、作為基層立法協(xié)商的溝通機制：街道人大工委的重要職能

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”。充分發(fā)揮街道人大工委作為基層人大派出機構(gòu)在基層立法協(xié)商中的溝通作用，是立法機關(guān)充分聽取民意、促進立法民主、提升立法質(zhì)量的客觀要求。

根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，街道人大工委是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會的工作機構(gòu)。街道人大工委由

主任、副主任和委員組成，主任、副主任和委員原則上從本屆人大代表中產(chǎn)生。街道人大工作委員會主任、副主任及委員的任免，由區(qū)人大常委會主任會議提名，常委會會議任免。人大街道工作委員會辦公室人員的任免，由人大街道工作委員會提名，代表聯(lián)絡(luò)室提請區(qū)人大常委會主任會議批準。目前，不少省市對街道人大工委如何開展工作以地方性法規(guī)的形式進行了專門規(guī)定，如2018年11月23日武漢市人大常委會通過《武漢市區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》、2019年5月30日江蘇省人大常委會通過《江蘇省市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》、2019年11月29日浙江省人大常委會通過《浙江省街道人大工作條例》、2020年7月29日廣東省人大常委會通過《廣東省不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》等等。各地制定的街道人大工委工作條例是街道人大工委開展工作的規(guī)范依據(jù)，也是其依法履職的行為準則。

由各地街道人大工委工作條例的內(nèi)容可知，街道人大工委的法定職責(zé)一般包括如下方面：第一，宣傳憲法、法律、法規(guī)和人大及其常委會的決議、決定，協(xié)助上級人大常委會保證憲法、法律、法規(guī)和人大及其常委會的決議、決定在本轄區(qū)內(nèi)的遵守和執(zhí)行;第二，組織轄區(qū)內(nèi)人大代表開展聯(lián)系選民、向原選區(qū)選民報告履職情況等活動，加強人大代表履職服務(wù)平臺建設(shè)，為人大代表履行職務(wù)提供服務(wù);第三，協(xié)助轄區(qū)內(nèi)人大代表提出議案、建議、批評和意見，協(xié)調(diào)和督促辦理相關(guān)工作;第四，組織轄區(qū)內(nèi)人大代表聽取街道辦事處和相關(guān)國家機關(guān)派駐街道工作機構(gòu)的工作匯報;第五，辦理上級人大常委會交辦的執(zhí)法檢查、專項工作評議等工作;第六，組織轄區(qū)內(nèi)人大代表圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展、基層民主法治建設(shè)和關(guān)系人民群眾切身利益以及社會普遍關(guān)注的重大問題，開展視察訪談、調(diào)查研究等活動;第七，聽取和反映轄區(qū)內(nèi)人大代表對人大街道工委、街道辦事處和區(qū)國家機關(guān)派駐街道工作機構(gòu)的建議、批評和意見;第八，其他相關(guān)工作。由此可見，組織人大代表圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展、基層民主法治建設(shè)和關(guān)系人民群眾切身利益以及社會普遍關(guān)注的重大問題，開展視察訪談、調(diào)查研究，是街道人大工委應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，也是其開展基層立法協(xié)商工作的重要方式。

三、街道人大工委參與基層立法協(xié)商：來自深圳龍崗街道人大工委的經(jīng)驗

近年來，廣東人大街道工委在組織人大代表圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展、基層民主法治建設(shè)和關(guān)系人民群眾切身利益以及社會普遍關(guān)注的重大問題深入開展調(diào)查研究，取得了顯著成效。實踐證明，人大街道工委的工作補強了基層人大常委會職權(quán)行使不充分、人大代表履職意識淡薄的不足，密切了人大代表與選民之間的聯(lián)系，為推進基層民主法治建設(shè)注入了新的活力，在基層治理中彰顯出街道人大工委的獨特價值。目前，廣東省474個街道已全部設(shè)立人大街道工委[1]。根據(jù)《廣東省不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》第五條規(guī)定，“人大街道工委根據(jù)常務(wù)委員會的交辦，做好下列工作：……圍繞街道轄區(qū)內(nèi)事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題、人民群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題，以及列入常務(wù)委員會會議審議的議題，開展調(diào)查研究，向常務(wù)委員會提出意見和建議”。第十五條對街道人大工委如何發(fā)揮其溝通作用進行了具體規(guī)定：“人大街道工委可以組織代表、人民群眾、街道有關(guān)單位以及社會有關(guān)方面通過召開會議等方式，聽取和反映人民群眾對街道工作以及民生實事等的意見和建議，加強溝通協(xié)商，推動解決人民群眾普遍關(guān)注的重要問題。”尤其是在基層立法協(xié)商工作方面，自2017年底深圳龍崗人大14個街道工委成立以來，街道人大工委以“推進縣鄉(xiāng)人大工作年”為契機，創(chuàng)建街道“人大代表之家”（中心聯(lián)絡(luò)站），實現(xiàn)代表聯(lián)系群眾從“橫向到邊”到“縱向到底”[2]。大致說來，深圳龍崗街道人大工委在開展基層立法協(xié)商工作中形成的主要做法和經(jīng)驗有：

一是創(chuàng)設(shè)“立法議事會”，廣泛收集各方立法意

見和建議。根據(jù)深圳市及龍崗區(qū)人大常委會的安排，7月份是“人大代表活動月”。2020年7月，深圳龍崗街道人大工委成立“立法議事會”，議事會主體涵蓋社區(qū)“兩代表一委員”、法律專業(yè)人士、企事業(yè)單位代表、社工、小區(qū)物業(yè)公司代表和居民代表等等。立法議事會以立法聯(lián)系點為平臺，以市人大立法工作要求為指引，協(xié)助收集、反饋基層群眾相關(guān)意見和建議，讓開門立法真正落到實處。在收集各方主體立法意見和建議的過程中，龍崗街道人大工委十分注重充分發(fā)揮人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站立法聯(lián)系點的作用，建立了常態(tài)化、動態(tài)性、規(guī)范化的立法信息收集、分類、歸納和反饋機制?！傲⒎ㄗh事會”的建立，充分體現(xiàn)了“用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)”，這不僅有助于廣泛聽取基層民眾的呼聲，引導(dǎo)社會各界積極參與立法工作，而且有助于營造科學(xué)立法、民主立法、依法立法的濃厚氛圍[3]。

二是制定《龍崗區(qū)立法聯(lián)系點規(guī)范化建設(shè)工作辦法》，促進基層立法協(xié)商的規(guī)范化、常態(tài)化、制度化?；鶎恿⒎?lián)系點是街道人大工委收集基層立法意見建議的重要渠道，有助于在立法過程中傾聽民聲、匯集民智，及時了解群眾意愿及立法訴求，使民愿、民情、民意得到充分反映和表達，是街道人大工委密切聯(lián)系群眾的重要方式。2014年，深圳龍崗區(qū)龍城街道愉園社區(qū)立法聯(lián)系點揭牌，標志著深圳市首個立法聯(lián)系點在龍崗成立。2017年，深圳市人大常委會在全市設(shè)立了224個基層立法聯(lián)系點，與人大代表聯(lián)絡(luò)站合署辦公[4]。在街道人大工委的努力下，各社區(qū)立法聯(lián)系點建立規(guī)范化的立法信息數(shù)據(jù)庫，通過在物業(yè)小區(qū)、居民小組、工廠企業(yè)設(shè)立兼職聯(lián)絡(luò)員的方式，收集來自提升深圳營商環(huán)境、深圳經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類投放、出租屋管理、“三小”場所安全監(jiān)管等事項的立法建議，為深圳科學(xué)立法、民主立法、依法立法提供了基層聲音和工作經(jīng)驗。

三是組織開展“代表走基層”活動，充分發(fā)揮人大代表在基層立法協(xié)商中的重要作用。2019年以來，深圳龍崗街道人大工委組織開展“代表走基層”等系列活動，讓人大代表走進企業(yè)、學(xué)校、商場、醫(yī)院和居民小區(qū)，主題包括“散亂污”企業(yè)整治、禁毒知識講座、食品安全查看等等，惠及企業(yè)職工、學(xué)校學(xué)生及轄區(qū)居民。通過深入走訪地鐵沿線拆遷群眾、視察“三危”交通路段、督導(dǎo)交通安全、與社區(qū)外包服務(wù)人員開展交流等形式，推動解決困擾周邊居民的出行難問題，進一步提高了人大代表的履職能力，充分發(fā)揮了人大代表的橋梁和紐帶作用，密切了人大代表與人民群眾的聯(lián)系，推動了社區(qū)民眾關(guān)心關(guān)注的熱點難點問題的解決。最后在此基礎(chǔ)上列出問題清單，形成合法合理立法建議，反饋到相關(guān)職能部門以合力協(xié)同解決[5]。

四是構(gòu)筑立體式、多層次的基層立法協(xié)商網(wǎng)絡(luò)平臺?！巴ㄟ^網(wǎng)絡(luò)平臺及時、便捷地與群眾聯(lián)系，是實體聯(lián)絡(luò)站的必要補充，有利于推進人大工作信息化的建設(shè)?！盵6]龍崗街道人大工委根據(jù)《人大代表聯(lián)系群眾制度》，制訂了《區(qū)人大代表龍崗小組代表社區(qū)掛點活動方案》，并明確了接訪走訪選民的時間、方式和內(nèi)容等。同時，為進一步聽取民意、集中民智、匯聚民力促進基層立法的民主化和科學(xué)化，龍崗街道人大工委充分利用互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)，著力推動人大代表“線上線下、雙向互動、兩位一體”的履職方式。2016年1月31日，深圳市人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站網(wǎng)絡(luò)平臺正式上線，深圳市人大常委會在全國率先用上了“互聯(lián)網(wǎng)+”，加強代表與市民群眾的聯(lián)系。市民通過市人大常委會網(wǎng)站，可以在明顯位置找到“市民找代表”標志;市民也可以通過關(guān)注“深圳人大”微信公眾號，選擇社區(qū)聯(lián)絡(luò)站中的“代表連線”欄目聯(lián)系代表。市民群眾反映了什么問題，落實情況怎么樣，也會在網(wǎng)絡(luò)平臺上一一公開[7]。由此可見，人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站網(wǎng)絡(luò)平臺作為互聯(lián)網(wǎng)時代人大代表與市民的民主溝通機制，以“代表連線”的形式收集民眾立法建議和意見，有助于充分反映民眾心聲，實現(xiàn)了問政于民、問需于民、問計于民，增進了代表與群眾的溝通交流，拓展了基層立法的協(xié)商渠道，豐富了基層立法的協(xié)商方式，同時可以根據(jù)市人大年度立法計劃動態(tài)調(diào)整立法意見收集點，有效地擴大立法意見收集的覆蓋面、精準度[8]。

四、充分發(fā)揮基層立法協(xié)商中街道人大工委作用的思考

黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮街道人大工委在基層社會治理中的重要作用理所當(dāng)然、勢所必然。如前所述，深圳龍崗街道人大工委在基層立法協(xié)商中發(fā)揮了重要作用，推動了社會治理的重心下移和資源下沉。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，為進一步將街道人大工委的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，可從如下方面進行努力：

一是積極培育人大代表的法治思維，不斷提高人大代表依法履職的能力和水平。人大代表的法治思維，是指人大代表將法治原則和法治精神貫穿于其履職的全過程，在開展各項工作時自覺按照法律的規(guī)定去思考問題、分析問題及解決問題?！叭舜蠼值拦の男新殭?quán)，前提必須要規(guī)范運作，避免造成失職或越權(quán)情況的出現(xiàn)?！盵9]我國的人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，人大代表依照《代表法》的規(guī)定在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是履行其法定職責(zé)的行為。在全面依法治國的背景下，人大代表在履職過程中運用法治思維來思考、分析和解決問題，就是嚴格按照法律規(guī)范履行其法定職責(zé)，這既是國家治理現(xiàn)代化對人大代表依法履職的客觀要求，也是提高基層立法質(zhì)量，推動地方人大立法工作與時俱進的應(yīng)有之義。充分發(fā)揮基層立法協(xié)商中街道人大工委的重要作用，應(yīng)積極培育人大代表的法治思維，圍繞人大代表的履職需要，加強對基層代表履職能力的專題培訓(xùn)，確保人大代表尊重法律權(quán)威，樹立法治觀念，堅定法律信仰，在尊法學(xué)法守法用法上作出表率，在全面依法治國實踐中發(fā)揮帶頭作用。

二是建立健全街道人大工委開展基層立法協(xié)商的保障機制，以充分發(fā)揮街道人大工委作為人大代表和人民群眾溝通橋梁的獨特優(yōu)勢。雖然《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》就人大常委會根據(jù)工作需要設(shè)立工作機構(gòu)進行了原則性規(guī)定，但街道人大工委的法律性質(zhì)和權(quán)限范圍，尚缺乏相關(guān)法律的明確界定，由此可能導(dǎo)致實踐中街道人大工委的機構(gòu)不健全、運作不規(guī)范、效果不明顯。有學(xué)者認為，應(yīng)“通過總結(jié)經(jīng)驗，加快立法，明確街道人大工委的性質(zhì)、地位和職責(zé)，尤其要強化其監(jiān)督職責(zé)，加大授權(quán)力度，為街道人大工委的作用發(fā)揮提供堅實的法律保障”[10]。深圳龍崗街道人大工委近年來開展基層立法協(xié)商的工作實踐同樣表明，全面而系統(tǒng)的人大代表工作保障機制是發(fā)揮街道人大工委獨特作用的先決條件。深圳龍崗街道人大工委為此建章立制，在深入視察訪談和廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定了多項保障街道人大工委依法履職的制度規(guī)范，使人大代表在廣聽民意、集中民智、匯聚民力中積極履職盡責(zé)，這不僅有助于提升基層立法協(xié)商的民主化程度，而且彰顯了街道人大工委在基層治理中的特殊價值。要進一步發(fā)揮街道人大工委在基層立法協(xié)商中的重要作用，就要進一步加強基層立法協(xié)商工作的規(guī)范化、制度化建設(shè)，使街道人大工委開展立法協(xié)商工作得到更堅實的保障。

三是繼續(xù)探索和創(chuàng)建民眾有序參與基層立法協(xié)商的新形式，并將之制度化、規(guī)范化?！皹?gòu)建一套適合我國國情、能夠解決基層治理問題的體制機制，是推進基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。我們既充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用和政府主導(dǎo)作用，又鼓勵和支持社會各方積極參與，形成社會治理合力，不斷創(chuàng)新和完善我國基層治理體系?！盵11]實踐證明，中國特色社會主義法律體系的形成過程，就是科學(xué)立法、民主立法、依法立法不斷深化的過程，也是發(fā)揚社會主義民主、實現(xiàn)人民作為國家治理主體的集中體現(xiàn)。在當(dāng)前信息技術(shù)飛速發(fā)展的新時代，基層立法更應(yīng)廣泛吸納民意、汲取民智、反映民情，為此，街道人大工委應(yīng)積極探索民眾有序參與立法的各種新途徑和新方式：一方面可繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)的立法議事會、聽證會、論證會、座談會聽取民意的作用，廣泛征求社會各界尤其是基層群眾的意見和建議;另一方面，可探索運用信息技術(shù)來有效提高基層立法的民主性、協(xié)商性和實效性，切實增強民眾參與基層立法協(xié)商的意愿和效果，使立法過程成為廣泛的、生動的普法過程。

四是建立健全立法信息的公開機制和協(xié)商反饋制度，讓民眾及時知曉自己的意見是否被采納，獲得更多的參與感與成就感?！稄V東省不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》第八條規(guī)定：“人大街道工委應(yīng)當(dāng)加強制度建設(shè)，建立健全議事規(guī)則、視察檢查、工作調(diào)研、聯(lián)系代表和選民、意見建議交辦、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等工作制度?！睘榇?，可建立立法信息數(shù)據(jù)庫，把人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站網(wǎng)絡(luò)平臺，建成代表學(xué)習(xí)交流、聯(lián)系選民、化解矛盾的多功能履職平臺，同時通過發(fā)放代表名片、設(shè)立“代表信息公告欄”、向選民公開人大代表聯(lián)系方式等，讓選民更方便高效、隨時隨地都能找到代表，聯(lián)系代表反映訴求?！芭c時俱進才是生存發(fā)展之道。新時代要求有新的治理理念，也要求新的溝通聯(lián)系方式，只有趕上時代才能繼續(xù)贏得民心?！盵12]故此，不斷完善人大立法工作的信息公開機制，建立健全采納公眾立法意見和建議的協(xié)商反饋機制，既是推進基層治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作，同時也是凝聚多元力量參與人大立法、實現(xiàn)基層社會穩(wěn)定有序又充滿活力的內(nèi)在要求。

注釋：

[1]參見陳理：《粵474個街道已全部設(shè)立人大街道工委》，載《南方日報》2020年9月4日。

[2]參見陳霜等：《深圳龍崗 加強人大代表聯(lián)絡(luò)站的新探索新實踐》，載《南方日報》2020年12月7日。

[3]參見裴海燕等：《深圳市龍崗區(qū)龍崗街道人大工委：讓主題活動成為暖心工程》，載《人民代表報》2020年8月13日。

[4]參見劉暢：《福田區(qū)率先全面推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)規(guī)范化》，載《廣州日報》2019年12月12日。

[5]參見裴海燕等：《為民履職盡責(zé)的腳步堅定有力——深圳市龍崗區(qū)龍崗街道人大工委亮點工作素描》，載《人民代表報》2019年9月5日。

[6]袁剛：《人大代表聯(lián)系人民群眾制度研究》，法律出版社2016年版，第208頁。

[7]參見李舒瑜：《市民想建言 網(wǎng)上找代表》，載《深圳特區(qū)報》2016年1月31日。

[8]參見尹萌：《龍崗區(qū)人大常委會召開第三十九次會議》，載《深圳僑報》2020年3月30日。

[9]費海新：《略論全面提升街道人大工作成效的進路》，載《人大研究》2019年第12期。

[10]徐振光：《社會治理重心下移視野下強化街道人大工委功能的內(nèi)在邏輯與現(xiàn)實路徑》，載《人大研究》2020年第8期。

[11]張翼：《讓基層既充滿活力又安定有序》，載《人民日報》2021年3月26日。

[12]【新加坡】吳俊剛：《新加坡政黨的基層工作：議員如何聯(lián)系選民》，湖南人民出版社2016年版，第386頁。

（作者分別系廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。本文系廣東省重點學(xué)科科研項目“國家治理現(xiàn)代化視域下基層協(xié)商治理現(xiàn)代化研究”〔2019-GDXK-0005〕的階段性成果）